基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的社會性障礙與對策

一 我國基礎(chǔ)教育發(fā)展不均衡的現(xiàn)狀

由于歷史和現(xiàn)實的原因，目前我國基礎(chǔ)教育發(fā)展存在嚴(yán)重的不均衡現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在：

1 基礎(chǔ)教育各階段發(fā)展不均衡。義務(wù)教育階段到2007年，全國99％的地方已普及九年義務(wù)教育，而高中階段和學(xué)前教育階段到目前還沒有納入國家義務(wù)教育階段。

2 基礎(chǔ)教育區(qū)域發(fā)展不均衡。我國東部沿海地區(qū)與西部及中西部地區(qū)由于經(jīng)濟實力的差距，造成教育資源差距十分明顯，而且最發(fā)達(dá)地區(qū)與貧困地區(qū)的差距還在繼續(xù)擴大。

3 基礎(chǔ)教育城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡。由于歷史的原因，特別是戶籍政策的影響，形成了我國特有的城市中心傾向，使我國廣大地區(qū)顯現(xiàn)出嚴(yán)重的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，使城鄉(xiāng)教育嚴(yán)重失衡。

4 基礎(chǔ)教育校際間發(fā)展不均衡。由于教育政策導(dǎo)向上的偏差，大辦重點學(xué)校，示范性學(xué)校，窗口學(xué)校，造成了大量的薄弱學(xué)校，使國家本來有限的教育資源過多地流向那些重點示范，窗口學(xué)校，人為地拉大了學(xué)校間的差距，造成了校際間的不均衡。

5 由于家庭經(jīng)濟狀況的不同造成的教育機會的不均等。家庭經(jīng)濟狀況好的可以想方設(shè)法擇校，從而獲得優(yōu)質(zhì)的教育資源，而家庭經(jīng)濟狀況差的則只能就近入學(xué)，這在一定程度上也造成了教育發(fā)展的不均衡。

6 學(xué)校中弱勢群體應(yīng)得的份額沒有得到公平地分配。學(xué)校內(nèi)優(yōu)勢群體往往能在師資、管理等方面獲得更多的優(yōu)質(zhì)資源，而弱勢群體則得不到應(yīng)有的份額，造成了校內(nèi)優(yōu)勢群體與弱勢群體間的不均衡，從社會的角度看，同樣存在這種不均衡現(xiàn)象。

二 我國基礎(chǔ)教育發(fā)展不均衡的社會性障礙

1 經(jīng)濟因素。經(jīng)濟的發(fā)展是社會發(fā)展的基礎(chǔ)，當(dāng)然也是教育發(fā)展的基礎(chǔ)，目前由于我國各地經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，各地基礎(chǔ)教育的發(fā)展也表現(xiàn)出不平衡狀態(tài)。經(jīng)濟實力的不同，對教育發(fā)展的策略也會不同，例如，解放初期經(jīng)濟實力極為有限，國家采取了有重點地辦好幾所高水平的重點學(xué)校的政策，改革開放后，隨著我國經(jīng)濟實力的增強，從1986年開始實行九年義務(wù)教育，基礎(chǔ)教育階段重點辦好九年義務(wù)教育，而到了2010年，隨著我國經(jīng)濟躍升為世界第二大經(jīng)濟體，國家及時制定了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》，提出要逐步普及高中教育和把幼兒(學(xué)前)教育納入義務(wù)教育的范疇，使我國的基礎(chǔ)教育各階段都成為義務(wù)教育，到那時，我國基礎(chǔ)教育各階段的發(fā)展就基本能夠保持均衡了。經(jīng)濟發(fā)展水平也不同，社會對教育提出的要求也會不一樣，解放初期，經(jīng)濟發(fā)展的水平比較低，要求教育培養(yǎng)社會急需的人才，改革開放后，經(jīng)濟發(fā)展水平有所提高，要求教育培養(yǎng)加快經(jīng)濟建設(shè)的人才，到目前由于我國經(jīng)濟水平有了很大的提升，要求教育能培養(yǎng)不僅能促進經(jīng)濟的發(fā)展，更要有可持續(xù)發(fā)展的眼光和創(chuàng)新素質(zhì)。由此可見，經(jīng)濟發(fā)展的不平衡是造成基礎(chǔ)教育不均衡現(xiàn)狀的重要因素。

2 法律、政策、制度因素。法律政策、制度導(dǎo)致基礎(chǔ)教育不均衡發(fā)展的影響是多方面的：(1)國家法律、政策支持的方面，教育發(fā)展則較好，否則發(fā)展就滯后，這是政策影響教育的重要方面，如國家重視九年義務(wù)教育，則九年義務(wù)教育階段就發(fā)展比較好，其他階段的發(fā)展則比較遲緩，客觀上造成了基礎(chǔ)教育各階段發(fā)展的不平衡。(2)由于城市中心傾向和精英主義教育思想的影響，我國絕大多數(shù)的地方政府執(zhí)行的是重點和傾斜的教育政策，這種政策直接表現(xiàn)為教育財政和教師人事制度向城市學(xué)校、重點學(xué)校、示范學(xué)校、窗口學(xué)校傾斜，從而導(dǎo)致了教育資源配置中的馬太效應(yīng)：城市學(xué)校、重點學(xué)校、示范學(xué)校、窗口學(xué)校雖少，但是這類學(xué)校占有的財政資源，物質(zhì)資源和優(yōu)秀的教師資源越來越多，而大部分的鄉(xiāng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校占有的各類教育資源越來越少，這種政府行為和政策導(dǎo)向是造成我國基礎(chǔ)教育不均衡發(fā)展的最直接的，也是最大的力量。(3)政府法律、政策、制度的科學(xué)性、合理性也是影響基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的重要方面。例如，我國現(xiàn)行的分稅體制，就存在著中央政府與地方各級政府的職責(zé)不明確，各級政府事權(quán)與財權(quán)不對稱的問題。財權(quán)過于集中中央，事權(quán)過于下放到地方，地方?jīng)]有正常的融資渠道去完成大量的事務(wù)。中央財政收入已占到全部財政收入的50％以上，而縣、鄉(xiāng)兩級只占約20％。而義務(wù)教育財政投入的78％由鄉(xiāng)級財政負(fù)擔(dān)，9％左右由縣級財政負(fù)擔(dān)，11％左右由省、地、市級財政負(fù)擔(dān)，而中央財政只負(fù)擔(dān)2％左右。可見中央和省級掌握了主要的財力，但對義務(wù)教育的投入?yún)s不大；而縣、鄉(xiāng)政府財力薄弱，卻要承擔(dān)絕大部分義務(wù)教育投入的責(zé)任。可見，政策的不科學(xué)、不合理也是導(dǎo)致義務(wù)教育發(fā)展不均衡的重要原因。(4)政府的主要領(lǐng)導(dǎo)人員因主觀偏見也會對基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展造成一定的影響，如在執(zhí)行政策的過程中，某些領(lǐng)導(dǎo)只重視經(jīng)濟建設(shè)，而忽視基礎(chǔ)教育投入，就必然造成基礎(chǔ)教育發(fā)展的滯后；又如某些領(lǐng)導(dǎo)對基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的必要性和重要性認(rèn)識不足，因而缺乏推進基地教育均衡發(fā)展的主動性和自覺性；還有些領(lǐng)導(dǎo)對社會公正、教育公平、素質(zhì)教育思想、全民教育思想、終身教育思想等當(dāng)代世界教育主流思想不了解，或了解不夠，缺乏一種全局意識和眼光，對基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的內(nèi)在價值、社會作用和意義就認(rèn)識不清，因而缺乏促進基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的內(nèi)在動力等等。因而政府主要領(lǐng)導(dǎo)人的主觀偏見也是基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展過程中不可忽視的重要因素。

3 社會參與因素。政府應(yīng)該承擔(dān)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的主要責(zé)任和義務(wù)，但這并不意味著政府包辦基礎(chǔ)教育，相反，政府應(yīng)該鼓勵各種社會力量參與基礎(chǔ)教育事業(yè)的建設(shè)和發(fā)展。基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展是一個系統(tǒng)過程，需要吸納各種社會力量參與基礎(chǔ)教育，以彌補政府力量的不足。社會參與程度的不同也是影響基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的重要方面，國際經(jīng)驗表明，社會參與程度越深，則基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展就比較好，不均衡現(xiàn)象產(chǎn)生的可能性比較小。目前我國參與基礎(chǔ)教育的社會力量不是很廣，基本上是政府包辦。參與的程度也不深，基本上是被動參與。

4 社會心理趨勢因素。社會公眾在社會的發(fā)展過程中形成的某種意識觀念或心理定勢會在未來的社會發(fā)展過程中對公眾的行為產(chǎn)生某種影響，如“重點學(xué)校”這一現(xiàn)象，以及與此相關(guān)的各種印象如有優(yōu)秀的學(xué)生、優(yōu)秀的教師、優(yōu)越的教學(xué)條件和設(shè)備、較高的社會聲譽等現(xiàn)象，在今后相當(dāng)長的時期內(nèi)會在人們的思想中存在，并影響人的觀念和行為。對于普通民眾而言，他們在今后相當(dāng)長的時期內(nèi)會趨向于認(rèn)為重點學(xué)校的學(xué)生就是當(dāng)?shù)刈顑?yōu)秀的學(xué)生、聰明的學(xué)生，那里的老師是當(dāng)?shù)刈顑?yōu)秀的老師，那里的教學(xué)條件和設(shè)備也是當(dāng)?shù)刈詈玫模坏┧麄冇辛撕⒆樱麄兏敢獍阉麄兊暮⒆铀偷竭@樣的學(xué)校去學(xué)習(xí)。對教師而言，他們總會羨慕在那工作的同行，向往著自己能夠往那里去工作等。這種現(xiàn)象對基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展也會產(chǎn)生一定的影響。

三 對策

1 加強對基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的認(rèn)識和重視。(1)對基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的基礎(chǔ)知識和基本政策的認(rèn)識。這是保證人們形成正確思想觀念、健康的社會心理、行為的重要基礎(chǔ)。如何認(rèn)識和理解基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展，在具體實施基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的過程中就會持什么態(tài)度，這就將直接影響基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的效果。因此應(yīng)該通過各種形式、手段宣傳有關(guān)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的基本概念、觀點、理論，使廣大公眾都能了解他們。政府對基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的基本政策對社會公眾會產(chǎn)生一種導(dǎo)向作用，因此，政府的政策應(yīng)該把公眾引向正確的道路和方向。(2)對基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的作用和意義的認(rèn)識。基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展是教育的一種新理念和新境界。是一種科學(xué)的教育發(fā)展觀，有重要的理論意義和現(xiàn)實意義。首先，基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展是以人為本的價值觀的現(xiàn)實追求。基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展著眼于絕大多數(shù)人獲得更多的教育利益，尊重大眾的人性權(quán)利。第二，基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展是基礎(chǔ)教育的本質(zhì)要求。基礎(chǔ)教育是提高全民族素質(zhì)的奠基工程，具有鮮明的全民性和基礎(chǔ)性的特點。第三，基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展是堅持科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建和諧社會的必然要求。科學(xué)發(fā)展觀是全面協(xié)調(diào)和可持續(xù)的發(fā)展觀，它是在全面建設(shè)小康社會的情況下，中央根據(jù)我國實際和實踐提出來的，是適合當(dāng)代世界發(fā)展趨勢的一種新的發(fā)展觀。基礎(chǔ)教育作為構(gòu)建和諧社會的重要組成部分，必須建立起以人為本的全面和諧發(fā)展為目標(biāo)的教育生態(tài)觀。第四，確立基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展是我國推進教育現(xiàn)代化進程的目標(biāo)取向和策略選擇。教育的現(xiàn)代化是現(xiàn)代經(jīng)濟、科技、生活方式發(fā)展的要求和必然產(chǎn)物。基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展不僅是一種美好的理想境界，是教育現(xiàn)代化的基本特征之一，也是現(xiàn)代教育的基礎(chǔ)價值之一。因此，基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展體現(xiàn)了教育的公平，公正的教育理念，不僅是教育現(xiàn)代化的基本標(biāo)志之一，也是我國推進教育現(xiàn)代化進程的目標(biāo)取向和策略選擇。(3)加強對全球性主流教育思想的認(rèn)識和重視。全球性的主流教育思想主要有教育公平公正的思想、全民教育的思想、終身教育思想等。認(rèn)識和了解這些思想對改變?nèi)藗兊慕逃枷胗^念，開闊視野是非常重要的，特別是作為政府政策的決策人，了解這些思想，對他們在實施教育政策的過程中具有非常重要的指導(dǎo)作用。同時這些思想、理論也是基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的重要理論依據(jù)。

2 政府應(yīng)該承擔(dān)起基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的義務(wù)和責(zé)任。基礎(chǔ)教育既是個體發(fā)展的基礎(chǔ)，也是社會發(fā)展、國家強盛的基礎(chǔ)。基礎(chǔ)教育的總體質(zhì)量，影響著全體國民的基礎(chǔ)素質(zhì)、影響著國家人力資源的基本狀況，進而影響著國家的綜合國力。因此，政府有義務(wù)，也有責(zé)任，通過制度安排，創(chuàng)造條件，促進基礎(chǔ)教育的公平、公正，保證每個公民都有基本均等的受教育權(quán)利和機會、教育條件和資源，努力提高基礎(chǔ)教育的質(zhì)量和效益。具體的說：(1)政府要有承擔(dān)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的能力。政府應(yīng)該緊緊抓住經(jīng)濟建設(shè)這個中心，大力發(fā)展經(jīng)濟，促進經(jīng)濟的均衡發(fā)展，為基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展提供強有力的保障。(2)建立健全推進基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的法律、法規(guī)。第一，完善法律體系。世界各國都非常重視用法律的手段解決基礎(chǔ)教育發(fā)展不均衡的問題，而且能根據(jù)情況的變化不斷的調(diào)整、完善各種政策，美國、英國等就是最典型的代表。我國目前也已經(jīng)制定了許多的教育法律法規(guī)和政策，但整個教育法律體系有待完善，如我國目前還沒有教育投入法。第二，加強對法律、政策的科學(xué)性、合理性研究。有些法律制定出來后，在實行過程中暴露出許多的問題或不合理甚至是不科學(xué)的地方，對這些方面應(yīng)該及時修正和補充。第三，注重法律、政策的落實，法律政策制定出來了，如果不落實或落實不力甚至是當(dāng)做一種擺設(shè)，那就既破壞了法律的尊，也使行動失效、目標(biāo)落空；同時還應(yīng)該加強監(jiān)督，保障法律的落實。第四，政府還應(yīng)當(dāng)出臺有關(guān)政策，鼓勵社會力量參與基礎(chǔ)教育事業(yè)的建設(shè)，調(diào)動地方當(dāng)局、家長、企業(yè)組織、社區(qū)等組成有機的社會伙伴關(guān)系，形成一個多方面參與的組織和運行機制。同時引導(dǎo)社會對基礎(chǔ)教育事業(yè)的參與程度不斷深入，不僅僅只是參與孩子的學(xué)習(xí)輔導(dǎo)，而是讓家長參與日常的教育教學(xué)、學(xué)校的決策、管理，使家長有被動的參與，變?yōu)橹鲃拥膮⑴c。(3)建立科學(xué)合理的經(jīng)費保障機制。從我國已有的經(jīng)驗看，中央和省級政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更多的責(zé)任和義務(wù)，使各級政府承擔(dān)的財權(quán)和事權(quán)基本相稱、責(zé)任和義務(wù)基本合理；同時完善財政轉(zhuǎn)移支付、專項基金等制度，保證基礎(chǔ)教育經(jīng)費的供給穩(wěn)定，從而切實保障基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展。加大基礎(chǔ)教育的投入力度，盡可能地減少因教育機會的不平等而帶來的不均衡發(fā)展；加強對教育投入比例問題的科學(xué)研究。目前世界各國對這一問題正在研究探索當(dāng)中，但我國的投入比例太低這是一個現(xiàn)實。當(dāng)然投入比例也不是越高越好，但“教育的發(fā)展應(yīng)該與社會的發(fā)展相一致”這一提法又太籠統(tǒng)，可操作性不強。因此進去科學(xué)研究，同時借鑒國外經(jīng)驗，結(jié)合我國的實際確定合理的比例。從長遠(yuǎn)的觀點來看，政府應(yīng)該制定教育投入方面的專項法律，用法律形式來保障基礎(chǔ)教育經(jīng)費投入，這會使基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展更具有可持續(xù)性。(4)推進標(biāo)準(zhǔn)化校園建設(shè)，改造城鄉(xiāng)薄弱學(xué)校。城鄉(xiāng)薄弱學(xué)校的普遍存在是一個不爭的事實，現(xiàn)在要做的是怎么來改造城鄉(xiāng)薄弱學(xué)校，使基礎(chǔ)教育走向均衡的問題。根據(jù)國際經(jīng)驗，推進校園的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是促進基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的一項基本措施。校園的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的基本要求就是：在教育投入上，每個學(xué)校都一視同仁；校長和教師定期輪換；學(xué)生就近入學(xué)。國家制定基本的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，政府為人民提供相對均衡的辦學(xué)條件，使每所學(xué)校，無論城市或是鄉(xiāng)村都能夠比照標(biāo)準(zhǔn)，擁有大體均衡的物質(zhì)條件和師資力量；對學(xué)校的投入，無論城市或是鄉(xiāng)村也也大體一樣，從而在基礎(chǔ)教育階段形成一個基本公平競爭的環(huán)境。政府應(yīng)該按此標(biāo)準(zhǔn)積極推進中小學(xué)校的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，大力改造薄弱學(xué)校，實行規(guī)范化辦學(xué)，取消重點學(xué)校政策，淡化“示范性”學(xué)校、“窗口”學(xué)校等，縮小校際間的差距，為每個適齡兒童提供相對均衡的受教育條件。

3 建立校際聯(lián)盟，共享優(yōu)質(zhì)教育資源。建立校際聯(lián)盟，共享圖書資料、教學(xué)設(shè)備、實驗室、教師等資源，不僅可以提高現(xiàn)有資源的利用效益，為優(yōu)質(zhì)學(xué)校找到新的發(fā)展點和突破口，還能帶動薄弱學(xué)校走出困境。目前，可采取在一個區(qū)域內(nèi)，在城鄉(xiāng)之間，在重點學(xué)校與一般學(xué)校、薄弱學(xué)校之間，把各校的校長和骨干教師進行統(tǒng)籌調(diào)配，執(zhí)行按一定比例和年限相互輪換的制度，以保證本區(qū)域內(nèi)的優(yōu)質(zhì)教育資源的共享。同時，可以利用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)，通過遠(yuǎn)程教育，實現(xiàn)更大區(qū)域內(nèi)的優(yōu)質(zhì)教育資源的共享。

4 對弱勢群體和弱勢地區(qū)采取特別補助措施。由于處境不利的弱勢群體和弱勢地區(qū)是客觀存在的，從某種意義上說，教育的公平和均衡發(fā)展就是要關(guān)注和幫助弱勢群體和弱勢地區(qū)，使其與其他正常群體和確有之間的差距不至于過大。對此，世界各國都十分重視。它們一般對弱勢地區(qū)采取優(yōu)先發(fā)展和特別資助的方式進行扶持，而對弱勢群體采取特別照顧、補助、免費等方式進行幫助，同時政府還建立了有效的財政轉(zhuǎn)移支付等制度。對此，我國應(yīng)該關(guān)注各種處境不利群體的教育機會，特別是要保證殘疾兒童、移民子女、進城務(wù)工農(nóng)民的子女、留守兒童等接受教育的平等權(quán)利和機會，摒棄教育中的性別歧視，切實保障所有兒童的基本學(xué)習(xí)需要得到滿足。對貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)采取傾斜和扶持政策，加大中央和省級政府財政轉(zhuǎn)移支付力度，對特別貧困的地區(qū)，采取特殊政策，如“積極差別待遇”、“教育優(yōu)先區(qū)”、“教育特區(qū)”等，使這些地區(qū)和民族不因環(huán)境條件的不利而拉大與其他地區(qū)和人群的差距保證基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展。