我國行政問責主體的局限與突破

尹 權

（中國政法大學博士后流動站，北京 10088）

行政問責的主體,即究竟應該由誰來問政府及其領導的責任。行政問責從主體來看分為同體問責和異體問責。同體問責是指執政黨及其政府對行政領導的問責；而異體問責的主體主要包括各民主黨派、人大、新聞媒體及司法機關的問責。

1 我國同體行政問責主體現狀

（1）問責體制不暢。同體問責是行政系統內問責,對體系中最高層級行政權力的問責往往乏力。的權力監督與制約無法有效解決。以至于行政問責的效果取決于領導崗位上干部的個人素質。素質較高者，能自覺地將個人行為置于問責框架下，對自己行為后果負責；相反，就會凌駕于組織、制度之上，將責任視為兒戲，扭曲問責功效。

（2）問責力度弱化。在同一行政系統內部縱向同體問責中，下級只著重上級關注的問題與領域，甚至存在著為投其所好或部門利益，有意規避和推卸所應承擔的責任，而上級對下級問責又容易摻雜個人感情，對存在問題或避重就輕或息事寧人，以致問責主體的上級變成被問責下級的保護者、庇護者；在同一行政系統內橫向同體問責中，處于同一利益共同體中、對同一行政首長負責的各部門,利害相連，以致問責中領導顧慮重重,問責力度大打折扣。

（3）問責效用難以發揮。問責的效用在于使失職人員的行為得以追究，并給予相應的處罰，以達到警戒預防作用。但同體問責卻使這一問責效用難以全面發揮。由于本系統、本部門內的同體問責缺乏透明度,甚至存在暗箱操作，行政官員在承擔責任時避重就輕，以辭職、組織處理、行政處分等方式規避法律責任，許多失責行為不追究；責任承擔不落實，問責警戒的真正目的難以實現。

2 我國異體行政問責主體現狀

（1）人大問責的局限。我國《憲法》第3條、第128條明確規定國家機構要對人大負責，人大產生的行政機關、審判機關、檢察機關要對人大負責，在人大閉會期間要對人大常委會負責，這里的負責首先就是政治責任。而且，憲法和地方組織法等法律規定了各級人大及其常委會的質詢權、特定問題的調查權、罷免權等。這些是人大法定的監督權。憲法賦予人大及其常委會的地位，表明人大是實施問責制最具權威的國家機構。但是，從我國目前的情況看，人大的問責職能沒有能夠得到有效發揮，究其原因主要有以下幾方面:一是人大代表的產生方式存在不足。選舉提名一般由黨政組織負責，人大代表很多來自黨政系統，其本身對問責對象有著高度的依附性。二是人大問責缺少相應的程序，雖然有質詢、特定問題調查、罷免方面的權力，但《憲法》沒有規定相應的程序，使得責任追究并不能落到實處。這些問題的存在直接影響了問責制度效能的最大化，導致人大問責經常處于“話語缺失”狀態。

（2）民主黨派問責的局限。中國共產黨與各民主黨派奉行“長期共存、互相監督”的八字方針,中國共產黨領導的多黨合作制度也成為我國的基本政治制度之一。這種來自黨外的監督力量,作為對政府官員的問責主體無疑是非常合適的。然而這種監督力最并未發揮出真正的作用。

（3）司法機關問責的局限。司法機關對政府的問責,目前僅僅局限于對一些涉及到領導干部貪污受賄娜用公款的經濟案件的調查,是對出現重大責任后的一種追查,并不能真正起到監任領導干部權力的作用。司法機關的行政領導也直接或間接由執政黨任命產生,從某種意義上也屬于同體問責。

（4）新聞媒體問責的局限。新聞媒體問責是異體問責中的一個重要組成部分。新聞媒體的監督是指通過公開報道事實發表意見等新聞傳播活動,形成或影響社會輿論,對政治、經濟和文化生活中涉及國家和社會公共利益的事務進行監察和督促。由新聞媒體作為問責主體,具有影響廣,反應及時,引起關注高,群眾參與性強等優點。

(5)公民參與問責匱乏。人民群眾是異體多元問責主體的基本力量。發揮公民的問責主體作用，是多元問責主體體系中的重要一環。只有公民問責廣泛化，問責體系的作用才能得到最大的發揮。事實表明，我國查處的官員腐敗案件中，絕大多數線索來自公民的舉報。公民的積極參與，有力保障了行政機關的合法、高效運行，及時發現和糾正了不少公共行政過程中的重大過錯和失誤。但是，仍存在著公民問責文化滯后、問責意識薄弱，公民問責缺乏組織保證，缺乏有效的法律保護等問題。在問責過程中，公民的合法權力難以保障，公民除了知情權沒有得到充分保障之外，其它的合法權力如舉報權、陳述權也難以保障。公民問責的渠道也比較匱乏。我國憲法和《國家公務員法》等法案雖然涉及到人民群眾的問責與監督權力，但是對公共行政人員問責制中的監督機構，從總體上看，這些法律法規及規范性文件基本上都是以監察機關或者紀檢部門為監督主體，而對公眾在其中的作用提及很少，更未具體地制定相關制度和程序。

3 發揮異體多元行政問責體系的功能

要發揮異體多元行政問責體系的功能，就必須使多元主體問責體系制度化、法制化，培育新型多元問責環境，培養公民的問責意識和問責精神。

3.1 實現多元主體問責的制度化與法制化

多元問責主體制度化就是將多元主體問責體系的構想上升為國家意志，轉變成一種法律，一種現實的制度安排。沒有制度的確立，問責制將變成一種口號，一種擺設。良好的制度設計是行政問責強力推行的根本保證。只有把行政問責的理念上升到制度層面，問責才能有效實行，否則問責制就有可能扭曲、變形，淪為選擇性懲罰以防止責任范圍的擴大，甚至掩蓋更大責任。多元問責主體制度化不是只強調其中的一個問責主體，而是五種問責力量共同作用,只有這樣才能保障問責效用的最大限度發揮。同時還要盡快出臺多元問責的相關法律法規,使問責有法可依，有法可循。

3.2 健全完善異體多元行政問責機制

(1)完善人大問責機制。現在我國人大問責機制主動性差、問責的廣度和力度不夠。人大很少主動監督政府行為，其質詢權、彈劾權很少使用。因此要發揮人大的問責樞紐作用就必須對人大進行改革和完善。一要完善人大代表選舉制度，擴大差額選舉比例，拓寬人大代表選舉范圍；二要增大人大代表專職化的比例，提高問責質量。人大代表專職化，有利于提高問責質量和效率；三要細化人大問責的方式。我國憲法規定人大具有質詢權和調查權，但不夠詳細。

（2）探索民主黨派問責。探索民主黨派問責主體有效機制，是多元主體問責制完善的重要方面。我國憲法賦予民主黨派監督政府的職能，但在實踐中卻很少使用，原因是民主黨派監督問責缺乏機制。法律對民主黨派問責的范圍和渠道沒有作詳細規定，更無設置專門機構來實施問責。

（3）規范和加強媒體問責主體。媒體問責是多元主體問責中的一個重要組成部分，各地媒體相繼推出媒體監督欄目，媒體問責力度近年來有了顯著增強，但與媒體推進民主政治建設所起作用的要求還有一段距離。加強媒體問責機制：一要提高媒體對政策的知情權；二要在媒體遵守行業規范和法律的前提下，保障新聞報道自由、新聞人員正當的采訪權、評議權，特別是負面事件的揭露。

（4）確保和強化司法問責。司法機關問責是追究行政機關及其公務員責任的底線。在我國司法實踐中，常常出現司法介入滯后于組織處理或行政處理的現象，甚至有些紀檢、監察部門越權或違法行使職權，以行政處分、組織處理代替司法追究，使一些官員規避本應承擔的法律責任，使司法問責力度弱化，損害了司法權威。所以要完善司法問責機制：一要改進司法領導機制，實施上級司法機關黨組織直轄下級黨組織的領導體制，解決多頭領導的矛盾；二要改革司法機關經費來源方式和人事制度。建議全國各地的司法經費由公共財政統一支付；改進現有司法人員的組織選拔制度，司法機關制定一套適宜本機構特點的人員選拔和任職制度；三要完善檢察機關與政府監察機構、黨的紀檢部門的工作協調機制。

（5）保障和維護公民參與問責。公民的廣泛參與是多元主體行政問責體系完善的標志，良好的制度安排對公民問責的順利實現至關重要。保障公民問責主體地位，一要拓寬公民參與問責的政治途徑，創建政府與公民互動溝通的程序，培養公民政治參與興趣；二要健全信訪制度。信訪是我國公民表達政治訴求、實現政治參與的重要方式。

4 結語

總之，多元問責主體在行政問責過程中，形成一個相互補充的問責網絡。這種機制對有效限制政府權力濫用，預防遏制腐敗，提高行政效率，保證社會公平正義等方面具有重大現實意義。在全面建設小康社會的今天，我們要積極創造條件，促進多元主體問責體制的完善發展，為責任政府、法治政府、服務政府目標的實現準備條件。

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