網絡反腐的制度化路徑分析

胡 楊

（鄭州大學 公共管理學院，河南 鄭州 450052）

網絡反腐的制度化路徑分析

胡 楊

（鄭州大學 公共管理學院，河南 鄭州 450052）

“需求—供給”分析是新制度經濟學的基本方法。新制度經濟學把制度需求、制度供給、制度非均衡等概念引入制度變遷的分析中，為解釋當前我國網絡反腐的制度化困境及其實現路徑提供了分析框架。新制度經濟學認為，制度變遷“是指對構成制度框架的規則、準則和實施組合的邊際調整”①。制度變遷動因源于制度創新主體的理性計算，是制度供給與制度需求非均衡性運動的結果。因此，制度需求是制度變遷的第一動因，制度供給是制度變遷的基礎，制度供給與制度需求的非均衡性貫穿了制度變遷的整個過程。

一、網絡反腐的制度需求分析

制度需求是指在一定時期內社會或組織所需的制度數量和質量的總和。制度需求分為內部需求和外部需求，內部需求是指組織內部為實現帕累托改進效應而產生的內在制度需求，外部需求是制度變遷的利益相關者為實現利益最大化而產生的外在制度需求。在制度變遷的過程中，制度的內部需求和外部需求相互強化，共同催生制度變遷的動力機制。

（一）網絡反腐的內在需求分析

制度變遷的動力來源于制度變遷主體——“經濟人”的“成本—收益”計算，只有在制度供給者可以從制度變遷中獲得直接的凈收益時，制度的內在需求產生才有可能。一旦創立和利用新的廉政制度安排和預期凈利益為正時，行為者就會要求這樣的廉政制度安排②。否則制度的內在需求不僅難以產生，而且制度供給者還極有可能成為制度變革的最大阻力。

腐敗乃政治之癌，是關系到黨的生死存亡的關鍵問題。我國歷代黨和國家領導人都高度重視腐敗的危害性。新中國成立初期，毛澤東同志就指出：“對于貪污、浪費和官僚主義的嚴重現象，如果不加以徹底肅清，它們就要腐蝕我們的黨，腐蝕我們的政府……一句話，這就有亡黨、亡國、亡身的危險?！痹诟母镩_放初期，鄧小平同志則強調：“執政黨的黨風問題是關系到黨生死存亡的問題。”江澤民同志指出：“腐敗現象是侵入我們黨和國家機關健康肌體的病毒。如果我們掉以輕心，任其泛濫，就會葬送我們的黨，葬送我們的人民政權，葬送我們的社會主義現代化大業?！边M入新世紀，胡錦濤更加強調：“在和平建設時期，如果說有什么東西能夠對黨造成致命傷害的話，腐敗就是很突出的一個?！?/p>

隨著對中國特色反腐倡廉建設規律認識的不斷深化，制度反腐已經成為當前我國反腐倡廉建設的核心戰略。胡錦濤總書記在中央紀委十七屆五次全會上強調：“要以建立健全懲治和預防腐敗體系各項制度為重點，以制約和監督權力為核心，以提高制度執行力為抓手，加強整體規劃，抓緊重點突破，逐步建成內容科學、程序嚴密、配套完備、有效管用的反腐倡廉制度體系，切實提高制度執行力，增強制度實效?！?/p>

經過幾代領導人的持續努力，我國逐漸建立和完善了“黨委統一領導，黨政齊抓共管，紀委組織協調，部門各負其責，依靠群眾的支持和參與”的反腐敗領導體制和工作格局，為中國特色國家廉政體系的構建提供了堅實基礎。然而，從總體上看來，新中國成立以來我國反腐敗模式轉型走了一條從內到外的發展道路，反腐社會參與機制的不完善，導致我國社會公眾參與反腐的主體地位逐漸被邊緣化，我國的反腐模式轉型呈現出“內卷化”組織特征③。

“網絡監督的作用和意義就在于為反對腐敗、調節社會、構建和諧提供一種新的動力機制”④。一方面，作為互聯網時代的一種新興的民主監督形式，網絡反腐已經成為行政監督和司法監督的有力補充，在拓展社會參與機制，實現我國反腐敗模式轉型方面發揮了重要作用。另一方面，網絡共同體的虛擬性、網絡公民身份的合法性、網絡信息的真實性以及“人肉搜索”的“網絡暴力”等問題的存在，使網絡反腐的“雙刃劍”性質也越來越凸顯。必須依靠網絡反腐的制度化，來保障網絡反腐的正向功能的實現，防止網絡反腐的各種消極影響，網絡反腐制度化的內在需求越來越強烈。

（二）網絡反腐制度的外在需求分析

以信息技術為中心的技術革命，正在加速重造社會的物質基礎?！白鳛橐环N歷史趨勢，信息時代的支配性功能與過程日益以網絡組織起來。網絡構建了我們生活的新形態，而網絡化邏輯的擴散實質性改變了生產、經驗、權力與文化過程中的操作和結果”⑤。

信息技術快速發展和普及激發了公民政治參與的熱情，拓寬了公民參與的渠道，培育了參與型的政治文化，為網絡反腐提供了新的技術平臺?！皩O志剛事件”、“李信事件”、“華南虎事件”、“天價煙事件”、“躲貓貓事件”、“羅彩霞事件”、“鄧玉嬌事件”等一系列網絡反腐的成功個案，充分顯示了網絡反腐的功能，激發了網絡反腐制度化的外在需求。

人民網2009年網絡民意調查顯示，在網絡技術條件下，公眾對網絡反腐表現出來前所未有的興趣和意愿。參與調查的網民有87.9%非常關注網絡監督，93.3%的網民愿意選擇網絡曝光。51.1%的受訪者認為，“網絡反腐的興起讓貪官污吏無處藏身，應大力提倡”；40.1%受訪者認為，“網絡反腐與制度反腐建立鏈接，能揚長避短”；只有8.8%的受訪者反對網絡反腐，他們認為，“人肉搜索涉嫌侵犯個人隱私和沖擊政府威信，所以不應推廣”。

另據2009年《中國青年報》一項調查，公眾認為有效舉報方式的排序依次為：網絡曝光（35.8%）、傳統媒體曝光（31.3%）、向紀委舉報（17.2%）、向檢察院舉報（11.4%）、向上級政府機關舉報（3.3%）、向公安部門舉報（0.5%）?！熬W絡曝光”被列為首選。由此可見，在網絡社會條件下，網絡反腐的制度化的外在需求越來越強烈，社會公眾希望通過新的網絡技術實現對執政行為的監督和對權力的約束，從而達到有效預防、遏制、懲戒腐敗行為的目的，最終改善政府治理。

二、網絡反腐的制度供給分析

廉政制度的供給取決于行為者在憲法秩序下，利用政治權力提供新的廉政制度安排的能力和意愿。一旦制度需求達到一定程度，制度供給的預期收益日漸明顯，制度變遷就成為一種必然。按照制度供給的主體不同，可以分為強制性制度供給模式與誘致性制度供給模式。強制性制度供給模式主要是國家作為制度供給的主體利用政治權力強制推行的制度供給，誘致性制度供給模式是公眾或其他社會組織等為實現自身利益而自發進行的制度供給。

（一）強制性制度供給模式

國家的基本功能是提供制約人們行為的基本規則的制度，并推動和實施制度變遷。國家之所以要發揮制度供給的角色，是因為制度變遷給國家帶來的各種經濟性和政治性“潛在收益”。制度供給的潛在收益不僅僅是稅收增加等經濟效益，而且還包括政權的穩定性、選民的支持率、被潛在競爭對手取代的可能性以及統治者在選民中的形象等⑥，從而有可能導向一種“諾斯悖論”，即“國家的存在是經濟增長的關鍵，然而國家又是人為經濟衰退的根源”⑦。

網絡技術的普及為強制性制度供給提供了廣泛的社會基礎。根據中國互聯網絡信息中心（CNNIC）報告，截至2008年6月底，我國網民數量達到了2.53億，首次大幅度超過美國，躍居世界第一位。截至2010年6月底，中國網民規模達到4.2億，較2009年底增加3600萬人，互聯網普及率攀升至31.8%，較2009年底提高2.9個百分點⑧。

隨著網絡技術的普及和發展，國家有關計算機網絡信息管理的強制性制度供給呈現不斷增長趨勢。自1991年《計算機軟件保護條例》頒布實施以來，國家或政府部門先后頒布了一系列網絡信息管理的制度法規。如《中華人民共和國計算機信息系統安全保護條例》（1994）、《中國公用計算機互聯網國際聯網管理辦法》（1996）、《計算機信息網絡國際聯網安全保護管理辦法》（1997）、《中國互聯網域名注冊暫行管理辦法》（1997）、《中國互聯網域名注冊實施細則》（1997）、《計算機信息系統國際聯網保密管理規定》（2000）、《互聯網信息內容服務管理辦法》（2000）、《互聯網出版管理暫行規定》（2002）、《中華人民共和國電子簽名法》（2005）等，為網絡反腐的制度化奠定了廣泛的基礎。

隨著網絡反腐制度需求越來越強烈，與網絡反腐相關的直接性強制性制度供給形式也開始出現。2003年，最高人民檢察院設立了全國檢察機關統一的舉報網站，開始建立網絡舉報平臺；2005年，中央紀委監察部首次公布了中央紀委信訪室、監察部舉報中心的網址，網上舉報正式納入了官方權威反腐渠道，隨后各地也開始積極探索內部網絡舉報機制；2008年，湖南省株洲市紀委監察局先后頒布實施了《關于建立網絡反腐倡廉工作機制的暫行辦法》、《關于貫徹落實〈關于建立網絡反腐倡廉工作機制的暫行辦法〉的實施意見》、《網絡反腐倡廉工作平臺操作規程》等制度，率先建立了系統的網絡舉報信息處理和反饋機制，探索了適合我國國情的網絡反腐制度化路徑；2009年4月，安徽省委辦公廳發布《人民網網友給省委書記留言辦理工作暫行規定》，到目前為止，全國已有山西、安徽、河南、天津、四川、吉林、云南、廣東等11個省市先后下發文件，明確要求各級黨委政府要認真解決網友問題，并結合當地實際情況，建立回復辦理網絡留言的固定工作機制。

（二）誘致性制度供給模式

誘導性制度供給是作為制度創新的微觀主體的公眾或社會組織為了新制度的潛在利潤而誘發的制度需求，誘致性制度供給主要是通過制度需求的累增來積累制度創新經驗，摸索制度變遷的方向⑨。自網絡反腐興起以來，有關網絡反腐功能的爭議就一直在持續。一方面，網絡反腐的積極功能日益顯現，網絡反腐的成功個案更加凸顯了這種效應；另一方面，有關網絡反腐的質疑聲也一直不斷。在這種背景下，國家直接推動的強制性制度供給自然受到了很多方面的限制，誘致性制度供給模式就成為網絡反腐制度化的自然選擇。

誘致性制度供給模式可以分為兩種類型：一類是純粹的公眾或者社會組織為實現自己的利益而自發進行的制度變遷；另一類是在決策者的默認容許下，甚至是在決策者的主導或誘發下，公眾或者社會組織進行的制度供給，這種制度供給模式具有一種由外至內、由下至上擴散的漸進改革優勢。網絡反腐的制度供給模式更類似第二種類型。

在社會各界對網絡反腐爭議不斷的背景下，2009年1月，中央紀委書記賀國強專門考察了人民網網絡信息工作，并特別強調，“要高度重視網絡舉報在反腐倡廉建設中的積極作用，完善網絡舉報法規制度建設，健全網絡舉報受理機制，充分發揮互聯網在反腐倡廉建設中的重要作用，不斷推進黨風廉政建設和反腐敗工作”。這為誘致性網絡反腐制度供給提供了新的契機。

2009年5月，在中共中央黨校出版社出版的《黨的建設辭典》中收錄了“網絡反腐”詞條，有評價認為此舉是互聯網在反腐敗中的作用得到中國執政者認可的一個重要標志。

2010年1月，中央紀委十七屆五次會議召開，會議公報提出了2010年六項重點工作，網絡反腐首次列入其中。會議公報明確提出：“拓寬群眾參與反腐倡廉工作渠道，加強反腐倡廉輿情網絡信息的收集、研判和處置，積極回應社會關切?！蔽覈W絡反腐的制度化面臨著前所未有的歷史機遇。

三、網絡反腐制度的非均衡性分析

所謂制度非均衡性就是指人們對現存制度安排和制度結構的一種不滿意或不滿足，欲意改變而又尚未改變的狀態⑩。在制度變遷過程中，既然有制度需求與供給的矛盾，就一定存在制度的均衡與非均衡。制度非均衡是一種常態，制度均衡很少出現，即使偶爾出現也不持久。正是在均衡與非均衡的不斷轉換中，制度創新不斷發生。制度非均衡性主要表現為制度供給不足和制度供給過剩兩種形式。制度供給不足主要表現為制度供給不能滿足制度需求而導致的制度短缺，制度供給過剩主要表現為制度需求不足而導致的制度的低效率甚至是無效率。

（一）制度供給不足分析

對于處在制度轉型期的國家來說，制度不均衡是發生制度變遷的必要條件，制度不均衡突出地表現在制度的供求失衡上，一極是強烈的制度需求，另一極是相對短缺的制度供給。從制度供給不足的角度上看，無論是內在需求還是外在需求，網絡反腐的制度需求都達到了歷史最高的水平，為網絡反腐的制度化提供了強大的動力機制。

然而，從總體上看，當前我國網絡反腐的制度供給難以滿足越來越強烈的制度需求。從強制性制度供給來看，雖然近年我國出臺了一系列計算機網絡信息安全管理的相關規定，各地也在積極探索各種形式的網絡監督和網絡反腐的制度規范，但很顯然，由于網絡反腐負面效應無法克服，強制性制度供給的環境條件還不具備，甚至現有具有的強制性制度供給也面臨著很大的困境。如在經過廣泛的熱議和關注之后，湖南株洲網絡反腐的制度化目前已經面臨著“冰火兩重天”的制度困境（11）。

從誘致性制度供給來看，雖然近年中央層面已經明確將網絡反腐相關工作納入當前反腐倡廉建設的整體格局之中，為網絡反腐的制度化贏得了基本的環境條件，然而，由于網絡反腐制度化的倫理、組織和技術等難題沒有得到根本破解，目前誘致性制度供給的動力還沒有激發出來，誘致性制度供給模式仍然處于醞釀和摸索階段。

（二）制度供給剩余分析

從理論上看，制度供給剩余包含制度供給的質和量兩個方面。從量上看，制度供給剩余體現為制度供給的數量大于制度需求，從而達到一種純粹的量的剩余狀態；從質上看，制度供給剩余主要表現為制度供給不能滿足制度需求的需要，供給的制度具有低效或者無效的特征。

網絡反腐的制度剩余主要體現在質的方面。近年國家頒布了一系列的計算機信息管理制度，為網絡反腐的制度化奠定了基礎。然而，從總體上看來，由于網絡反腐的負面效應，現有的計算機信息管理制度主要在于加強網絡信息的控制和監管，而不是疏導和管理；部分制度出于信息安全考慮，對網絡舉報信息進行了嚴格的限制，從而制約了網絡反腐制度化的推進，使我國網絡反腐的制度供給具有了制度剩余的基本特征。如2009年杭州市頒布施行的《計算機信息網絡安全保護管理條例》，卻因為要求“網絡論壇實行實名制”、“嚴禁惡意評論”等而備受網民指責，甚至招致“于國售奸，于民訓奴”的激烈反對。

“路徑依賴”理論認為，在制度變遷過程中存在著某種報酬遞增和自我強化機制，這種機制使制度變遷一旦走上某一路徑，它的既定方向就會在以后的發展中得到自我強化，制度變遷既可能進入良性循環的軌道，也可能順著原來錯誤路徑往下滑，甚至被“鎖定”在某種無效率的狀態下而導致停滯。

從總體上看，當前我國網絡反腐的制度供給已經具有了這種“路徑依賴”特征，一方面，網絡反腐的制度需求不斷增長，另一方面，現有的網絡反腐制度功能定位依然在于控制和監管，無法實現網絡反腐制度的疏導和管理的功能。這就使網絡反腐制度化陷入低效或無效的“鎖定”（lock-in）狀態。

四、網絡反腐制度化的基本路徑

一方面，從新制度經濟學角度上看，制度非均衡性不僅取決于制度的需求狀況，還決定于制度供給者意愿的強弱、制度供給能力的大小等因素。另一方面，制度變遷并不僅在于制度數量的增加，而且主要依賴制度質量的提升，而制度質量的提升主要在于制度變遷所必需的倫理、技術和組織等方面的支撐。從總體上看來，當前我國網絡反腐正處在制度化的關鍵十字路口。網絡反腐制度供給已經具有制度供給不足與剩余的結構性矛盾特征，這種結構性矛盾產生的根源主要在于網絡反腐制度化面臨的倫理困境、組織困境和技術等。因此必須從倫理、組織、技術三個層面同時進行，才能進一步推動我國網絡反腐的制度化。

（一）倫理層面

網絡社會是一個具有自主性、開放性、多元性、非中心化和反權威性特征的虛擬共同體，網絡社會的虛擬性深深地影響著網絡主體的規范意識、認知方式和行為模式。網絡空間為人際交往提供了不同于物理空間的虛擬場所，網絡數字化、符號化、虛擬化特質遮蔽了人們的真實面目，使人際交往陷入倫理困境，呈現為網絡身心分裂導致的自我同一性（12）。

制度變遷受制度倫理的深層次制約，制度變遷的實踐要求構建符合公平正義的制度倫理，為制度變遷提供充足的文化支持。網絡社會的倫理困境弱化了網絡反腐制度化的文化基礎，主要表現在網絡公民身份的認同危機上。網絡的隱蔽性和虛擬性，容易導致非理性網絡參與行為，網絡公民的代表性、網絡權利的歸屬性、個人自由與道德責任的對立和沖突，使網絡社會的道德相對主義、網絡輿論的無政府主義的盛行。

要實現網絡反腐的制度化，必須進一步重構網絡社會的倫理基礎。為此，必須進一步界定網絡公民的身份性質，厘清網絡共同體的結構特點和生成機制，進一步明確網絡公共權力的性質與歸屬，特別是要從制度上界定網絡公民的權利與責任，在提升網絡公民權利意識的同時，不斷強化和提升網絡公民的責任意識，逐漸消解網絡反腐的倫理困境，為網絡監督制度化提供倫理支持。

（二）組織層面

網絡公民是一個“自我主體”，網絡社會組織也是一個典型的“無中心”的共同體。網絡社會組織是介于現實和虛擬之間的共同體。從現實性上看，網絡公民在本質上是一種現實的人，網絡社會關系首先也是一種具有現實性的社會關系，屬于一種世界普遍交往的社會結構；從虛擬性上看，網絡社會交往不同現實中“人—人”的直接交往關系，而是一種“人—計算機—人”的間接交往關系，這種借助現代信息網絡而產生的社會關系具有一定虛擬性，網絡社會的組織困境在于從虛擬組織到現實組織的轉化機制。

網絡反腐制度化的組織困境也正是源于這種從虛擬向現實轉化的組織困境，其主要具體表現為，虛擬網絡社會組織生成和發展機制的復雜性，虛擬網絡共同體與現實的社會組織的關聯性，以及虛擬的網絡反腐組織與現實的紀檢監察組織的連接機制等等。

要實現網絡反腐的制度化，就必須破解網絡社會組織困境。為此要進一步分析界定網絡社會組織的結構形式與生成機制，分析網絡社會組織虛擬與現實性的結合機制。在此基礎上，要進一步建立健全現有網絡公民的民意表達和政治參與的組織機制，進一步規范網絡舉報的程序與方法，積極探索網絡舉報與現實其他舉報對接的組織機制，為網絡反腐的制度化提供組織基礎。

（三）技術層面

新制度經濟學認為，是技術創新決定制度創新，而不是制度創新決定技術創新。技術變化除了在制度結構方面起決定性作用之外，還能改變特定制度安排的相對效率，并使某些其他的制度安排不再起作用。

網絡技術是一把“雙刃劍”。網絡社會的興起既是現代信息技術的產物，同時也受現代信息技術制約，同樣也面臨著技術困境。網絡社會的技術困境主要表現在兩個方面：一是技術本身的困境，網絡社會興起所產生的困境目前還無法依靠現代信息技術來解決；二是技術倫理的困境，網絡技術的發展使網絡技術的倫理沖突更為強烈，網絡技術主體面臨著道德相對主義和個人主義的困擾（13）。

從總體上看來，當前我國網絡反腐的制度化依然面臨著技術性的“瓶頸”，主要表現是：無限增長的網絡信息的收集、整理和分析技術，網絡信息真實性的甑別與選擇的技術，網絡反腐信息系統和技術平臺的構建等。

因此，要實現網絡反腐的制度化，就必須依靠現代信息技術的發展和完善。為此，要在不斷拓展技術反腐的形式和范圍的同時，充分認識到科學技術的“雙刃劍”性質，充分認識并有效預防網絡技術反腐的負面效應；要研究網絡信息的生成和傳播的機制和規律，運用現代信息技術，建立和完善網絡輿情的收集、整理、甄別、傳播、反饋與管理信息技術系統；要進一步建立和完善網絡輿情信息收集、處理和反饋機制，為網絡監督的制度化提供有力的技術支持。

注釋：

①D·諾斯：《制度、制度變遷與經濟績效》，上海：三聯書店，1994年版。

②田湘波，劉忠祥：《新制度主義視角：廉政制度變遷的供給與需求》，《中國社會科學報》，2009年11月18日。

③毛昭輝：《發展與和諧視野下的反腐倡廉建設》，科學發展與懲防體系構建——第四屆南通論壇論文集。

④傅丁根：《網絡監督為反腐敗、構建和諧提供新的動力機制》，《人民日報》，2009年2月3日。

⑤[美]曼紐爾·卡斯特：《網絡社會的興起》，北京：社會科學文獻出版社，2006年版。

⑥梅德平：《國家與制度變遷：新制度經濟學的國家理論述評》，《湖北經濟學院學報》，2003年第2期。⑦D·諾斯：《經濟史中的結構與變遷》，上海：三聯書店、上海人民出版社，1994年版。

⑧張意軒，劉桐宇：《我國網民達4.2億，手機網民2.77億》，《人民日報（海外版）》，2010年7月16日。⑨鄧大才：《制度需求累增效應假說與制度變遷階段性突破》，《貴州財經學院學報》，2001年第6期。

⑩張曙光：《論制度均衡與制度變遷》，《經濟研究》，1992年第6期。

（11）劉希平：《湖南株洲網絡反腐遇冷：未跳出運動式反腐模式》，《法治周末》，2010年5月28日。

（12）汪懷君：《論網絡空間人際交往的倫理困境》，《自然辯證法研究》，2005年第7期。

（13）宋吉鑫，王健，趙迎歡：《網絡技術的倫理困境及社會建構》，《科學技術與辯證法》，2006年第5期。

責任編輯呂學文

（E－mail：dalishi_sohu＠sohu.com）

2010-11-12

胡楊（1972— ），男，河南信陽人，鄭州大學公共管理學院副教授，社會學博士，公共管理學博士后，全國高校廉政研究與教育學會理事、副秘書長，河南省廉政評價研究中心副主任、研究員，鄭州市檢察學會常務理事、副會長。