民辦學校及教師的發展困境與制度保障

摘要：在努力實現教育公平與促進民辦教育發展的宏觀背景中，民辦學校和教師卻不能與公辦學校和教師享有平等的法律地位，極大地制約了民辦教育健康、可持續發展的進程，也影響了民辦學校教師工作熱情及其合法權益。面對這樣的困境，在現有法律制度框架內逐步完善權利救濟體系，加強法律制度的監督落實應是尋求問題解決的必選項，與此同時，適時出臺的《國家申長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》無疑也是回應運一難題的治本良策。

關鍵詞：教育改革與發展；教育公平；民辦教育；法律地位

中圖分類號：G645 文獻標志碼：A 文章編號：1009—4156(2011)06—053—03

民辦教育是我國教育事業的重要組成部分，在教育改革與發展中發揮著不可替代的作用。在闡述促進民辦教育發展的問題上，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》(以下簡稱《教育規劃綱要》)可謂立場鮮明、態度堅定，與時俱進、統籌規劃、振奮人心。要求教育行政主管部門在教育政策法律制度架構內，切實采取有效措施，依法取消針對民辦學校的歧視性政策，給予其更多的扶持性優惠待遇，依法保障民辦學校辦學自主權；嚴格落實勞動合同制度，建立健全民辦學校教師權利救濟體系，加大勞動保障監察力度，推動實現民辦學校和教師與公辦學校和教師享有平等的法律地位和社會待遇，保證《教育法》、《教師法》、《民辦教育促進法》等法律規范的貫徹落實。推進民辦教育大發展、大繁榮之愿景，努力推動形成公辦教育與民辦教育統籌協調發展的嶄新格局。

一、教育改革與發展的路徑選擇

(一)以教育公平為視角

制定并且完善教育政策法律制度是促進教育科學發展，保障教育公平最為有力的舉措。所謂教育公平，是指國家對教育資源進行配置時所依據的合理性的規范或原則。這里所說的“合理”是指要符合社會整體的發展和穩定，符合社會成員的個體發展和需要，并從兩者的辯證關系出發來統一配置教育資源。關于法律地位的含義卻十分豐富，可謂見仁見智，在理論界尚無定論。但通常認為，“法律地位是指權利主體在法律上的地位”。根據這一定義，我們就能較容易地理解民辦學校和教師的法律地位問題，即民辦學校在我國教育體系中究竟處于何種法律地位；它到底具有什么樣的身份屬性；它的存在是不是可有可無；國家應該如何對待民辦教育及民辦學校；國家應該如何通過政策安排、制度設計、立法建制，統籌好、協調好、權衡好民辦學校與公辦學校之間的關系；在促進民辦教育發展中如何體現教育公平；民辦學校教師的身份屬性是什么；他們可否與同級同層次公辦學校教師享有相同的工資待遇、社會福利、繼續教育、交流培訓、換崗鍛煉、職稱晉升等條件和機會；如果民辦學校教師的合法權益受到侵犯，如何通過現有的教育政策法律制度得到救濟等問題，都是本文所要初步探討的。

(二)民辦教育科學發展的新期待

實現民辦學校和教師與公辦學校和教師法律地位平等的困境，主要在于人們對民辦教育存在與發展之否定和漠視。值得我們民辦教育工作者慶幸的是，這樣的錯誤認識再一次被《教育規劃綱要》所更正。《教育規劃綱要》明確指出，民辦教育是社會主義教育事業的重要組成部分，是新階段教育事業發展的重要增長點和促進教育改革的重要力量，要依法落實民辦學校、教師與公辦學校、教師平等的法律地位。由此可見，這不僅僅是對《民辦教育促進法》相關規定的簡單重申，更是體現出國家鼓勵支持民辦教育健康發展的立場和態度。

民辦學校是民辦教育最主要的載體。面對我國現階段的基本國情，即“窮國辦大教育”，國家拿不出更多的資金來辦全世界最大規模的教育。廣泛吸收民間資金參與支持辦教育，創立民辦學校，對于加快落實好“教育興國，人才強國”戰略，以及“滿足不同社會群體多樣化的教育需求”是極其必要的。促進和規范民辦教育的健康發展，保障民辦學校和教師平等法律地位與合法權益，盡管我國已先后頒布實施了《教育法》、《教師法》、《民辦教育促進法》及《實施條例》等法律法規，但是在實踐中，這樣的法律法規并沒有得到認真的遵守和執行，民辦學校和教師還是經常被不公平對待，尤其是關于他們的法律地位，社會上否定、漠視的評價仍然居主要方面。針對這樣的生存境況，適時出臺的《教育規劃綱要》無疑是回應這一難題的治本良策。我們期望她能有所作為，能夠真正給民辦學校和民辦教育工作者帶來美好的希望與憧憬。

二、同樣承擔傳承文明職責的民辦學校

(一)民辦學校的生存困境

實現民辦學校與公辦學校法律地位的平等，是正確定位民辦學校身份的邏輯前提。教育公平不僅指受教育者的入學、接受教育、教育評價、政府公共財政投人、教育資源配置的形式公平，還應包括民辦學校與公辦學校競爭環境的同一性、身份的平行性和法律地位的平等性，即實質公乎。毋庸置疑，長期以來，由于社會傳統觀念巨大慣勢的影響和民辦學校自身發展的狀況，民辦學校不被人們認為是教育的“主流”隊伍或者教育領域“正規軍”。所以，在社會地位上，民辦學校天然地就比公辦學校“矮半截”。也由于社會對民辦學校在營利和非營利分類管理上的爭論不休，存在對民辦學校社會身份的否定性評價就不足為奇了。民辦學校自誕生以來，就一時一刻也沒有放棄爭取公平對待和乎等地位的努力，雖然有時聲嘶力竭，黯然無助，但畢竟還是有積極意義的。《教育規劃綱要》的頒發，對民辦學校來說，在爭取“正當名分”上就有了更多的自信和底氣。國家明確承認民辦教育是我國教育事業的重要增長點和促進教育改革的重要力量。政府應努力營造民辦學校與公辦學校平等競爭、平等參與人才培養、科學研究、傳承文明、服務社會的環境，促進民辦學校茁壯成長，做不到這一點，就是政府的失職!民辦學校沒有一個“正當的名分”，處境就十分尷尬，最終難逃被公辦學校“擠壓”倒閉的命運。

(二)民辦學校法律地位的制度保障

1 為民辦學校的發展提供政策支持

取得“正當名分”后，還需要政府清理并糾正對民辦學校的各類歧視政策，也就是要給民辦學校“松綁”。解決這個“歷史遺留問題”其實并不很難，只要教育管理者敢于下定決心，善于統籌思考，肯于真抓實干，這個困在民辦學校頭上的“魔咒”是很容易被“解鎖”的。對待民辦學校應該像對待公辦學校一樣，在公共財政投入上、教育資源配置上、師資調配上、科研立項審批上和參與社會活動上等，都應一視同仁，不能厚此薄彼，差別待遇。同時在民辦學校發展過程中，由于它先天的“底子薄”，師資力量不夠強、教學科研資源不夠足、軟硬件教學設施不夠先進等因素會阻礙民辦學校健康發展，政府應出臺一些專門針對民辦學校的特殊優惠政策，以此彌補民辦學校先天的“營養不良”，推動民辦學校又好又快發展。

2 依法保障民辦學校辦學自主權

保障民辦學校辦學自主權也是公平對待民辦學校的重要體現。民辦學校實現科學發展既需要政策法律的引導規范，更需要寬松、自由、民主的空間來施展手腳。民辦學校的專業設置、教學計劃的制訂、人才培養方案的訂立、教師的培養培訓等方面的工作，政府應做好引導、監督，而不能越俎代庖地去干涉，做到有所為而有所不為。更不能以“不聽政府指揮”名義，隨意給民辦學校“扣帽子”、“打棍子”、“摘牌子”。最后的結果可能是政府的權威被維護了，但老百姓對教育多樣化需求的選擇權卻被政府侵犯了，得不償失。

3 民辦學校應自強自立，堅持走特色興校、質量強校之路

民辦學校在辦學過程中，應該始終堅持公益性原則，要積極踐履國家教育方針政策和教育法律法規，自強自立、不等不靠，珍惜自己的榮譽，踐行時代賦予的光榮歷史使命。努力提高教育教學質量和水平，注重內涵建設，豐富校園文化生活。堅持育人為本的教育理念，在發展成長中避免與其他同級學校“同質化”。堅持特色興校、質量強校，做到“人無我有、人有我優、人優我特”。注重品牌建設，誠信辦學、依法治校，維護好、實現好、發展好受教育者及教職員工的合法權益，辦好人民滿意的民辦教育。唯有如此，民辦學校在爭取“正當名分”和平等法律地位時，才腰桿硬、底氣足、有力量!

三、同樣承擔教書育人職責的民辦學校教師

(一)民辦學校教師的生存困境

實現民辦學校教師和公辦學校教師法律地位平等的困境主要是，人們對民辦學校教師類別及身份的認識還缺乏客觀性。關于民辦學校教師是否是人才，社會上曾有不同的評論，但前不久國家發布的(中國的人才資源狀況白皮書》對這一評論一錘定音。《白皮書》指出：“人才是指具有一定的專業知識或專門技能，進行創造性勞動并對社會作出貢獻的人，是人力資源中能力和素質較高的勞動者。”我國《教師法》第3條明確規定，“教師是履行教育教學職責的專業人員，承擔教書育人，培養社會主義事業建設者和接班人、提高民族素質的使命。”教師具備專業理論知識，通過教育教學及科研活動傳道、授業、解惑，為社會建設培養人才，為國家發展作出了貢獻。從這個角度來看，教師應該被視為人才。《民辦教育促進法》第28條規定：“民辦學校聘任的教師，應當具有國家規定的任教資格。”該法第27條規定：“民辦學校的教師、受教育者與公辦學校的教師、受教育者具有同等的法律地位。”《民辦教育促進法實施條例)第23條又細化規定：“民辦學校聘任的教師應當具備《中華人民共和國教師法》和有關行政法規規定的教師資格和任職條件。”從這些法律規范中不難看出，民辦學校的教師應該與公辦學校的教師具備同樣任職資格條件，具有同等法律地位，享受同等福利待遇。民辦學校教師是人才，人才的成長不僅需要表面化的噓寒問暖，更期待深層次制度的支持與保障。

(二)民辦學校教師法律地位的制度保障

1 民辦學校教師的成長需要制度支持

民辦學校教師的成長亟待相關政策法律制度的出臺。《民辦教育促進法》規定，民辦學校教師在業務培訓、職務聘任、教齡和工齡計算、表彰獎勵、社會活動等方面享有與公辦學校教職工同等權利。《教育規劃綱要》指出，要依法落實民辦學校、學生、教師與公辦學校、學生、教師平等的法律地位。在實踐中，民辦學校教師經常是有不同等待遇的，筆者就親身經歷過。在一次省委教育工委組織的高校思想政治理論課骨干教師業務培訓時，當時給公辦學校的名額是五人，而給民辦高校的名額只有一個，后來經過我們努力爭取，才又多分了一個名額。在培訓時，我們民辦學校教師被單獨分成一組，不能參加公辦學校教師的討論，當時我們很有意見，強烈要求“共享”公辦學校教師的教學理論成果資源，經過我們的“呼吁”，會務組才允許我們旁聽。類似的差別待遇不僅僅是這些，在民辦學校教師職稱評定、繼續教育、崗位交流、輪訓等活動中，總感覺很沒有地位、不入主流、不符正統，有時處境很尷尬。所以，民辦學校教師的成長需要制度支持。《國家中長期人才發展規劃綱要(2010—2020年)》明確要求：“堅持用法制保障人才，推進人才管理工作科學化、制度化、規范化，形成有利于人才發展的法制環境。”民辦學校教師與公辦學校教師的權利要實現真正的平等，除了立場態度和出臺相關政策法律措施，還應該強化監督檢查力度，只有監督檢查才會使政策法律措施落到實處。對那些歧視民辦學校教師權利的現象通過媒體進行曝光，增強全社會和教育管理者對政策法律的敬畏之感，依法嚴肅懲處違反教育政策法律行為，對相關政府官員要問責，無論案件涉及誰，絕不能包庇遷就、姑息縱容，加大違反教育政策法律制度的成本。

無救濟就無權利。建立民辦學校教師合法權益的救濟體系，完善救濟制度，成立權利救濟組織機構，創設一套公平、公正、公開、民主、高效的救濟程序是十分必要的。為了保證不走過場、不搞形式主義，在實踐中應積極探索新方法、新舉措，以強化救濟制度的救濟功能。例如，在教育主管部門或者學校作出關涉教師重大利益的決定前，可嘗試通過引入聽證程序來規范教師管理行為，維護教師的基本參與權、合理申訴權、正當知情權與合法訴訟權。

2 依法實施勞動合同制度，積極發揮教育工會組織的作用

依法實施勞動合同制度是保障民辦學校教師權利的前提。民辦學校與教師通過簽訂勞動合同，確定雙方的權利和義務，因此，依法實施勞動合同制度就顯得尤為重要。積極推進集體協商和集體合同制度，增進教師與民辦學校之間的相互理解和信任，推動勞動關系雙方互利共蠃。教育工會組織應積極履行維權職責，幫助指導教師與民辦學校依法訂立勞動合同，代表教師與民辦學校開展集體協商和簽訂集體合同，組織教師參與學校民主決策、民主管理和民主監督，參與勞動人事爭議調解仲裁，為教師提供法律服務，督促民辦學校遵守國家法律法規。

3 加強對民辦學校教師的人文關懷、公正及時解決勞動人事爭議

加強對民辦學校教師的人文關懷，是促進民辦學校教師成長的根本要素。改善教師工作、生活條件，完善教師訴求表達機制，建立教師交流互助平臺，開展教師心理健康咨詢服務。社會應努力幫助民辦學校教師解決生活、工作中實際的困難，多做雪中送炭的暖人心工作，為教師的成長提供平臺和機會。通過調解、仲裁解決勞動人事爭議，使教師與民辦學校的爭議糾紛得以公正及時的解決，各自的合法權利都能得到維護，避免勞動糾紛久拖不決、隨意處理。

4 加大勞動保障監察力度，保證政策法律制度的貫徹落實

加大勞動保障監察力度，是保障民辦學校教師成長的“防火墻”。教育主管部門或者勞動保障監察機構應積極宣傳教學科研保障方面的法律法規，接受并依法查處教師投訴舉報案件，并主動對民辦學校守法情況進行監督檢查，使涉及民辦學校教師權利義務的政策法律制度落到實處。

四、結論

《教育規劃綱要》明確指出民辦教育是我國教育的重要組成部分，發展民辦教育是滿足人民群眾多樣化教育需求，增強教育事業發展活力的必然選擇，所以支持、鼓勵和保障民辦教育就應成為全社會的廣泛共識。民辦學校教育質量的高低關鍵在教師，教師隊伍建設是促進民辦學校科學發展的根本保證。有鑒于此，民辦學校和教師能否與公辦學校和教師享有同等的權利，具有平等的法律地位，是決定民辦教育能否健康、可持續發展的核心要素，這不僅考驗著教育管理者的智慧和勇氣，更深刻追問著他們對民辦教育的求真態度與務實精神。

參考文獻：

[1]郭彩琴，教育公平論：西方教育公平理論的哲學思考[M]，北京：中國礦業大學出版社，2004：11

[2]陳曉琴，教育公平之我見——公平的教育解讀[J]，內蒙古師范大學學報：教育科學版，2004，(1)：21—23

[3]孫國華，中華法學大辭典：法理學卷[M]，北京：中國檢察出版杜。1997：9

[郝占輝：西京學院思想政治教育部講師，碩士，主要從事教育法治和教育政策研究。劉 嘯：西京學院教務處助教，在職碩士研究生，主要從事高等教育管理研究]