行政管理學校要摸清邊界

陳校長和楊局長的爭論表面上是學校和行政對同一問題有不同看法，本質上是學校和行政存在內在的沖突：學校盡量想擺脫行政的控制，試圖找到適合自身發展的道路；行政努力想加強對學校的指導，以期學校能按其設想的路徑成長。

走進學校，你會感到學校對行政的抱怨越來越多：無休止的會議、無窮無盡的活動和數不清的檢查、評比、驗收等，讓學校應接不暇，疲于奔命。其中有不少工作流于形式，并無多大實際意義。而且與改革開放之前相比，這樣的控制和管理有過之而無不及（同一級教育行政部門機關工作人員的數量一般都是改革開放前的十幾倍）。與行政官員接觸，發現行政管理部門也有很多苦衷：不少工作的開展都是為了執行上級行政部門布置的任務，并不是本級行政部門的本意，學校也越來越不聽話，常常上有政策、下有對策。

所以類似陳校長和楊局長的爭論甚至學校和行政的沖突在現實中并不少見，而且呈越來越多的趨勢。從不同的角度，對這些沖突進行不同的解讀，就可以找到沖突背后真正的原因。

一方面，學校和行政的沖突增多表明了學校發展主體的覺醒。學校是獨立法人單位，既有獨立辦學的權力，也有獨立辦學的基本能力。但由于歷史原因特別是在計劃經濟的背景下，學校一直是依靠行政的指令辦學：按上級文件和領導講話精神確立辦學目標、開設課程和實施評價等，甚至也要按管理部門和領導規定的模式開展課堂教學，盡管沒有任何辦學自主權，學校也習以為常。

但在市場經濟和整個社會逐步現代化的背景下，隨著學校管理者特別是校長自主發展意識的覺醒，很自然地就不會僅僅滿足于依靠和等待上級行政部門的指令管理學校，也很自然地對行政大一統缺乏個性化的管理提出異議。所以從這個角度講，行政部門應該對學校的“反對”甚至“無禮”感到歡欣鼓舞。因為只有這樣，學校才有可能辦出水平、辦出個性、辦出特色。

另一方面，行政和學校的沖突，充分說明了現行教育管理體制存在許多弊端，這是少數管理者對計劃經濟的迷戀以及控制權力將要失去前的本能反應。正如許多專家所言，教育系統是計劃經濟的最大堡壘，所以用計劃經濟的模式和思維方式也就是“標準化、流水線和批量生產”管理學校似乎也理所當然。也有極少數官員在感受到其他部門和整個社會管理改革的壓力時，思考的往往不是如何積極地應對，而是消極地防守。這也許有點小人之心度君子之腹，但并沒有任何責怪教育行政部門管理者的意思，畢竟是坐什么板凳就會說什么話、做什么事。如果陳校長和楊局長角色互換，相信態度和觀點也會隨之改變。所以，學校也應該理解、體諒和尊重行政的管理，經常換位思考，強化對行政管理的智慧處理和校本化改造，促進學校個性化發展。

從理論上講，學校和行政有沖突也不是什么壞事，更不需要大驚小怪。但如果我們不能把這些沖突作為資源對待，進行深刻的反思，作出一些改革和改變，那么這些沖突就有可能演變成阻礙工作開展和學校發展的障礙。

相對而言，目前行政比較強勢，學校還是弱勢群體，所以行政的改變是矛盾的主要方面。因此我主要就如何改進或改變行政對學校的管理談幾點建議。

一、轉變行政對待學校的傳統看法

傳統的觀念中，行政一直是把學校當子女對待（至少潛意識里是這樣）。受這種觀念的支配，行政高高在上，對學校婆婆媽媽、管頭管腳并要求學校言聽計從就不足為奇。所以，行政部門的觀念不轉變，對學校的管理就不會有實質性的改進。

在“小政府、大服務”的現代理念下，行政應該把學校當作獨立的主體對待，為學校的發展提供優質的服務，想學校所想，急學校所急。這就要求行政放下架子、放低姿態，淡化控制欲望，增強服務意識，平等對待學校，不必低三下四，但要防止盛氣凌人。

二、重新審視行政的職能

在計劃經濟的思維方式下，行政感覺太好，似乎無所不能。其實這是自我夸大了存在的價值，并不是什么都需要管，更不是什么都能管。管理的隨意性太大，該管的沒有到位，不該管的又在越位。在市場經濟和社會轉型時期，對行政職能重新進行審視，厘定行政職責，摸清管理邊界，努力做好自己該做的，堅決不做自己不該做的，是化解行政和學校不必要的沖突、正確處理好行政和學校關系、對學校進行有效管理的邏輯前提。

僅就學校的管理而言，行政主要履行三個方面的職能：

（一）對學校工作進行督查

教育行政部門存在的基本價值首先就是保障學校的辦學方向和辦學行為符合國家的意志和國家法律、法規的基本要求，即督查學校辦學的合法性。所以，行政應該也必須加強對學校辦學行為的檢查，一旦發現其行為出現偏差，必須限令其按期改正，并進行必要的懲罰。因此，行政對學校的督查是強制行為，學校必須無條件接受，沒有任何討價還價的權利。

但現實情況可能不容樂觀。不少地方教育行政部門并沒有很好地履行這項職能：行政對學校的違法辦學行為常常不聞不問（如學校違反課程計劃、加重學生的課業負擔等），甚至暗中支持。不少學校之所以敢這么做實際也是得到行政的默許、暗示甚至慫恿。

這是目前行政該管而沒有管或者說沒有管好的主要內容，實際上也是行政最大的失職。其根本原因是行政受教育質量評價體制的影響，為了在分數競爭中處于不敗之地，獲得上級領導的好評，自然就會睜一只眼閉一只眼。因此，行政必須淡化功利，從對學生和民族真正負責的高度，把對學校依法辦學情況的督查作為最重要的職能對待。

（二）對學校工作進行指導

很顯然，行政有對學校工作進行指導的權利和義務，但如果其自身對學校工作的指導范圍和指導能力沒有嚴格的界定和清醒的認識，就會導致指導的紊亂和擴大化，使學校管理者無所適從，從而影響學校的自主發展。

這里有三個問題值得探討：

1．行政對學校指導的范圍有多大？

行政對學校的指導主要體現在如何保證正確的辦學方向和如何按國家的法律、法規辦學。雖然行政對學校的內部管理也可以進行一定的指導，但并不是什么都可以去指導，什么都能指導，更不是指導得越多越好。行政對學校工作指導太多，勢必造成學校自主發展意識的淡薄和自我發展能力的減弱，“窮人的孩子早當家”講的就是這個道理。

2．行政是否具備指導學校內部事務的能力？

學校對行政管理抱怨得最多的是對學校內部事務插手太多，這里除了學校感覺行政管得太寬，束縛了學校手腳以外，還有一個重要原因：學校認為行政并不具備指導學校內部事務的能力。這不無道理?，F在機關中不少人員從來沒有從事過學校教育工作，指導學校工作當然是班門弄斧。有些同志雖然原來在學校工作過，甚至還是一線的骨干和當地的權威，但長期脫離學校管理和教育工作的實際，是否對教育發展和改革還有原來的敏感和敏銳？

3．行政對學校的指導是否具有強制性？

行政除了對學校依法治校、依法貫徹國家改革措施等宏觀政策進行的指導具有強制性外，應該說其他方面特別是業務方面的指導不應具有強制性。換句話說，即使行政對非法律性、非政策性工作進行了指導，一定不能強制學校接受。就像案例中所講的，你可以對學校如何開展素質教育進行指導，但不能要求學校一定要舉辦“四個節”。因為“四個節”的舉辦不是素質教育的本質要求，更不是素質教育的全部。當然，如果行政調整心態，能理解和寬容學校對行政指導的不熱情甚至反對，這樣的指導即使多一點也無妨。因為學校會把行政在業務方面的“指導”作為改進學校工作的資源，而不會有任何政治方面的壓力。

整體而言，行政對學校的微觀指導特別是業務方面的指導應該逐步減少，直至基本不聞不問，這既是職責所定，也是能力所限，更是學校自主發展所需。因此，行政對學校的指導特別是對內部事務的指導是當前行政迫切需要弱化的職能，而且這樣的指導以建議的形式出現更為合適。

正如不少學校管理者戲言，2003年前后的“非典”時期，是學校發展最理想的階段。那一時期，國家規定，教育局不得召開任何會議，也不得組織任何面上的活動和比賽，也不允許派人到學校檢查和指導工作。校長清靜，老師安靜，大家都可以靜下心來思考一些問題，并按自己的思路扎扎實實開展工作，校長和教師都仿佛找到了自我。

（三）為學校工作提供服務

相對而言，行政服務職能的履行是目前行政管理學校最薄弱的環節，同時又是學校迫切需要行政強化的職能。其根本原因就是行政還沉湎于按傳統的思維方式和習慣做法管理學校，而學校自主發展的意識已經逐步覺醒，行政傳統管理學校的方式已不能很好地滿足學校自主發展的內在需求。學校所需要的不是行政對其發展的控制、限制甚至指導，而是對其成長的呵護、支持和幫助。

行政應該為學校提供哪些服務，應該怎樣提供服務，這可以從兩個維度進行思考：一是行政了解并尊重學校的發展需求，請學校制訂發展需求菜單，為滿足學校的發展提供力所能及的支持和幫助。這些支持和幫助主要包括：為學校實施課程提供必需的師資和基本的設施、設備，為教師的終身學習和研究創造機會、提供平臺，為學校創設良好的外部辦學環境進行呼吁和協調等。只要學校有需要，而且在法律允許的框架內，行政必須竭其所能，具體內容因校、因時而異。二是行政根據自身的職能范圍和能力，制作服務菜單，制定服務承諾，供學校選擇，請學校監督。

總之，如果行政能以促進學校發展為根本追求，轉變管理理念，嚴格履行職責，真心實意為學校的發展提供主動、積極和優質的服務，學校就會對行政的任何管理表示熱烈歡迎，學校和行政也就不會產生一些不必要的沖突，學校文化和行政文化也就會相輔相成、相得益彰。

當然，上述建議并非治本之策，不少道理行政也心知肚明，之所以沒能朝著更理想的方向發展，根本原因是體制和機制的限制。如果體制和機制不改革，行政自覺革命的可能性很小，即使迫于外界壓力進行改革，進展也會十分緩慢。如：行政機構和人員不精簡，還是那么多部門和人員，對學校就不可能管得少，難免也會多頭指揮甚至瞎指揮。如果機構變少、人員精簡，行政按傳統方式去管理學校就忙不過來，就只能抓住重點，提供服務。還有，要增強行政的服務職能，就必須把評價行政的權力交給學校，讓作為行政管理和服務的對象學校對行政管理工作的質量擁有評價權，這樣就從體制上促使行政不得不轉變管理理念，增強服務意識，自覺為學校提供優質的服務。

（作者系江蘇省溧陽市教育局副局長、溧陽市外國語學校校長）