地方政府投資項(xiàng)目管理模式創(chuàng)新與成效分析
——以淄博市淄川區(qū)“財(cái)政大評(píng)審”為例

楊宏偉 馬通之

(山東省淄博市淄川區(qū)財(cái)政局，山東淄川 255100)

地方政府投資項(xiàng)目管理模式創(chuàng)新與成效分析
——以淄博市淄川區(qū)“財(cái)政大評(píng)審”為例

楊宏偉 馬通之

(山東省淄博市淄川區(qū)財(cái)政局，山東淄川 255100)

政府投資項(xiàng)目的管理與資金控制問(wèn)題正日益受到社會(huì)各界的密切關(guān)注。如何正確有效地使用政府投資，提高政府投資項(xiàng)目的管理水平，提高政府投資項(xiàng)目的效益和效率，是理論和實(shí)踐亟待解決的問(wèn)題。淄博市淄川區(qū)“財(cái)政大評(píng)審”的做法從財(cái)政評(píng)審的角度，對(duì)改進(jìn)政府投資項(xiàng)目管理方式，提高地方政府投資項(xiàng)目效益和效率進(jìn)行了有益的探索。實(shí)踐表明，“財(cái)政大評(píng)審”在更新管理觀(guān)念、創(chuàng)新評(píng)審機(jī)制、推進(jìn)科學(xué)管理、提升綜合效益等方面所發(fā)揮出的積極作用，符合財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理的發(fā)展方向。

地方政府;投資項(xiàng)目;管理模式;“財(cái)政大評(píng)審”

一、研究背景

政府投資是以政府為主體直接配置資源的投資行為，是整個(gè)社會(huì)投資中非常重要的組成部分。政府投資建設(shè)項(xiàng)目能否順利完成并發(fā)揮預(yù)期的投資效益，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要影響。加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理，其目的是建立健全科學(xué)、民主的政府投資項(xiàng)目決策程序和組織實(shí)施程序，保證工程質(zhì)量，控制工程造價(jià)，發(fā)揮財(cái)政資金效益。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，政府投資項(xiàng)目管理的改革也持續(xù)推進(jìn)。政府投資項(xiàng)目的決策程序和資金管理的科學(xué)化、制度化、規(guī)范化程度不斷提高。其中一大特點(diǎn)就是建立覆蓋全國(guó)范圍的財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)，以適應(yīng)新形勢(shì)下的財(cái)政管理工作，全面實(shí)現(xiàn)財(cái)政職能，加強(qiáng)政府對(duì)其所投資項(xiàng)目的管理。財(cái)政評(píng)審主要是承擔(dān)財(cái)政性投資項(xiàng)目概算、預(yù)算、竣工結(jié)算以及行政大額專(zhuān)項(xiàng)支出預(yù)算的具體審查工作，為財(cái)政投資項(xiàng)目支出預(yù)算的編制提供依據(jù);具體實(shí)施對(duì)財(cái)政投資項(xiàng)目資金使用的監(jiān)督管理，進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目事后評(píng)價(jià);對(duì)財(cái)政投資項(xiàng)目支出預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督，促進(jìn)科學(xué)、合理地分配和使用財(cái)政資金，發(fā)揮財(cái)政資金的最大投資效益。

政府投資項(xiàng)目的管理與資金控制問(wèn)題正日益受到社會(huì)各界的密切關(guān)注，一方面政府投資項(xiàng)目投資額度巨大、專(zhuān)業(yè)性和綜合性強(qiáng)，另一方面政府投資項(xiàng)目更容易受到其他綜合因素的影響而出現(xiàn)一些不盡如人意的問(wèn)題。因此，如何正確有效地使用政府投資，提高政府投資項(xiàng)目的管理水平，提高政府投資項(xiàng)目的效益和效率，已經(jīng)成為理論和實(shí)踐亟待解決的問(wèn)題。本文從地方政府管理項(xiàng)目管理模式著眼，從財(cái)政評(píng)審的視角研究現(xiàn)階段如何通過(guò)改進(jìn)政府投資項(xiàng)目的管理方式，以提高地方政府投資項(xiàng)目的效益和效率，并以淄博市淄川區(qū)財(cái)政局“財(cái)政大評(píng)審”的實(shí)踐為例，加以佐證。

二、文獻(xiàn)回顧

與本文研究主題相關(guān)的研究主要集中在以下三方面:

(一)對(duì)政府投資項(xiàng)目管理模式的理論研究

這方面的理論研究經(jīng)歷了從一般到特殊的深化過(guò)程。胡建文(2002)對(duì)臨時(shí)型、基建處室型、代建型、事業(yè)單位型、項(xiàng)目法人型和政府部門(mén)型等7種主要的政府投資項(xiàng)目管理模式進(jìn)行了比較分析。王春陽(yáng)、尹貽林(2002)從管理主體、項(xiàng)目決策、工程采購(gòu)和支付制度等四個(gè)方面對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行了研究，并在此基礎(chǔ)上提出了明確管理主體、區(qū)分經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、吸引企業(yè)融資、實(shí)行合同和造價(jià)管理等建議。夏立明、尹貽林(2003)對(duì)政府投資項(xiàng)目管理體制進(jìn)行了國(guó)際比較，提出建立與國(guó)際接軌的業(yè)主制和嚴(yán)格的業(yè)主項(xiàng)目管理程序的建議。黃霆、申立銀等(2005)分析了我國(guó)政府投資項(xiàng)目管理中存在的問(wèn)題及其原因，并重點(diǎn)對(duì)工務(wù)局和代建制模式進(jìn)行了分析。張偉、朱宏亮(2005)對(duì)各類(lèi)型政府工程管理模式進(jìn)行了分析和比較，提出了公益性項(xiàng)目推行代建制，準(zhǔn)公益性項(xiàng)目采用項(xiàng)目法人制、經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目實(shí)行私人融資模式的改革方向。

(二)對(duì)政府投資項(xiàng)目管理模式的實(shí)踐分析

對(duì)政府投資項(xiàng)目管理模式的實(shí)踐分析，劉彥朝(2004)介紹了河北省組建社會(huì)公益項(xiàng)目建設(shè)管理中心的情況，認(rèn)為這一方式具有管理集約化、操作透明化、投資控制剛性化等優(yōu)點(diǎn)。吳普生(2005)介紹了珠海市成立政府投資建設(shè)工程管理中心的經(jīng)驗(yàn)，提出了明確政府投資的責(zé)任主體，完善管理規(guī)章制度，特別是投資問(wèn)責(zé)制和審計(jì)制度等建議。賀蕾(2008)對(duì)日照市政府投資項(xiàng)目管理模式進(jìn)行了分析。王春飛(2008)以青島市為例介紹了政府投資項(xiàng)目的審計(jì)問(wèn)題。盧汝生、王孟均(2009)等以廣州市新光快速路項(xiàng)目為例，對(duì)政府投資項(xiàng)目管理的創(chuàng)新模式與工程總承包的管理實(shí)踐進(jìn)行了分析。

(三)對(duì)政府投資項(xiàng)目管理模式的專(zhuān)題研究

在政府投資項(xiàng)目監(jiān)管方面，魏東平(2004)運(yùn)用比較分析方法，介紹、比較和分析了部分發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)及世界銀行、亞洲發(fā)展銀行等國(guó)際投資項(xiàng)目監(jiān)管的具體做法和經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)政府投資項(xiàng)目監(jiān)管的內(nèi)容、方法、措施、模式和體系提出了建議。陳新文、馮典英(2006)指出我國(guó)政府管理部門(mén)對(duì)政府投資項(xiàng)目投資監(jiān)管不力的問(wèn)題，雖然許多政府部門(mén)都參與項(xiàng)目的管理，但卻難有一個(gè)部門(mén)承擔(dān)投資主體的全部責(zé)任，政府投資責(zé)任虛化。在代建制方面，梁彗星(2006)將代建制按照合同簽訂方式分為委托代理合同、制定代理合同和三方代建合同等三大類(lèi)，并對(duì)三種合同簽訂方式的差別及其與現(xiàn)行法律法規(guī)是否協(xié)調(diào)等問(wèn)題進(jìn)行了比較。祁玉清(2006)歸納了代建項(xiàng)目實(shí)施中的幾種主要風(fēng)險(xiǎn)，提出了加強(qiáng)概算審批的民主性、科學(xué)性和加強(qiáng)對(duì)代建單位的監(jiān)督、規(guī)范資質(zhì)和從業(yè)管理制度，以及創(chuàng)建代建單位管理責(zé)任險(xiǎn)等防范風(fēng)險(xiǎn)的具體措施。

三、政府投資項(xiàng)目管理的模式創(chuàng)新

(一)政府投資項(xiàng)目管理的觀(guān)念轉(zhuǎn)變

從財(cái)政的角度看，政府投資項(xiàng)目是由一系列資金項(xiàng)目組成的投資組合，它涉及到財(cái)政資金的分配，以及在財(cái)政資金的使用上如何實(shí)現(xiàn)“整體效益”或“綜合效益”。單筆財(cái)政資金安排的失誤，其造成的損失是有限度的、區(qū)域性的，如果財(cái)政資金分配組合出現(xiàn)“整體決策”失誤，其損失將是巨大的，甚至是難以彌補(bǔ)的。在這個(gè)意義上，政府投資項(xiàng)目就不僅僅是單純的某個(gè)項(xiàng)目的評(píng)估，而是要把每一個(gè)財(cái)政投資項(xiàng)目納入?yún)^(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀進(jìn)行統(tǒng)籌考慮、綜合評(píng)估。淄博市淄川區(qū)財(cái)政局的“財(cái)政大評(píng)審”，就是通過(guò)財(cái)政評(píng)審，使財(cái)政支持的項(xiàng)目符合區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，避免資金重復(fù)安排，減少資金分配的“盲目性”，符合政府投資組合科學(xué)化的管理要求。

1．由“基建工程”向“廣覆蓋”轉(zhuǎn)變。“財(cái)政大評(píng)審”是將原來(lái)單一的建設(shè)項(xiàng)目評(píng)審，發(fā)展到對(duì)所有財(cái)政項(xiàng)目性資金的評(píng)審，實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政項(xiàng)目性資金評(píng)估的“廣覆蓋”。在每筆財(cái)政項(xiàng)目性資金的安排上，增加財(cái)政評(píng)審環(huán)節(jié)，評(píng)審范圍由原來(lái)的基建工程類(lèi)，逐步擴(kuò)展到工程修繕類(lèi)、購(gòu)置、民生政策、大型會(huì)議、大型活動(dòng)等眾多類(lèi)別，同時(shí)將財(cái)政評(píng)審鏈條由原來(lái)“預(yù)算評(píng)審→過(guò)程跟蹤→決(結(jié))算審查”拉長(zhǎng)到“項(xiàng)目論證→預(yù)算評(píng)審→過(guò)程跟蹤→決(結(jié))算審查→績(jī)效評(píng)價(jià)”，突破了只對(duì)工程概、預(yù)、決(結(jié))算進(jìn)行審核的范疇，注重財(cái)政評(píng)審由“事后”為主，向“事前”、“事中”為主轉(zhuǎn)變。從淄川區(qū)“財(cái)政大評(píng)審”的實(shí)踐看，2009－2010年累計(jì)完成各類(lèi)財(cái)政項(xiàng)目評(píng)審資金5．02億元，審減資金7547萬(wàn)元，取得了顯著的資金效益。

2．由“資金節(jié)約”向“提升效益”轉(zhuǎn)變。財(cái)政項(xiàng)目性資金主要用于民生公益和財(cái)源扶持項(xiàng)目。“財(cái)政大評(píng)審”打破了過(guò)去只注重“資金節(jié)約”的被動(dòng)做法，注重從群眾公共利益和區(qū)域發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益考慮，統(tǒng)籌安排財(cái)政項(xiàng)目性支出，實(shí)現(xiàn)了由“資金節(jié)約”向“提升效益”的重大轉(zhuǎn)變。如淄川區(qū)南部10KV供電工程項(xiàng)目，原項(xiàng)目計(jì)劃采取地上架設(shè)的方案，但該項(xiàng)目納入“財(cái)政大評(píng)審”后，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)勘查、走訪(fǎng)群眾、征求相關(guān)部門(mén)意見(jiàn)，以及綜合考慮城市的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展與群眾意見(jiàn)，決定追加財(cái)政資金1000萬(wàn)元，將該供電項(xiàng)目由地上架設(shè)線(xiàn)路改為高壓線(xiàn)路落地。雖然該項(xiàng)工程增加了資金支出，但卻為城市的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展創(chuàng)造了條件。又如淄川區(qū)對(duì)財(cái)政支農(nóng)扶持模式的調(diào)整，通過(guò)“財(cái)政大評(píng)審”，實(shí)現(xiàn)資金捆綁使用，擇優(yōu)選擇支農(nóng)項(xiàng)目，取得了非常好的支農(nóng)效果。其中，安排財(cái)政資金400萬(wàn)元，重點(diǎn)扶持“萬(wàn)畝優(yōu)質(zhì)核桃”項(xiàng)目，目前已完成種植面積4500畝，到2016年每畝“優(yōu)質(zhì)核桃”將實(shí)現(xiàn)收入7000元，全區(qū)“優(yōu)質(zhì)核桃”項(xiàng)目將創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益超過(guò)1億元。

3．由“條塊管理”向“內(nèi)部控制”轉(zhuǎn)變。“財(cái)政大評(píng)審”通過(guò)建立以“財(cái)政投資評(píng)審委員會(huì)”為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，以“財(cái)政投資評(píng)審中心”為核心，以財(cái)政部門(mén)內(nèi)設(shè)資金管理職能科室為支撐，以社會(huì)中介機(jī)構(gòu)為輔助的資金評(píng)審體系，打破了財(cái)政部門(mén)內(nèi)部主管科室單方面分配項(xiàng)目資金的“條塊管理”模式，嚴(yán)格按照“內(nèi)部控制”管理原則，重新調(diào)整財(cái)政內(nèi)部科室資金監(jiān)管職責(zé)，對(duì)項(xiàng)目性資金分配實(shí)行“內(nèi)控”和“牽制”。如某一公開(kāi)招標(biāo)的工程項(xiàng)目，按照“財(cái)政大評(píng)審”內(nèi)部控制的原則，該工程項(xiàng)目性資金投入較大，財(cái)政需要對(duì)標(biāo)底價(jià)格行先評(píng)估，因?yàn)檎少?gòu)中標(biāo)價(jià)格不得高于或低于工程標(biāo)底價(jià)格15%，否則視作廢標(biāo)，這是其一。其二，國(guó)庫(kù)要根據(jù)評(píng)估機(jī)構(gòu)審定的工程進(jìn)度、工程造價(jià)增減變動(dòng)情況撥付工程款。在這個(gè)過(guò)程中，財(cái)政相關(guān)職能部門(mén)必須緊密配合，按照“財(cái)政大評(píng)審”的工作流程，環(huán)環(huán)相扣、責(zé)任明晰。通過(guò)“齊參與”、“互牽制”的工作機(jī)制，可以從源頭上確保項(xiàng)目性資金的使用效益。

(二)政府投資項(xiàng)目管理的方式創(chuàng)新

1．評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)新:評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)由“只唯減”向“只唯實(shí)”轉(zhuǎn)變。“財(cái)政大評(píng)審”堅(jiān)持“不唯增、不唯減、只唯實(shí)”的工作原則。財(cái)政項(xiàng)目性支出預(yù)算的確定，是一個(gè)指導(dǎo)性指標(biāo)，它需要根據(jù)變化了的實(shí)際情況，隨時(shí)做出調(diào)增或調(diào)減變化，做到“花錢(qián)”與“做事”同步和諧，確保項(xiàng)目資金使用效益。如2010年淄川區(qū)計(jì)劃投資3600萬(wàn)元建設(shè)蒸汽管網(wǎng)解決城區(qū)供熱問(wèn)題。該項(xiàng)目納入“財(cái)政大評(píng)審”后，通過(guò)相關(guān)部門(mén)的反復(fù)論證，結(jié)合城區(qū)內(nèi)規(guī)劃實(shí)施的雨污分流工程，經(jīng)政府批準(zhǔn)決定追加投入3000萬(wàn)元，對(duì)城區(qū)供熱管網(wǎng)進(jìn)行改造，建立低溫循環(huán)水管網(wǎng)，并將城區(qū)周邊2家熱電企業(yè)作為供熱源。此舉既利用了熱電企業(yè)的余熱資源，長(zhǎng)期來(lái)看也節(jié)約了供熱成本，同時(shí)保證了居民供熱質(zhì)量，提高了居民的福利。該項(xiàng)目的實(shí)施，雖然增加了項(xiàng)目投入，但取得了城區(qū)供熱經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的“雙贏”，實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目預(yù)期效益與資金效益的有機(jī)結(jié)合。

2．評(píng)審方法創(chuàng)新:由“單一性”向“多元化”轉(zhuǎn)變。長(zhǎng)期以來(lái)，財(cái)政項(xiàng)目性資金管理遵循“條塊管理”模式，其項(xiàng)目資金評(píng)審主要是針對(duì)基建工程類(lèi)項(xiàng)目，而且評(píng)審方法也基本按照工程圖紙進(jìn)行“事后”評(píng)估。“財(cái)政大評(píng)審”機(jī)制改變了項(xiàng)目資金評(píng)審方法的“單一性”，從成本控制的角度，對(duì)項(xiàng)目類(lèi)型、復(fù)雜程度等分別采取不同的評(píng)審方法，提高了評(píng)審效率，降低了評(píng)審費(fèi)用，為實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目性資金“事中”控制和監(jiān)管創(chuàng)造了條件。

3．評(píng)審流程創(chuàng)新:項(xiàng)目評(píng)審由“被動(dòng)”評(píng)審向“互動(dòng)”評(píng)審轉(zhuǎn)變。“財(cái)政大評(píng)審”通過(guò)與項(xiàng)目單位充分溝通、綜合論證，積極促進(jìn)“被動(dòng)”評(píng)審向“互動(dòng)”評(píng)審轉(zhuǎn)變，減少了工作摩擦，促進(jìn)了項(xiàng)目的順利實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了“評(píng)”與“被評(píng)”的有機(jī)結(jié)合。如淄川區(qū)某活動(dòng)中心，需要進(jìn)行供電、供暖兩個(gè)工程項(xiàng)目改造。在過(guò)去，這是兩個(gè)獨(dú)立的工程項(xiàng)目，需要分別安排財(cái)政資金。納入“財(cái)政大評(píng)審”后，通過(guò)組織電力、供熱部門(mén)技術(shù)人員現(xiàn)場(chǎng)勘察，最終確定該項(xiàng)目實(shí)行電、暖并行，將原供電線(xiàn)路進(jìn)行改造，就近通過(guò)變壓器用承載負(fù)荷較大的電纜線(xiàn)連接，加大供電流量，同時(shí)滿(mǎn)足了夏季制冷、冬季取暖的需求，得到了項(xiàng)目主管部門(mén)的好評(píng)。此項(xiàng)工程改造僅支出4萬(wàn)元，一次性節(jié)約財(cái)政資金37萬(wàn)元。項(xiàng)目“互動(dòng)”評(píng)審把項(xiàng)目單位的需求與財(cái)政資金的使用效益進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，提高了財(cái)政資金的使用效率。

(三)政府投資項(xiàng)目評(píng)審的步驟和流程

“財(cái)政大評(píng)審”既是資金評(píng)審和資金監(jiān)管活動(dòng)，也是資金分配活動(dòng)。其財(cái)政項(xiàng)目性資金評(píng)審的步驟:

第一，項(xiàng)目計(jì)劃。財(cái)政內(nèi)部主管科室根據(jù)項(xiàng)目資金需求，經(jīng)過(guò)初步調(diào)查了解和評(píng)估后，提出項(xiàng)目安排計(jì)劃，并一并提報(bào)項(xiàng)目安排的文件依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、資金規(guī)模等。

第二，項(xiàng)目立項(xiàng)。從資金來(lái)源看，“財(cái)政大評(píng)審”項(xiàng)目庫(kù)包括年初預(yù)算安排的項(xiàng)目、年度內(nèi)政府追加的項(xiàng)目和上級(jí)財(cái)政部門(mén)下達(dá)的專(zhuān)款項(xiàng)目。從立項(xiàng)程序來(lái)看，由財(cái)政部門(mén)內(nèi)部職能科室提報(bào)項(xiàng)目安排計(jì)劃，經(jīng)“財(cái)政大評(píng)審”領(lǐng)導(dǎo)小組評(píng)審確認(rèn)后，納入“財(cái)政大評(píng)審”項(xiàng)目庫(kù)。

第三，項(xiàng)目實(shí)施。納入“財(cái)政大評(píng)審”項(xiàng)目庫(kù)后，由項(xiàng)目資金主管科室根據(jù)項(xiàng)目計(jì)劃，配合項(xiàng)目主管部門(mén)，抓好項(xiàng)目實(shí)施工作，重點(diǎn)是按照項(xiàng)目進(jìn)度、成效等，及時(shí)足額落實(shí)配套資金，并做好項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的監(jiān)督檢查工作，確保項(xiàng)目順利實(shí)施，確保資金用到實(shí)處。

第四，項(xiàng)目控制。項(xiàng)目控制主要是項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度、資金支付進(jìn)度、項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量、資金使用效益等方面的控制。財(cái)政資金主管科室、財(cái)政投資評(píng)審領(lǐng)導(dǎo)小組根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施情況，及時(shí)掌握項(xiàng)目進(jìn)度，現(xiàn)場(chǎng)核查項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量，政府采購(gòu)部門(mén)及時(shí)組織項(xiàng)目相關(guān)招投標(biāo)活動(dòng)，國(guó)庫(kù)部門(mén)根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)度情況撥付資金，充分發(fā)揮財(cái)政各職能科室作用，全程跟蹤監(jiān)督項(xiàng)目實(shí)施情況，確保項(xiàng)目成效達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

第五，績(jī)效評(píng)價(jià)。項(xiàng)目實(shí)施結(jié)束后，由財(cái)政投資評(píng)審領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估，出具項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估報(bào)告，全面、客觀(guān)地反映財(cái)政項(xiàng)目實(shí)施成效和存在的問(wèn)題，為下年度財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算安排提供重要依據(jù)。

第六，項(xiàng)目反饋。根據(jù)項(xiàng)目評(píng)估報(bào)告，財(cái)政投資評(píng)審領(lǐng)導(dǎo)小組及時(shí)向項(xiàng)目資金主管科室、國(guó)庫(kù)、政府采購(gòu)、項(xiàng)目主管等部門(mén)反饋?lái)?xiàng)目實(shí)施情況，客觀(guān)、公正地查找項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題和不足，統(tǒng)一思想，引起重視，避免相同或類(lèi)似問(wèn)題再次發(fā)生。

四、政府投資項(xiàng)目管理模式創(chuàng)新的效果評(píng)價(jià)

從實(shí)際效果看，淄川區(qū)財(cái)政實(shí)施的政府投資項(xiàng)目“財(cái)政大評(píng)審”，在以下方面取得了積極的成果。首先，有利于優(yōu)化政府資源配置。2010年以來(lái)，淄川區(qū)財(cái)政實(shí)施的“財(cái)政大評(píng)審”，打破了基層財(cái)政資金原有的分配、監(jiān)管模式，取得了“事前、事中”資金控管的顯著效益，同時(shí)對(duì)項(xiàng)目“事后”績(jī)效的分析與應(yīng)用，在提高財(cái)政項(xiàng)目性資金效益方面，同樣也發(fā)揮了巨大的作用。如在2011年度財(cái)政性項(xiàng)目資金預(yù)算安排的過(guò)程中，淄川區(qū)政府借鑒和利用了2010年項(xiàng)目績(jī)效執(zhí)行情況的分析，一方面根據(jù)年度財(cái)力情況，按照“保民生、保穩(wěn)定”的原則，重新調(diào)整優(yōu)化項(xiàng)目資金結(jié)構(gòu)，突出重點(diǎn)，壓縮一般，進(jìn)一步優(yōu)化政府資源配置;另一方面，按照“零基預(yù)算”的原則和要求，對(duì)確定的每一個(gè)項(xiàng)目，參照上年度的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、影響因素等進(jìn)行核實(shí)、確定，進(jìn)一步提高項(xiàng)目預(yù)算安排的透明度和準(zhǔn)確性。經(jīng)過(guò)統(tǒng)籌權(quán)衡、認(rèn)真測(cè)算、反復(fù)論證，2011年淄川區(qū)財(cái)政項(xiàng)目性支出預(yù)算比部門(mén)或單位申報(bào)資金壓減5900萬(wàn)元，“事后”績(jī)效分析與應(yīng)用發(fā)揮了巨大效益。

其次，有利于合理界定項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)。財(cái)政項(xiàng)目性資金的安排依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)是最終確定項(xiàng)目資金額度的重要依據(jù)。淄川區(qū)建立“財(cái)政大評(píng)審”機(jī)制后，非常重視項(xiàng)目“事后”績(jī)效分析，而且將分析結(jié)果作為下年度項(xiàng)目資金安排的重要依據(jù)，以此推動(dòng)項(xiàng)目資金管理水平的不斷提高。如針對(duì)城區(qū)園林綠化養(yǎng)護(hù)費(fèi)用的資金安排問(wèn)題，原來(lái)采取“基數(shù)加增長(zhǎng)”的資金核定辦法，只根據(jù)增加的綠化養(yǎng)護(hù)面積增加養(yǎng)護(hù)費(fèi)用，對(duì)歷史“基數(shù)”部分費(fèi)用不予核實(shí)，造成該項(xiàng)目費(fèi)用逐年增加。2011年，該項(xiàng)目納入“財(cái)政大評(píng)審”后，針對(duì)該項(xiàng)目資金安排和使用過(guò)程中存在問(wèn)題和弊端，及時(shí)調(diào)整了項(xiàng)目資金的安排標(biāo)準(zhǔn)，重新核實(shí)綠化養(yǎng)護(hù)面積，并通過(guò)對(duì)各地綠化養(yǎng)護(hù)基本情況的調(diào)研，重新核定綠化養(yǎng)護(hù)單位成本費(fèi)用，并按照“面積×費(fèi)用”的原則核定該項(xiàng)目資金，一年節(jié)約政府資金300萬(wàn)元。“財(cái)政大評(píng)審”的“事后”績(jī)效分析與應(yīng)用，讓財(cái)政項(xiàng)目資金安排依據(jù)、安排標(biāo)準(zhǔn)更加科學(xué)、規(guī)范與合理。

再次，有利于推進(jìn)財(cái)政科學(xué)管理。財(cái)政管理，關(guān)鍵是財(cái)政資金的科學(xué)化、精細(xì)化管理。“財(cái)政大評(píng)審”機(jī)制的建立，一方面是“事后”績(jī)效的分析與應(yīng)用，進(jìn)一步細(xì)化了財(cái)政項(xiàng)目性支出內(nèi)容，并逐步規(guī)范了項(xiàng)目資金相關(guān)的定額和標(biāo)準(zhǔn)，為準(zhǔn)確評(píng)定項(xiàng)目性資金額度奠定了基礎(chǔ)。另一方面，“事后”績(jī)效的分析與應(yīng)用，打破了傳統(tǒng)資金管理模式相對(duì)封閉的弊端，提高了財(cái)政資金分配和監(jiān)管的透明度，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了財(cái)政內(nèi)部職能的相互牽制與協(xié)同，增強(qiáng)了財(cái)政職能的凝聚力和向心力。同時(shí)，“事后”績(jī)效的分析與應(yīng)用，增強(qiáng)了財(cái)政部門(mén)與政府部門(mén)、社會(huì)各界及廣大群眾的聯(lián)系與溝通，開(kāi)辟了財(cái)政“開(kāi)門(mén)辦公”的新途徑，推動(dòng)了“陽(yáng)光財(cái)政”政策的落實(shí)。此外，“事后”績(jī)效的分析與應(yīng)用，在源頭上控制了項(xiàng)目資金鋪張浪費(fèi)及“跑冒滴漏”的行為，在預(yù)防腐敗、促進(jìn)廉政建設(shè)方面也發(fā)揮出積極的作用。

五、結(jié)論與建議

從財(cái)政評(píng)審的視角看，淄川區(qū)“財(cái)政大評(píng)審”的做法是在充分吸收和借鑒現(xiàn)代科學(xué)管理理論的基礎(chǔ)上，自覺(jué)運(yùn)用科學(xué)理論服務(wù)于基層財(cái)政實(shí)踐的一次有益探索。實(shí)踐上，“財(cái)政大評(píng)審”機(jī)制在財(cái)政項(xiàng)目性資金管理方面所發(fā)揮出的積極作用，符合財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理的發(fā)展方向，值得我們思考與借鑒。

(一)應(yīng)在更高層次上將“財(cái)政大評(píng)審”納入政府決策機(jī)制

政府投資決策的科學(xué)性，取決于政府相關(guān)部門(mén)提供的建議或意見(jiàn)的科學(xué)性。但是，出于本位主義或小集團(tuán)利益的考慮，部門(mén)或單位提供給政府的投資意見(jiàn)或建議往往具有一定的片面性或傾向性。財(cái)政部門(mén)作為公共利益的保障者，其提供的意見(jiàn)或建議在政府的投資決策方面具有無(wú)可替代的作用，是政府投資管理的重要參考依據(jù)。我們認(rèn)為，無(wú)論是從理論層面，還是實(shí)踐意義上，在更高層次上將“財(cái)政大評(píng)審”納入政府決策機(jī)制都是明智之舉。為此，我們建議:一是從立法的角度將財(cái)政部門(mén)的“投資評(píng)審職能”納入政府投資決策范疇，明確審計(jì)部門(mén)、財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)在政府投資管理中的職責(zé)和作用，避免職能交叉，形成職能合力，為“財(cái)政大評(píng)審”的實(shí)施和推廣提供法律支持和保障;二是要完善政府投資決策管理體系，把財(cái)政評(píng)審作為政府投資決策的重要環(huán)節(jié)，把評(píng)審意見(jiàn)作為政府投資論證的重要內(nèi)容，并逐步建立“有政府投資就要有評(píng)審論證”的工作機(jī)制，從財(cái)力承受能力、項(xiàng)目綜合效益、項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)等方面進(jìn)行全面論證，充分發(fā)揮財(cái)政投資評(píng)審的積極作用，保證政府投資決策的科學(xué)性、全面性和實(shí)效性;三是提高財(cái)政部門(mén)評(píng)審機(jī)構(gòu)的職級(jí)層次，為“財(cái)政大評(píng)審”機(jī)制的建立注入活力，增強(qiáng)財(cái)政評(píng)審工作的權(quán)威性和影響力;四是多渠道加大政策宣傳力度，增強(qiáng)社會(huì)各界對(duì)財(cái)政評(píng)審工作的理解和支持，為“財(cái)政大評(píng)審”實(shí)施創(chuàng)造良好的輿論氛圍;五是完善政府考核機(jī)制或辦法，通過(guò)“財(cái)政大評(píng)審”掌握政府部門(mén)或單位資金節(jié)支情況，并將部門(mén)或單位資金節(jié)支情況納入考核范圍，引導(dǎo)政府部門(mén)或單位樹(shù)立厲行節(jié)約的良好風(fēng)氣。

(二)應(yīng)在更大范圍內(nèi)把政府資金納入“財(cái)政大評(píng)審”監(jiān)管

隨著財(cái)政預(yù)算管理機(jī)制的不斷健全與完善，非稅資金逐步納入財(cái)政預(yù)算管理，實(shí)行財(cái)政“綜合預(yù)算”，實(shí)行預(yù)算內(nèi)資金、非稅資金統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)籌安排，這為“財(cái)政大評(píng)審”機(jī)制的建立創(chuàng)造了條件。但是，非稅資金納入預(yù)算管理，并不能從根本上保障資金的使用效益。同時(shí)，隨著地方政府融資資金、舉債資金規(guī)模的擴(kuò)大，如何確保政府債務(wù)性資金的安全和效益也變的越來(lái)越重要，因?yàn)檎畟鶆?wù)資金風(fēng)險(xiǎn)最終仍然會(huì)轉(zhuǎn)嫁為財(cái)政直接風(fēng)險(xiǎn)，影響財(cái)政預(yù)算的正常執(zhí)行。有鑒于此，我們認(rèn)為應(yīng)在更大范圍內(nèi)將政府資金納入“財(cái)政大評(píng)審”的監(jiān)管范圍。一是從資金來(lái)源上，要將預(yù)算內(nèi)資金、非稅資金、各類(lèi)追加資金、政府融資資金、舉債資金使用等全部納入“財(cái)政大評(píng)審”的范圍，實(shí)現(xiàn)財(cái)政性項(xiàng)目資金評(píng)審的“全覆蓋”，在資金預(yù)算安排、過(guò)程使用、使用效益等全方位建立監(jiān)管措施，嚴(yán)控資金損失浪費(fèi)行為，最大限度的確保資金安全和效益。二是從資金用途上，把基本建設(shè)類(lèi)、民生保障類(lèi)、“三農(nóng)”發(fā)展類(lèi)、企業(yè)扶持類(lèi)、科技創(chuàng)新類(lèi)、環(huán)境保護(hù)類(lèi)等各種用途的財(cái)政性項(xiàng)目資金，全部納入“財(cái)政大評(píng)審”的范圍，不僅要注重工程建設(shè)類(lèi)項(xiàng)目評(píng)審，財(cái)源扶持類(lèi)項(xiàng)目資金評(píng)審，更要重視民生政策類(lèi)項(xiàng)目評(píng)審，并通過(guò)建立完善基礎(chǔ)資料信息庫(kù)，健全資金支出標(biāo)準(zhǔn)和定額，量化、細(xì)化資金支出內(nèi)容，提高財(cái)政項(xiàng)目資金分配的準(zhǔn)確性和可靠性，確保財(cái)政項(xiàng)目資金用在“刀刃上”。三是從資金層級(jí)上，無(wú)論上級(jí)安排的專(zhuān)項(xiàng)資金，上級(jí)安排且需要區(qū)縣級(jí)配套的專(zhuān)項(xiàng)資金，還是區(qū)縣級(jí)自行安排的專(zhuān)項(xiàng)資金，一律要堅(jiān)持“財(cái)政大評(píng)審”，以便實(shí)現(xiàn)從源頭上控制和規(guī)范資金使用過(guò)程，避免財(cái)政資金“一撥了之”，更好地保障專(zhuān)項(xiàng)資金的特定用途。

(三)應(yīng)加大力度推動(dòng)財(cái)政職能融入“財(cái)政大評(píng)審”范疇

從財(cái)政部門(mén)內(nèi)部來(lái)看，通過(guò)“財(cái)政大評(píng)審”，一方面可以有效地減少人為因素的影響，為財(cái)政職能的發(fā)揮創(chuàng)造良好環(huán)境，另一方面可以通過(guò)完善財(cái)政內(nèi)部工作機(jī)制或流程，使財(cái)政各職能之間相互牽制、助推發(fā)展，減少工作惰性，避免工作扯皮，提高財(cái)政部門(mén)的行政效率和服務(wù)水平。為此，我們認(rèn)為應(yīng)大力推動(dòng)財(cái)政職能融入“財(cái)政大評(píng)審”。第一，部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付、政府采購(gòu)中的政府投資工程額度合理性、撥付時(shí)間以及招標(biāo)控制價(jià)確定等都涉及財(cái)政投資評(píng)審工作，將這些財(cái)政職能納入“財(cái)政大評(píng)審”，不僅可以合理確定投資額、工程進(jìn)度以及招標(biāo)控制價(jià)，而且可以倒逼部門(mén)預(yù)算單位合理安排項(xiàng)目支出預(yù)算、建設(shè)單位合理安排工程進(jìn)度，相關(guān)部門(mén)科學(xué)合理安排部門(mén)預(yù)算等，從而真正形成“先評(píng)審后立項(xiàng)”、“先評(píng)審后預(yù)算”、“先評(píng)審后結(jié)算撥款”的工作機(jī)制，使各項(xiàng)財(cái)政制度或措施形成合力，提高財(cái)政職能的調(diào)控、保障和監(jiān)管能力。第二，注重財(cái)政工作的內(nèi)外統(tǒng)籌和上下聯(lián)動(dòng)，拓展“財(cái)政大評(píng)審”的實(shí)施范圍，在預(yù)算編制、政府采購(gòu)、工程招標(biāo)、集中支付、竣工結(jié)決算審查、資產(chǎn)移交、績(jī)效評(píng)價(jià)等各個(gè)環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮“財(cái)政大評(píng)審”技術(shù)管理和服務(wù)職能，實(shí)現(xiàn)“財(cái)政大評(píng)審”與相關(guān)財(cái)政職能的無(wú)縫對(duì)接，推動(dòng)財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理取得實(shí)效。第三，在評(píng)審環(huán)節(jié)上，要把事后評(píng)審為主，逐步向事前、事中為主轉(zhuǎn)變，解決好事后評(píng)審多，事前事中評(píng)審少的局面，使評(píng)審工作“關(guān)口”前移，提高“財(cái)政大評(píng)審”的整體效果。通過(guò)深入開(kāi)展重點(diǎn)項(xiàng)目資金績(jī)效評(píng)價(jià)管理，把績(jī)效評(píng)價(jià)作為項(xiàng)目資金安排的重要依據(jù)，把資金效能與資金分配統(tǒng)籌結(jié)合，促進(jìn)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，促進(jìn)“財(cái)權(quán)”與“事權(quán)”的有機(jī)統(tǒng)一。第四，大膽探索建立財(cái)政“一體化”信息平臺(tái)，把財(cái)政內(nèi)部核心職能全部集成到一個(gè)平臺(tái)上，建立財(cái)政部門(mén)內(nèi)部先后銜接、相互牽制、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、規(guī)范統(tǒng)一的職能協(xié)調(diào)機(jī)制，并通過(guò)采取“權(quán)限”控制手段，明確每個(gè)職能、每個(gè)環(huán)節(jié)的具體責(zé)任人及管理權(quán)限，充分借助現(xiàn)代信息管理手段，實(shí)現(xiàn)財(cái)政職能的網(wǎng)絡(luò)化控制、規(guī)范化管理和高效率運(yùn)作，突破傳統(tǒng)財(cái)政工作模式，促進(jìn)財(cái)政職能效率最大化。

F810．7

A

1003－4145［2011］11－0110－05

2011－05－10

楊宏偉，男，山東省淄博市淄川區(qū)財(cái)政局局長(zhǎng)。

馬通之，男，山東省淄博市淄川區(qū)財(cái)政局國(guó)庫(kù)科科長(zhǎng)，高級(jí)會(huì)計(jì)師。

(責(zé)任編輯:欒曉平E－mail:luanxiaoping@163．com)