我國行政問責(zé)主體的局限與突破

尹 權(quán)

（中國政法大學(xué)博士后流動(dòng)站，北京 10088）

行政問責(zé)的主體,即究竟應(yīng)該由誰來問政府及其領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。行政問責(zé)從主體來看分為同體問責(zé)和異體問責(zé)。同體問責(zé)是指執(zhí)政黨及其政府對(duì)行政領(lǐng)導(dǎo)的問責(zé)；而異體問責(zé)的主體主要包括各民主黨派、人大、新聞媒體及司法機(jī)關(guān)的問責(zé)。

1 我國同體行政問責(zé)主體現(xiàn)狀

（1）問責(zé)體制不暢。同體問責(zé)是行政系統(tǒng)內(nèi)問責(zé),對(duì)體系中最高層級(jí)行政權(quán)力的問責(zé)往往乏力。的權(quán)力監(jiān)督與制約無法有效解決。以至于行政問責(zé)的效果取決于領(lǐng)導(dǎo)崗位上干部的個(gè)人素質(zhì)。素質(zhì)較高者，能自覺地將個(gè)人行為置于問責(zé)框架下，對(duì)自己行為后果負(fù)責(zé)；相反，就會(huì)凌駕于組織、制度之上，將責(zé)任視為兒戲，扭曲問責(zé)功效。

（2）問責(zé)力度弱化。在同一行政系統(tǒng)內(nèi)部縱向同體問責(zé)中，下級(jí)只著重上級(jí)關(guān)注的問題與領(lǐng)域，甚至存在著為投其所好或部門利益，有意規(guī)避和推卸所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，而上級(jí)對(duì)下級(jí)問責(zé)又容易摻雜個(gè)人感情，對(duì)存在問題或避重就輕或息事寧人，以致問責(zé)主體的上級(jí)變成被問責(zé)下級(jí)的保護(hù)者、庇護(hù)者；在同一行政系統(tǒng)內(nèi)橫向同體問責(zé)中，處于同一利益共同體中、對(duì)同一行政首長負(fù)責(zé)的各部門,利害相連，以致問責(zé)中領(lǐng)導(dǎo)顧慮重重,問責(zé)力度大打折扣。

（3）問責(zé)效用難以發(fā)揮。問責(zé)的效用在于使失職人員的行為得以追究，并給予相應(yīng)的處罰，以達(dá)到警戒預(yù)防作用。但同體問責(zé)卻使這一問責(zé)效用難以全面發(fā)揮。由于本系統(tǒng)、本部門內(nèi)的同體問責(zé)缺乏透明度,甚至存在暗箱操作，行政官員在承擔(dān)責(zé)任時(shí)避重就輕，以辭職、組織處理、行政處分等方式規(guī)避法律責(zé)任，許多失責(zé)行為不追究；責(zé)任承擔(dān)不落實(shí)，問責(zé)警戒的真正目的難以實(shí)現(xiàn)。

2 我國異體行政問責(zé)主體現(xiàn)狀

（1）人大問責(zé)的局限。我國《憲法》第3條、第128條明確規(guī)定國家機(jī)構(gòu)要對(duì)人大負(fù)責(zé)，人大產(chǎn)生的行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)要對(duì)人大負(fù)責(zé)，在人大閉會(huì)期間要對(duì)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)，這里的負(fù)責(zé)首先就是政治責(zé)任。而且，憲法和地方組織法等法律規(guī)定了各級(jí)人大及其常委會(huì)的質(zhì)詢權(quán)、特定問題的調(diào)查權(quán)、罷免權(quán)等。這些是人大法定的監(jiān)督權(quán)。憲法賦予人大及其常委會(huì)的地位，表明人大是實(shí)施問責(zé)制最具權(quán)威的國家機(jī)構(gòu)。但是，從我國目前的情況看，人大的問責(zé)職能沒有能夠得到有效發(fā)揮，究其原因主要有以下幾方面:一是人大代表的產(chǎn)生方式存在不足。選舉提名一般由黨政組織負(fù)責(zé)，人大代表很多來自黨政系統(tǒng)，其本身對(duì)問責(zé)對(duì)象有著高度的依附性。二是人大問責(zé)缺少相應(yīng)的程序，雖然有質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、罷免方面的權(quán)力，但《憲法》沒有規(guī)定相應(yīng)的程序，使得責(zé)任追究并不能落到實(shí)處。這些問題的存在直接影響了問責(zé)制度效能的最大化，導(dǎo)致人大問責(zé)經(jīng)常處于“話語缺失”狀態(tài)。

（2）民主黨派問責(zé)的局限。中國共產(chǎn)黨與各民主黨派奉行“長期共存、互相監(jiān)督”的八字方針,中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度也成為我國的基本政治制度之一。這種來自黨外的監(jiān)督力量,作為對(duì)政府官員的問責(zé)主體無疑是非常合適的。然而這種監(jiān)督力最并未發(fā)揮出真正的作用。

（3）司法機(jī)關(guān)問責(zé)的局限。司法機(jī)關(guān)對(duì)政府的問責(zé),目前僅僅局限于對(duì)一些涉及到領(lǐng)導(dǎo)干部貪污受賄娜用公款的經(jīng)濟(jì)案件的調(diào)查,是對(duì)出現(xiàn)重大責(zé)任后的一種追查,并不能真正起到監(jiān)任領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力的作用。司法機(jī)關(guān)的行政領(lǐng)導(dǎo)也直接或間接由執(zhí)政黨任命產(chǎn)生,從某種意義上也屬于同體問責(zé)。

（4）新聞媒體問責(zé)的局限。新聞媒體問責(zé)是異體問責(zé)中的一個(gè)重要組成部分。新聞媒體的監(jiān)督是指通過公開報(bào)道事實(shí)發(fā)表意見等新聞傳播活動(dòng),形成或影響社會(huì)輿論,對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)和文化生活中涉及國家和社會(huì)公共利益的事務(wù)進(jìn)行監(jiān)察和督促。由新聞媒體作為問責(zé)主體,具有影響廣,反應(yīng)及時(shí),引起關(guān)注高,群眾參與性強(qiáng)等優(yōu)點(diǎn)。

(5)公民參與問責(zé)匱乏。人民群眾是異體多元問責(zé)主體的基本力量。發(fā)揮公民的問責(zé)主體作用，是多元問責(zé)主體體系中的重要一環(huán)。只有公民問責(zé)廣泛化，問責(zé)體系的作用才能得到最大的發(fā)揮。事實(shí)表明，我國查處的官員腐敗案件中，絕大多數(shù)線索來自公民的舉報(bào)。公民的積極參與，有力保障了行政機(jī)關(guān)的合法、高效運(yùn)行，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正了不少公共行政過程中的重大過錯(cuò)和失誤。但是，仍存在著公民問責(zé)文化滯后、問責(zé)意識(shí)薄弱，公民問責(zé)缺乏組織保證，缺乏有效的法律保護(hù)等問題。在問責(zé)過程中，公民的合法權(quán)力難以保障，公民除了知情權(quán)沒有得到充分保障之外，其它的合法權(quán)力如舉報(bào)權(quán)、陳述權(quán)也難以保障。公民問責(zé)的渠道也比較匱乏。我國憲法和《國家公務(wù)員法》等法案雖然涉及到人民群眾的問責(zé)與監(jiān)督權(quán)力，但是對(duì)公共行政人員問責(zé)制中的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，從總體上看，這些法律法規(guī)及規(guī)范性文件基本上都是以監(jiān)察機(jī)關(guān)或者紀(jì)檢部門為監(jiān)督主體，而對(duì)公眾在其中的作用提及很少，更未具體地制定相關(guān)制度和程序。

3 發(fā)揮異體多元行政問責(zé)體系的功能

要發(fā)揮異體多元行政問責(zé)體系的功能，就必須使多元主體問責(zé)體系制度化、法制化，培育新型多元問責(zé)環(huán)境，培養(yǎng)公民的問責(zé)意識(shí)和問責(zé)精神。

3.1 實(shí)現(xiàn)多元主體問責(zé)的制度化與法制化

多元問責(zé)主體制度化就是將多元主體問責(zé)體系的構(gòu)想上升為國家意志，轉(zhuǎn)變成一種法律，一種現(xiàn)實(shí)的制度安排。沒有制度的確立，問責(zé)制將變成一種口號(hào)，一種擺設(shè)。良好的制度設(shè)計(jì)是行政問責(zé)強(qiáng)力推行的根本保證。只有把行政問責(zé)的理念上升到制度層面，問責(zé)才能有效實(shí)行，否則問責(zé)制就有可能扭曲、變形，淪為選擇性懲罰以防止責(zé)任范圍的擴(kuò)大，甚至掩蓋更大責(zé)任。多元問責(zé)主體制度化不是只強(qiáng)調(diào)其中的一個(gè)問責(zé)主體，而是五種問責(zé)力量共同作用,只有這樣才能保障問責(zé)效用的最大限度發(fā)揮。同時(shí)還要盡快出臺(tái)多元問責(zé)的相關(guān)法律法規(guī),使問責(zé)有法可依，有法可循。

3.2 健全完善異體多元行政問責(zé)機(jī)制

(1)完善人大問責(zé)機(jī)制。現(xiàn)在我國人大問責(zé)機(jī)制主動(dòng)性差、問責(zé)的廣度和力度不夠。人大很少主動(dòng)監(jiān)督政府行為，其質(zhì)詢權(quán)、彈劾權(quán)很少使用。因此要發(fā)揮人大的問責(zé)樞紐作用就必須對(duì)人大進(jìn)行改革和完善。一要完善人大代表選舉制度，擴(kuò)大差額選舉比例，拓寬人大代表選舉范圍；二要增大人大代表專職化的比例，提高問責(zé)質(zhì)量。人大代表專職化，有利于提高問責(zé)質(zhì)量和效率；三要細(xì)化人大問責(zé)的方式。我國憲法規(guī)定人大具有質(zhì)詢權(quán)和調(diào)查權(quán)，但不夠詳細(xì)。

（2）探索民主黨派問責(zé)。探索民主黨派問責(zé)主體有效機(jī)制，是多元主體問責(zé)制完善的重要方面。我國憲法賦予民主黨派監(jiān)督政府的職能，但在實(shí)踐中卻很少使用，原因是民主黨派監(jiān)督問責(zé)缺乏機(jī)制。法律對(duì)民主黨派問責(zé)的范圍和渠道沒有作詳細(xì)規(guī)定，更無設(shè)置專門機(jī)構(gòu)來實(shí)施問責(zé)。

（3）規(guī)范和加強(qiáng)媒體問責(zé)主體。媒體問責(zé)是多元主體問責(zé)中的一個(gè)重要組成部分，各地媒體相繼推出媒體監(jiān)督欄目，媒體問責(zé)力度近年來有了顯著增強(qiáng)，但與媒體推進(jìn)民主政治建設(shè)所起作用的要求還有一段距離。加強(qiáng)媒體問責(zé)機(jī)制：一要提高媒體對(duì)政策的知情權(quán)；二要在媒體遵守行業(yè)規(guī)范和法律的前提下，保障新聞報(bào)道自由、新聞人員正當(dāng)?shù)牟稍L權(quán)、評(píng)議權(quán)，特別是負(fù)面事件的揭露。

（4）確保和強(qiáng)化司法問責(zé)。司法機(jī)關(guān)問責(zé)是追究行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員責(zé)任的底線。在我國司法實(shí)踐中，常常出現(xiàn)司法介入滯后于組織處理或行政處理的現(xiàn)象，甚至有些紀(jì)檢、監(jiān)察部門越權(quán)或違法行使職權(quán)，以行政處分、組織處理代替司法追究，使一些官員規(guī)避本應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，使司法問責(zé)力度弱化，損害了司法權(quán)威。所以要完善司法問責(zé)機(jī)制：一要改進(jìn)司法領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，實(shí)施上級(jí)司法機(jī)關(guān)黨組織直轄下級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)體制，解決多頭領(lǐng)導(dǎo)的矛盾；二要改革司法機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)來源方式和人事制度。建議全國各地的司法經(jīng)費(fèi)由公共財(cái)政統(tǒng)一支付；改進(jìn)現(xiàn)有司法人員的組織選拔制度，司法機(jī)關(guān)制定一套適宜本機(jī)構(gòu)特點(diǎn)的人員選拔和任職制度；三要完善檢察機(jī)關(guān)與政府監(jiān)察機(jī)構(gòu)、黨的紀(jì)檢部門的工作協(xié)調(diào)機(jī)制。

（5）保障和維護(hù)公民參與問責(zé)。公民的廣泛參與是多元主體行政問責(zé)體系完善的標(biāo)志，良好的制度安排對(duì)公民問責(zé)的順利實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要。保障公民問責(zé)主體地位，一要拓寬公民參與問責(zé)的政治途徑，創(chuàng)建政府與公民互動(dòng)溝通的程序，培養(yǎng)公民政治參與興趣；二要健全信訪制度。信訪是我國公民表達(dá)政治訴求、實(shí)現(xiàn)政治參與的重要方式。

4 結(jié)語

總之，多元問責(zé)主體在行政問責(zé)過程中，形成一個(gè)相互補(bǔ)充的問責(zé)網(wǎng)絡(luò)。這種機(jī)制對(duì)有效限制政府權(quán)力濫用，預(yù)防遏制腐敗，提高行政效率，保證社會(huì)公平正義等方面具有重大現(xiàn)實(shí)意義。在全面建設(shè)小康社會(huì)的今天，我們要積極創(chuàng)造條件，促進(jìn)多元主體問責(zé)體制的完善發(fā)展，為責(zé)任政府、法治政府、服務(wù)政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)備條件。

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