試論民事法律監督調查權的立法完善

鄭 青

試論民事法律監督調查權的立法完善

鄭 青

針對目前對民事審判活動監督相對薄弱的現狀，司法體制改革提出了依法明確、規范檢察機關調查違法的程序、完善法律監督措施的要求。我國民事訴訟法規定檢察機關應對民事審判活動進行監督，但未對法律監督調查權的概念、范圍、手段、程序等作出規定，再加上法律規定的監督方式單一，實踐中存在大量應當監督而未監督的盲區，制約了監督工作開展。明確、規范檢察機關調查違法的程序，需要在理論上提煉民事法律監督調查權的概念、范圍、手段、程序等，并寫入立法。

一、問題與構想——當前民事訴訟法律監督的困境及原因分析

目前民事檢察工作面臨的最大問題是工作格局問題，突出表現在兩個方面：橫向工作格局職能單一，制約了民事檢察監督職能的全面履行；縱向工作格局“倒三角”，導致基層民事檢察工作薄弱。

（一）橫向工作格局職能單一，制約了民事檢察監督職能的全面履行

在以抗訴為唯一職能的前提下，現行工作格局從橫向看職能單一，表現為監督范圍過窄、監督方式單一、監督手段乏力。其一，在監督范圍上，民事訴訟法僅規定了對生效錯誤裁判進行抗訴，相關司法解釋又對抗訴范圍進行了限制，形成了“監督等于抗訴”、“抗訴限于普通程序審判結果”的基本局面。普通審判程序中的職務違法、違法調解和強制調解等案件和特別程序、非訴程序（督促程序、公示催告）、執行程序，都實際處于監督盲區。各地進行了執行監督、督促程序監督等探索，但總量上十分有限，遠沒有形成監督態勢，沒有起到填補監督空白的效果。其二，在監督方式上，以抗訴為主、檢察建議為輔。全國民行檢察工作會議只通報了抗訴和再審檢察建議兩項辦案數據。從數據看，再審檢察建議發揮的作用有限。2008年高檢院《關于貫徹修改后的民事訴訟法的會議紀要》要求以糾正違法通知書、檢察建議、更換承辦人等方式，開展對虛假調解、執行違法等案件和程序的監督，但由于沒有相應的程序和手段，并未改變監督方式單一的局面。其三，在監督手段上，以書面審查為主、調查為輔。2001年最高人民檢察院制定的《民事行政抗訴案件辦案規則》規定了調查手段，但調查范圍僅限于抗訴事由，沒有涉及訴訟違法情形，也沒有相應的調查程序，且該規則規定的調查范圍尚存在一些值得商榷之處。實踐中針對訴訟中的違法情形進行的調查因為程序不明確而存在不規范、調查目的偏向等問題。

（二）縱向工作格局“倒三角”，導致基層民事檢察工作薄弱

在以抗訴為單一職能的格局和“上抗下”的制度設計下，基層院只有提抗職能，省、市院抗訴和提請抗訴工作負擔沉重，形成抗訴工作的“倒三角”結構。近年法院審判工作格局的調整和調解率上升，強化了“倒三角”結構，基層民事檢察工作日趨萎縮。第二次全國民行檢察工作會議提出以二審生效裁判為監督重點后，基層院提請抗訴的職能將更加弱化。同時，由于基層法院調解案件增多、基層法院承擔著大量非訴案件的辦理和民事執行任務，違法問題比較突出，人民群眾反映強烈，特別需要加強監督，基層檢察機關卻因缺乏監督手段而難有作為。基層民事檢察監督的兩難境地成為制約民事檢察工作跨越式發展的瓶頸。

二、屬性與界限——構建民事法律監督調查權的理論基礎

調查權是國家機關、社會組織或特定個人根據法律授權普遍享有的一種工具性權力。根據調查權主體的不同，調查權可以分為人民代表大會的調查權①、行政機關的調查權、司法機關的調查權、特定社會組織或個人的調查權（如公證機關或律師的調查權）。從調查手段是否具有強制性看，檢察機關的調查權可以分為強制調查權和一般調查權。強制調查權是采用法律規定的強制手段進行專門性調查的權力，一般調查權是采用一般性調查手段來查證違法事實是否存在的權力。我國法律賦予檢察機關一定的調查權。刑事訴訟法對檢察機關強制調查權做出了具體而詳盡的規定，檢察機關對貪污賄賂、瀆職侵權案件行使偵查權，在審查刑事案件時，對于需要補充偵查的，可以退回公安機關補充偵查，也可以自行偵查。但法律對一般調查權，包括刑事訴訟中的法律監督調查權、民事訴訟中的法律監督調查權、行政訴訟中的法律監督調查權，規定不明確或沒有做出明確規定。

筆者認為，民事法律監督調查權，是指人民檢察院在民事訴訟法律監督活動中，就人民法院生效的民事判決、裁定是否具備法定抗訴事由，人民法院及其工作人員在行使審判權、執行權時是否存在其他違法行為，采取詢問、查詢、調取相關證據材料、查閱案卷材料、勘驗、鑒定等非強制性措施予以調查核實的權力。這一概念有以下含義。

（一）權力來源的派生性

民事法律監督調查權是由民事檢察權所派生而來的，是履行民事訴訟法律監督職能的重要手段。這種派生出的權力在行使上從屬于履行法律監督職能的需要，必須圍繞法律監督目的的有效實現和職能的充分履行來展開。

（二）調查目的的監督性

民事法律監督調查權是檢察機關在民事訴訟法律監督活動中享有的一項權力，調查的目的是依法對民事訴訟活動是否合法實行法律監督，監督的對象是法院及其工作人員，著眼點是維護司法公正，著力點是監督糾正訴訟違法和司法不公問題。調查從監督的角度開展，不同于法院調查取得證據以查清民事案件爭議事實、調處當事人糾紛，也不同于當事人的舉證。

（三）調查范圍的有限性

民事監督調查對象主要是法院行使審判權、執行權的公權力行為，大體可分為兩大類：一是對案件是否具有抗訴相關事由進行調查。修訂后的《民事訴訟法》第一百七十九條規定了15種抗訴事由，包含了高檢院《辦案規則》第十八條規定的三種需要進行調查的情形。實踐中對大多數民事抗訴案件，檢察機關通過書面審查能夠發現其中抗訴事由。如，法院依當事人申請調查取證，對人民法院而言，是其義務和責任，對當事人而言，是其應享有的訴訟權利。如果法院違反了這一法律職責，本身是一種程序違法行為，影響案件事實的查明和認定。一旦審查法院違反調查職責，檢察機關即可抗訴，不一定需要啟動調查程序。但是，有些民事抗訴案件通過書面審查難以準確把握抗訴事由，為了慎用抗訴手段、達到“抗準”的要求，檢察機關必須享有必要的調查取證權。如，人民法院依據偽證所作出的民事裁判無疑是錯誤的，原審采信偽證是再審改判的重要依據。從某種意義上講，檢察機關通過調查取證獲取的證據是對原審中采信偽證的糾正和對審判人員審查證據工作失誤的彌補。2007年新修訂的《民事訴訟法》將具有“新證據”作為檢察機關的抗訴事由之一。筆者認為，檢察機關對據以認定事實的主要證據可能是偽證等違法情形進行調查，由此所取得的證據就屬于“新證據”的范圍。檢察機關在提出抗訴時，應將這些“新證據”連同抗訴書一并移送法院，再審開庭時由雙方當事人質證，最后由法官審查認定其證據能力和證明力。二是對審判機關及其工作人員是否具有其他訴訟違法行為依法進行調查核實。在當前的訴訟制度和司法環境下，民行檢察應形成全面監督的理念②。如前所述，民事抗訴事由中已包括一部分訴訟違法情形（如審判程序違反法定程序可能影響案件正確判決、裁定的，審判人員在審理案件時有貪污受賄、枉法裁判的，等等），除此之外還存在其他種種訴訟違法情形，這些都應當是民事法律監督調查權行使的范圍。此外，民事法律監督調查權的有限性還表現為：調查不是必經程序，如果當事人在申訴時提出了充分證據，檢察機關可以不經過調查程序直接提出監督意見。

（四）調查地位的中立性

不僅檢察官在刑事訴訟中負有客觀義務，而且檢察官的客觀義務也是貫徹民事訴訟始終的。它的出現，對民事訴訟產生了實實在在的影響，同時也為檢察機關介入民事訴訟，掃除了制度上的障礙，開辟了觀念上的通道③。在民事行政檢察監督中，檢察機關不是一方當事人的“代理人”，而是代表國家對民事審判和行政訴訟活動進行監督，處于超然、“居中”的地位，“居中”審查案件裁判的正確與否和訴訟活動是否合法，維護法律的統一正確實施④。檢察機關進行民事監督調查既不是為了任何一方當事人的利益，也不具有自身的特殊訴訟利益。檢察官專司監督職責，其行使民事調查權是為了糾正訴訟活動中的違法行為，監督法律的正確實施。檢察機關監督地位的中立性與法院審判地位的中立性相比并無差異，它決定了民事法律監督調查權的行使不會破壞民事訴訟法所確立的一系列規則⑤。

（五）調查手段的非強制性

詢問、查詢、調取相關證據材料、查閱案卷材料、勘驗、鑒定等手段屬于非強制性的調查手段，與強制偵查存在明顯區別。

在法律監督調查權的行使中，還應深入把握相關概念的區別：一是監督調查權與職務犯罪初查權的區別。監督調查權與職務犯罪初查權在目的、對象、調查后的處理等方面都存在明顯的差別。其一，在目的上，民事法律監督調查權是民事訴訟程序內的調查，其目的是保障民事訴訟監督職能的履行，維護司法公正；職務犯罪案件初查系刑事訴訟程序內的調查，圍繞涉嫌犯罪事實進行調查，其目的是為了核實是否可能構成犯罪。其二，在范圍上，民事法律監督調查權的范圍是是否具有抗訴相關的事實和可能存在違法的訴訟行為，具有有限性；職務犯罪初查權的范圍是涉嫌構成犯罪的人員或事件，具有全面性。其三，在處理方式上，監督調查后的處理方式有抗訴、提出監督意見、報請進入職務犯罪偵查程序、沒有發現違法事實予以澄清或說明等四種，初查后的處理方式有立案和不立案兩種。民事法律監督調查與初查也存在一定的聯系，民事法律監督調查中如發現職務犯罪線索，即與初查機制相銜接，通常的做法是報經檢察長同意移送偵查部門進行初查。二是監督調查權與法院紀檢監察權的區別。民事法律監督調查的對象是審判機關及其工作人員在訴訟活動中影響司法公正的涉嫌違法違紀的行為，并非一般的違法違紀行為，不會干預法院紀檢監察部門行使職權。兩者的聯系在于，檢察機關行使調查權證實司法工作人員職務行為違法的，可以根據具體情況提出監督意見，移送法院紀檢監察部門進行處理。

三、程序與構建——民事法律監督調查權的具體內容

民事訴訟法未對法律監督調查權的概念、范圍、手段、程序等做出明確規定，由此帶來了兩方面的問題，一是檢察機關民事法律監督調查權的行使處于于法無據的狀態，二是不利于調查工作的規范和制約。筆者認為，應在改革試點的基礎上，對民事法律監督調查權的概念、范圍、手段、程序、處理方式、被調查者的義務等進行深入研究，并將其寫入立法。

（一）概念

民事法律監督調查權是指人民檢察院在民事訴訟法律監督活動中，采取詢問、查詢、調取相關證據材料、查閱案卷材料、勘驗、鑒定等方式，對案件是否具有抗訴相關事由、審判機關及其工作人員是否具有其他違法行為，依法進行調查核實的權力。

（二）范圍

民事法律監督調查權的范圍可概括為四個方面：一是有《民事訴訟法》第一百七十九條第一款規定的情形，需要調查的；二是在民事訴訟活動中違反法定程序，可能影響案件正確判決、裁定，或者審判人員貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判，損害司法公正的；三是在民事裁判執行活動中瀆職、濫用職權，損害國家利益、當事人或者他人合法權益的；四是根據最高人民檢察院有關規定有其他違反民事訴訟法的行為，需要調查的（如對調解程序、督促程序中違法行為進行的調查）。

（三）手段

民事法律監督調查權的行使可以采取詢問、查詢、調取相關證據材料、查閱案卷材料、勘驗、鑒定等方式。

（四）程序

民事法律監督調查權應當依法、規范進行。為防止調查的隨意性，濫用監督權，應規定以下程序規范：監督調查的具體承辦部門是民事行政檢察部門；調查的啟動分為當事人申訴和檢察機關依職權主動進行兩種情形，以報經檢察長批準為必經程序；參加調查的檢察人員不得少于兩人；檢察人員應當依法全面、客觀地收集證據；調查可以采取詢問、查詢、調取相關證據材料、查閱案卷材料、勘驗、鑒定等方式，但不得限制和剝奪調查對象人身權利和財產權利，不得查封、扣押、凍結財產，不得妨礙人民法院訴訟活動的正常進行；監督調查應當在一個月內完成，情況復雜的經檢察長批準可以延長一個月，情況特別復雜的經檢察長批準可以再延長一個月。

（五）處理方式

調查終結后，有以下四種處理方式：一是符合抗訴條件的，依法抗訴或提請上級院抗訴，或向人民法院提出再審檢察建議；二是不符合抗訴條件，但調查發現有違法行為的，發檢察建議或糾正違法通知書向人民法院提出糾正意見；三是對涉嫌犯罪的，報經檢察長決定進行初查或立案偵查；四是決定不抗訴或者經調查沒有違法事實的，應當及時向申訴人、舉報人、控告人、投訴人說明情況，必要時向有關單位、部門通報。

（六）被調查者義務

調查權作為一項權力，與被調查者的法定義務緊密相聯。立法應規定監督調查對象接受依法調查的義務。一是配合調查的義務。監督調查對象應及時提供有關案件信息，對做出裁判的事實認定、證據采信、法律適用、辦案程序等問題做出必要的說明。二是依法處理并反饋監督意見的義務。對檢察機關依法提出的監督意見，監督調查對象應依法處理，及時反饋。三是應規定監督對象無正當理由拒絕接受監督的法律責任。

民事法律監督調查權的構建，是立法已然包含的精神與原則的凸顯，符合中央司法體制改革要求，契合法律監督的基礎理論和檢察機關的職能定位。該權力的構建必將優化檢察職權的配置，推動民事訴訟法律監督制度的改革和完善。

注釋：

①朱福惠：《全國人大調查權研究》，載《現代法學》2007年第9期。

②王鴻翼、楊明剛：《論民事行政檢察的執法理念》，載最高人民檢察院民事行政檢察廳編：《民事行政檢察指導與研究》，法律出版社2005年版，第108頁。③湯維建：《論民事訴訟中檢察官的客觀義務（上）》，載《國家檢察官學院學報》2009年第1期。

④王鴻翼：《民事行政檢察工作的發展歷程》，載張本才、陳國慶主編：《檢察理論與實踐30年》，中國檢察出版社2009年版，第150頁。

⑤有學者形象地將檢察機關監督民事訴訟活動的訴訟結構稱為“菱形結構”，指出檢察機關對民事訴訟的介入是完全中立的，其訴訟職能既不能被法院的審判權所吸收，也不能被任何一方當事人的訴權所融化，以此表明其參與民事訴訟完全基于獨立的訴訟職能，而非對任何一種既存訴訟力量的簡單強化。參見湯維建著：《論訴中監督的菱形結構》，載《檢察日報》2009年5月22日。

2010-11-02

鄭青（1966— ），女，云南昭通人，湖北省人民檢察院副檢察長、黨組成員，武漢大學法學院兼職教授、全國檢察業務專家。