地方債務(wù)危及國家縣域經(jīng)濟決定未來

訪北京大學(xué)中國地方政府研究院院長彭真懷

一方面，地方債務(wù)的雪球越滾越大，賣地生財、舉債發(fā)展的投資拉動型增長模式正遭遇前所未有的挑戰(zhàn)；另一方面，長期游離在廟堂視野之外的縣域經(jīng)濟異軍突起，靠農(nóng)業(yè)托舉、工業(yè)支撐的中小城市方興未艾。

11月9日，在參加本刊主辦的2011安徽區(qū)域經(jīng)濟投資峰會暨徽商最佳投資區(qū)域頒獎典禮時，北京大學(xué)中國地方政府研究院院長彭真懷接受了《徽商》雜志獨家專訪。他表示10，7萬億元的地方債務(wù)本身是一個很危險的事情。因為對中國而言，地方政府的危機就是整個國家的危機。

彭真懷認為，美國的經(jīng)濟問題來自房地產(chǎn)，兩房危機引發(fā)了所謂的國際金融危機，中國的危險則會來自地方政府的債務(wù)，且與希臘等歐洲國家的債務(wù)問題是以中央政府的形式出現(xiàn)的恰恰相反，中國地方政府的債務(wù)很可能會危及整個國家。

在280多個地級以上城市靠投資拉動舉債發(fā)展的模式遭遇天花板時，以小縣城和中心鎮(zhèn)為代表的縣域經(jīng)濟的發(fā)展，將決定中國經(jīng)濟的未來。地市模式天花板

在彭真懷看來，近期頗受病詬的10.7萬億元地方政府債務(wù)實際上主要指地級以上城市的債務(wù)。

他分析，中國的地方債務(wù)要從1983年的撤地設(shè)市說起。

當(dāng)時，中央發(fā)了一個文件，要求各地撤銷地、州、盟，改設(shè)地級市。

“當(dāng)年撤地設(shè)市，就是為了推動城市化。可是我們城市化的基礎(chǔ)又很薄弱，欠債太多，沒有足夠的物力和財力來支撐和建設(shè)這樣一個規(guī)模較大的地級市。于是，各地領(lǐng)導(dǎo)者就開始想方設(shè)法經(jīng)營城市，所以中國的‘城市化’就是從這個時候開始的。”

但是由于先天不足、營養(yǎng)不夠，以地級市為代表的中國城市化自然而然地選擇了賣地生財、舉債發(fā)展兩條突圍路徑。

在賣地生財方面，打著經(jīng)營城市幌子的地方政府靠賣地收入獲得了眾多急需的建設(shè)資金，進而進行了大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和新城建設(shè)。

“但巨額賣地收入所造成的地級以上城市化卻沒有解決農(nóng)民的進城問題，這是一種要地不要人的城市化。”

同時，這種要地不要人的城市化也促生了土地財政等一大批副作用。

彭真懷告訴記者，目前，很多地級城市的賣地收入都占到地方財政收入五六成，有些地區(qū)甚至高達80％。

與此同步，近年來，地方政府舉債發(fā)展，大搞城市建設(shè)亦有愈演愈烈之勢。

“地方政府的債務(wù)從哪里來?主要是銀行。特別是四大商業(yè)銀行和國家開發(fā)銀行。”

彭真懷透露，正在進行所謂商業(yè)化改造的國家開發(fā)銀行當(dāng)初是政策性銀行，其貸款的周期比較長，利息比較低，而且代表了國家的政策意圖。

是以，1983年撤地設(shè)市后，為了把城市做得漂亮好看，堅信投資拉動發(fā)展模式的城市領(lǐng)導(dǎo)者在GDP考核體系的指揮棒下，在靠賣地來增加地方財力之余，更是千方百計地從國家開發(fā)銀行等各大金融機構(gòu)貸款融資。

“沒有人用心去發(fā)展產(chǎn)業(yè)，各地都是做道路建設(shè)，都是做房地產(chǎn)開發(fā)。大家都在這么做，你不這么做，你就是愚蠢的，你這個人就是沒有魄力的，你這個市委書記就是沒有魄力的，因為我們從中央對這些干部的考評標(biāo)準(zhǔn)來看，誰賣地多，誰表面上發(fā)展得快，誰就會被提拔。”

談及巨額地方債務(wù)背后的投資拉動型增長模式，彭真懷憂心忡忡。

“城市為什么拿銀行的錢卻不發(fā)展產(chǎn)業(yè)呢?這跟我們的干部任命也有關(guān)系。農(nóng)業(yè)投入大、周期長、見效慢，工業(yè)要建廠、投產(chǎn)，還要考慮污染問題，每屆任期五年的干部顯然不愿搞長項的農(nóng)業(yè)、工業(yè)投入。所以，很多地方拿錢建高架橋、修地鐵等，這就是所謂的投資拉動。而實際上是無效的投資拉動，最終會證明這是一場投資災(zāi)難。”

直到今天，在彭真懷看來，很多中國城市依然沒有自己的工業(yè)或者農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)支撐。

“我們所謂的地級以上城市化擴張，走到現(xiàn)在已經(jīng)失去了房地產(chǎn)的刺激，失去了賣地的刺激，早就沒有前景了，地級以上城市化擴張的本身已經(jīng)沒有希望了。”

彭真懷強調(diào)，巨額的地方政府債務(wù)危機僅僅只是一個表象，僅僅是一個數(shù)字問題。

“更加觸目驚心的是我們發(fā)展的路徑出了問題。事實上，目前全國287個地級以上市的發(fā)展模式已經(jīng)走、入了一條死胡同。”

延線還是拆彈?

出人意料的是，直陳地方債務(wù)危機很可能會危及整個國家的彭真懷并不認為錯在地方政府。

“現(xiàn)在地方政府欠債，把這板子打在地方政府身上合適嗎?不合適。中央要撤地設(shè)市，地方當(dāng)然要做得好看一點，不然仕途就會遭受影響，因為上級是用這個來考核的。此外，中央并沒有給地方政府更多的空間，無錢發(fā)展的地方政府注定是要想盡一切辦法去拉國家開發(fā)銀行等各大金融機構(gòu)的貸款。”

因此，地方政府的巨大債務(wù)風(fēng)險，無疑正考驗著決策者的政治智慧。

“唯一一個使炸藥包不爆炸的可能性就是拆除導(dǎo)火索，而不是延長導(dǎo)火線。”

談到如何化解地方政府的巨額債務(wù)危機時，彭真懷巧妙比喻道。

他告訴《徽商》記者，眼前鼓勵地方政府發(fā)行地方債以應(yīng)對巨額債務(wù)危機的做法只是救命但不是治病。

改革開放三十年來，中國城鄉(xiāng)的面貌發(fā)生了翻天覆地的變化，特別是地級以上大中城市的市容市貌更是煥然一新。盡管如此，素來觀點鮮明的彭真懷對當(dāng)前的城市化一點都不“感冒”。

他堅持認為，改革開放三十年來，中國以地級以上城市為著力點的城市化是要地不要人的城市化。

“這個城市化是空心的。因此，搞那么多商業(yè)設(shè)施沒有用，搞那么多房地產(chǎn)開發(fā)沒有用。其唯一的目的就是幫助地方政府賣地，好維持地方政府官員的政績。”

讓人揪心的是，在以GDP為綱的現(xiàn)行官員考核使用體系下，地級以上城市負債發(fā)展的模式正被縣城拷貝。近年來，縣城大搞新區(qū)建設(shè)的事件層出不窮。

“如果我們再不改變發(fā)展模式，國家就亂了。因為縣城、小城鎮(zhèn)也開始了同樣復(fù)制地級以上城市的發(fā)展模式，地方政府的債務(wù)風(fēng)險就會越來越大。它不可能帶來真正的繁榮、富裕，更不可能讓生活在其中的人們有安全感、尊嚴感、幸福感。所以這種模式必須停下來，要戛然而止。”

彭真懷進一步分析道，投資拉動造成的只能是產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)，我們有限的錢并沒有用在刀刃上。

“現(xiàn)在，我們國家已經(jīng)從窮則思變發(fā)展到富而思變的階段。那么，我們可不可以把目光投向60多年來我們沒有真正關(guān)注的農(nóng)村地區(qū)。如果把這個精力轉(zhuǎn)過來，我們國家的回旋余地就大了，從“三農(nóng)”問題解決，把農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)放在所有決策的起點之上。因為這是我們最大的市場，把小城鎮(zhèn)和中心鎮(zhèn)建設(shè)起來，發(fā)展縣域經(jīng)濟，這是事關(guān)中國未來發(fā)展的一個方向性選擇。”

其實，一大批嗅覺敏銳的民營企業(yè)家早已看到中國經(jīng)濟巨輪方向調(diào)整的新商機。王健林、柳傳志等大佬近年來就不約而同地進軍農(nóng)業(yè)。

“中國93％的國土面積都在縣，74％的人口都在縣。古代的先賢都知道‘郡縣治則天下安’。可是恰恰相反，改革開放這么多年來，我們就把縣域忽視了，現(xiàn)在造成了一系列的問題。”

是以，彭真懷強調(diào)各地要充分認識縣域經(jīng)濟的戰(zhàn)略地位，要把縣域經(jīng)濟真正變成一個富民經(jīng)濟、農(nóng)民經(jīng)濟。

“未來縣域經(jīng)濟的發(fā)展思路在哪里呢?它應(yīng)該是這樣一種模式：比如說一個縣本身有17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，應(yīng)該做好縣城，做3到5個中心鎮(zhèn)，這是一步很有意思的棋子。如果縣城是30萬人的話，3到5個中心鎮(zhèn)，每個中心鎮(zhèn)就是10萬人左右，這樣就形成了一幅縣域經(jīng)濟發(fā)展的美好藍圖。”

直言縣域經(jīng)濟決定中國未來的同時，彭真懷也在縣域發(fā)展的制度設(shè)計層面提出了自己的設(shè)想。

他建議國家撤掉地級市，實行省管縣，進而建設(shè)縣城和中心鎮(zhèn)。而現(xiàn)行的官員使用和考核體系等上層建筑也要進行相應(yīng)調(diào)整。

“一個縣長、一個縣委書記，讓他在一個地方干十年、十五年，他就會有長久性，他就有一種責(zé)任、信念。不要用任期束縛他，干了一半就動了，他的思路就沒有了，所以對縣長、縣委書記要高看一眼、厚愛三分。給他們政治榮譽，因為這一批人是共和國的脊梁。”