論有效社會政策的社會基礎

張世青 高靈芝

(濟南大學 法學院，山東 濟南 250022)

論有效社會政策的社會基礎

張世青 高靈芝

(濟南大學 法學院，山東 濟南 250022)

社會政策需要有一定的“社會”作為其有效制定、運行的基礎，因為社會政策是嵌入于社會之中的。因此，必須對社會進行構建。公民社會可以捍衛公民的權利，能動社會則是抵抗市場對社會的侵襲，這兩種“社會”形式共同構成了有效社會政策的社會基礎。在當下中國，不僅需要保衛社會，也需要生產社會，更要警惕政府對社會的不當干預。

有效社會政策;公民社會;能動社會

有效的社會政策，指彰顯著社會公平、公正，經濟和社會發展成果能為社會公眾普遍共享，且有助于社會問題的解決，促進著社會預期實現的社會政策。反之，無效的社會政策是指那些公平、公正性缺失，流于形式，無助于解決社會問題的社會政策。有效的社會政策需要具有一定的品格:是公民身份而不是社會身份的體現;需要有強制性;體現著公平、公正的價值追求;需要公民參與;具有一定的歷史時空性。①張世青:《論社會政策與社會預期》，《學習與實踐》2010年第7期。一項社會政策是否有效以及有效性如何，與制定、運行、反饋等環節所扎根的社會是密不可分的，離開了一定的社會基礎，無論設計得如何精巧，無異于無源之水。因此，有效的社會政策需要有一定的社會基礎作為其合法性和正當性，這也是此篇文章的由來。

一、嵌入于社會的社會政策

社會政策一般被界定為以公正為價值理念，以解決社會問題、促進社會良性運行和和諧發展為宗旨、保障社會成員的基本權利、并以增進社會整體福利為主要目的，以國家的立法和行政干預為主要途徑而制定和實施的一系列法律、法令、條例的總稱。社會政策最大的特點之一是其直接作用于社會不同群體和個人的實際利益，與家庭、社區、組織和階層關系等方面關系密切，并對社會發展和社會質量的提高有直接影響。各個國家和地區無不是通過制定、實施諸多社會政策以增進一國社會成員的福利。西方社會政策的發端最早可追溯到1601年英國的《伊麗莎白濟貧法》。英國16至17世紀大規模的圈地運動，造成大批流離失所的貧民、乞丐和流浪者，以致無論在鄉村還是在城市，屢屢發生區域性騷亂，間或大規模的起義。為解決這些社會難題，1601年，英國頒布了《伊麗莎白濟貧法》，該法規定:為有勞動能力的人提供勞動場所;資助老人、盲人等喪失了勞動能力的人，為他們建立收容場所;組織窮人和兒童學藝等。此法雖然被后人詬病，認為給受助者帶來了恥辱烙印，以及失去相應的選舉權利，但為解決當時嚴重的社會矛盾起到了重要作用。

另外我們也看到這樣一種境況:那些試圖改善人類狀況的社會政策反而是無效的，以致走向了失敗之路。如中國近現代史上為增進農民福利而實行的人民公社制度，因不考慮當時農村的生產力發展實際，只有強大的國家而無“社會”的存在和通過“社會”表達的聲音，雖有人民公社早期的“繁榮”，但為后來的大饑荒埋下了伏筆。美國人類學家斯科特從國家的視角闡發了“那些試圖改善人類狀況的項目是如何失敗的”，對此他做了如下判斷，“一個受到烏托邦計劃和獨裁主義鼓舞的，無視其國民的價值、希望和目標的國家，事實上會對人類美好生活構成致命的威脅。”②詹姆斯·C·斯科特:《國家的視角——那些試圖改善人類狀況的項目是如何失敗的》，王曉毅譯，社會科學文獻出版社2008年版，第8頁。斯科特對一國社會政策失敗的論斷建立在無視公民之權利和價值基礎之上，而軟弱的公民社會的存在，也將會減弱對國家實施計劃和諸多項目的能力，那些試圖改善人類狀況的項目走向失敗也在所難免。據此，我們可以得到這樣的啟發:在制定、實施和運行社會政策的過程中，如果無視一地區的“地方性知識”，社會政策的理念無論如何崇高、社會政策的設計無論如何精細，社會政策的無效甚至失敗也在情理之中。因為社會政策是嵌入于社會之中的，社會政策在諸環節中無不受到來自社會的作用力。因之，對社會政策嵌入的社會進行分析是必不可少的內容。

嵌入性(embeddedness)概念首先是由經濟人類學家波蘭尼提出的，用以表達和分析經濟行為與社會關系之間的關聯。波蘭尼認為，傳統經濟活動不同于現代經濟，它嵌入于社會關系之中，與其他非經濟因素融為一體，而非獨立的系統。①Polanyi，Karl．The Great Transformation［M］．Boston:BeaconPress ，1985．6 －35。在波蘭尼那里，嵌入性概念成為分析經濟活動與社會結構之間關系的一個重要視角，在其分析中，經濟系統整合在社會系統之中，不存在獨立的經濟實踐和關系。此外，由于經濟嵌入于社會關系之中，所以，經濟生產的各構成要素，如生產資料的配置和勞動分工以及產品分配，都與各種社會結構相關聯。

那么社會政策是嵌入于何種社會之中呢?一般而言，社會學界有兩種社會觀。一是馬克思主義實體化的社會觀。馬克思主義認為社會是由個人所組成的，但它不是單個個人的堆積或簡單相加，而是人與人之間的聯系的總合;他又提出社會的本質和基礎是生產關系，“生產關系總合起來就構成所謂社會關系，構成為所謂社會，并且構成為一個處于一定歷史發展階段上的社會，具有獨特特征的社會。”人類社會終極發展目標乃是共產主義社會，即“自由人的聯合體”，“在那里，每個人的自由發展是一切人的自由發展的條件。”②《馬克思恩格斯全集》第23卷，人民出版社1972年版，第649頁。在此，馬克思主義所追求的“每個人的自由發展”，必須尊重個體的權利、尊嚴和價值，反對特權，建立保障公民權利的制度。

另一個則是以結構功能主義大師帕森斯為代表的結構觀，他把社會大系統劃分為四個子系統:經濟系統、政治系統、社會系統、文化系統。在這四個子系統中，經濟系統司職社會的適應功能(Adaptation)，政治系統司職社會的目標達成的功能(Goal－attainment)，社會系統司職維護社會整合和團結的功能(Itegration)，文化系統則為社會提供一種潛在模式維持的功能(Latency pattern maintenance)，這就構成了帕森斯的“AGIL”結構模型。③侯鈞生主編:《西方社會學理論教程》，南開大學出版社2006年版，第148－150頁。

需要說明的是，本文提出的“有效社會政策的社會基礎”也是源于帕森斯對社會系統的分類，也就是整個社會系統由經濟、政治、社會、文化四大板塊組成，本文是抽取有效社會政策的“社會”基礎“是什么”并加以分析和求證;本文也一并贊同帕森斯對社會系統功能的定位，即為了社會整合和社會團結。因為從社會學的誕生、發展軌跡來看，社會學的研究主旨之一乃是對社會秩序、社會整合、社會團結的理論闡述和事實求證。社會政策作為維持社會秩序、提高社會整合、提升社會預期的工具，在這個方面與社會學具有高度的契合性。

二、有效的社會政策需要公民社會以捍衛公民權利

近年來，因諸如征地拆遷、土地承包、社會保障、基層選舉、企業改制等問題所引發的社會矛盾，由于處理得不及時、不恰當，最終激化為各種群體性事件，而且參與群體性突發事件的并不都是有直接利益的相關者。時下，各種社會矛盾不僅數量明顯增多，而且激烈程度不斷加劇。官民之間的矛盾比較突出、個案問題容易演化成整體化的矛盾、社會矛盾的生長空間很大等構成了中國現階段社會矛盾的明顯特征。④吳忠民:《中國現階段社會矛盾特征分析》，《教學與研究》2010年第3期。

關于社會矛盾及群體性事件增發的誘因，政府及學界主要是從社會轉型、經濟體制轉軌作為時代背景進行剖析，如從公民權利覺醒、政府治理方式失當、社會財富分配不均、利益主體多元化、互聯網時代對群體性事件治控的軟弱等等若干方面進行了學理分析和闡述。誠然，上述分析視角對社會矛盾激發的原因的論證是有道理的，但是如果把所有的問題都歸結為體制轉軌和社會轉型期的矛盾，而不進行社會結構和制度層面的反思和建設，“轉型期”將或演變為搪塞群體性事件的借口，社會矛盾爆發的根由也將無法轉化、消解;尤為重要的是，假如社會轉型期已經度過，而社會建設依然沒有跟進，那么因社會的缺位而造致的社會矛盾的突發性和對社會秩序的破壞性也將異常激烈。在筆者看來，化解社會矛盾的重要一面需要政府依法保護每一位公民的合法權利;每位公民也應該組織起來為追求自己的權利而進行抗爭。這兩個維度均與公民社會(civil society)是緊密勾連的。

在西方語境中，最初的“civil society”(市民社會或公民社會)指的是古希臘的城邦社會，意指城邦作為一種根據憲法建立起來的獨立自足的社會團體的性質。公民社會是一個淵源久遠但內涵又不斷變化的概念，經歷了從國家和社會的二分法向國家、市場經濟和民間社會三分法的歷史沿革。1990年代以來，建立在國家、市場、民間社會三分法基礎上的公民社會概念日益得到國內外學者的普遍認可，公民社會包括個人領域、非政府組織(志愿性社團、非營利組織)、非官方的公共領域和社會運動等四個基本要素。①何增科:《全球公民社會引論》，載李惠斌主編《全球化與公民社會》，廣西師范大學出版社2003年版，第123頁。公民社會的功效在于公民社會形成的社會力量對國家權力能形成有效的監督和制約，進而重塑國家與社會的關系，最終形塑現代國家;可以形成多元的利益表達機制，維護公民權利，最終推動民主進程;公民社會也會與國家形成合力協同解決社會問題。

作為舶來品的“civil society”，在中國常被譯作公民社會、市民社會、民間社會。②有學者對市民社會、公民社會之異同做了學理上的分析，本文把二者的內涵等同起來。鄧正來、景躍進認為，“中國的市民社會乃是指社會成員按照契約性規則，以自愿為前提和以自治為基礎進行經濟活動、社會活動的領域，以及進行議政參政活動的非官方公域。”③鄧正來、景躍進:《建構中國的市民社會》，《中國社會科學季刊》1992年第1期。此處所言的非官方的公域，主要是指在國家政治安排以外市民社會能對國家立法及決策產生影響的各種活動空間。如在各種傳媒中表達自己的觀點和意見，為自己的利益而申訴和追求。當前，由于對財富資源掌握的多寡程度的不同，利益分化也日趨嚴重，在此大背景下，不同的社會階層逐漸由“自在階級”向“自為階級”邁進，公民參與社會事務和公共事務以爭取和捍衛自身階層的權利成為了公民社會的一大特色。因此，讓不同的社會階層和更多的公眾參與到社會治理、社會建設之中，不僅僅是一國政治民主之體現，也是對公民權利的彰顯。通過公共空間的活動，各社會階層形成一種廣泛認可的社會意見，此乃也是盧梭所言的“公益”。④在 盧梭看來，“公益只著眼于公共的利益，而眾益則著眼于私人的利益，眾益只是個別意志的總和。”載盧梭:《社會契約論》，何兆武譯，商務印書館2006年版，第35頁。現實中，我們看到盡管某項社會政策沒有體現出絕對的公平性，一般而言，如果社會政策不是一方通過強制的方式強迫另一方接受、認可，而是不同階層之間相互博弈、妥協的結果，此也提高了社會政策的合法性和正當性。

在現代社會，一個關心自己利益的公民社會可以在社會政策、公共政策的整個環節積極地、有效地表達自己的意見和利益要求，此乃是有效社會政策的民意基礎和正當性來源。在發達的公民社會中，當群體性事件或社會危機發生時，這些社會自組織可以迅速地做出反應，或通過媒體、民意機構、利益集團向政府反映，影響政府的決策，從而形成有效的社會政策或公共政策。這樣的社會組織就可以減少危機對社會秩序、社會整合的破壞和沖擊，也將有助于社會問題的解決。如果公民社會不發達，無社會自組織能力，治理突發事件甚或制定社會政策、公共政策時，則一切都要依賴政府，實際上這也存在著“政府失靈”的風險。公共選擇理論認為，由于政府行為并非一直代表公共利益，如果再缺乏對政府官員的有效監督，此不僅導致政府行為資源配置低效率，也將造成制定的社會政策、公共政策偏離公眾意愿，從而不利于社會政策的公平和正義。

“政策絕不能僅僅理解成官方聲稱的目標，而且還包括廣闊范圍內的所有參與者之間被模式化了的行為方式，這樣人們才能夠了解要發生的事情。”⑤科爾巴奇:《政策》，張毅等譯，吉林人民出版社2005年版，第21頁。公民或其代言人通過參與社會政策的提案、起草、制定、運行、評估、反饋等環節，表達自己的權利主張，發出自己的聲音，這種行為彰顯的是對公民知情權、參與權的尊重和政府以人為本的體現。此也有助于公眾對社會政策的認識、理解，對社會政策的有效實施也善莫大焉。以關乎社會民生的《社會保險法》(草案)為例，自2008年12月28日全國人大常委會辦公廳向社會全文公布《社會保險法》(草案)征求意見以來，社會各界紛紛通過網絡、報刊等媒體和來信提出意見和建議，截至2009年1月12日16時，共收到意見47511件。毋庸置疑，公民的廣泛參與為這部法律的完善提供了充分的智力支持。

反觀另一面，我國當前群體性突發事件頻仍，其產生的根源大致都與公民表達機制不暢、參與渠道不通、權利得不到充分保護有關。應當承認，中國在制定一些重要的同民眾利益直接相關的社會政策時，如下崗失業政策、醫療政策、征地補償政策、房屋拆遷政策，很少甚至沒有讓相關的社會成員參與以充分地表達意愿均有關聯，以至為以后的沖突和矛盾埋下了禍根。例如，最近幾年有些省市實行的“村改居”政策，政府以土地集約化和城市化等名，收走了農民的宅基地甚至耕地，使農民集中起來住上樓房，此改變了農民的生活方式、生產方式。雖然“村改居”這一政策的可行性和優越性經由了政府及一些專家學者的論證，但是如果不充分考慮農民的選擇和主張，不傾聽農民的聲音，這項政策在早期雖能出現城市化、城鎮化的效應，但是對農民以后的生產、生活、勞動就業等無不留下隱患。因此，形成常規化的利益表達機制，使社會各個階層能有機會表達自己的權利和利益，更是建設公民社會的一個當務之急。

三、有效的社會政策需要能動社會以抵抗市場的侵襲

波蘭尼在其巨著《大轉型》的論證中指出，一個脫嵌的、完全自我調節的市場力量是十分野蠻的力量，當它試圖把人類與自然環境轉變為純粹的商品時，它將導致社會與人類生存環境的毀滅。然而，人類社會的實踐也證明，經濟完全脫嵌的社會并不存在。事實上，19世紀以來的人類社會目睹了一個“雙重運動”(double movement)。具體言之，一方面是自由放任的自我調節的市場要從根本上瓦解人類生存環境的基礎，對社會的可持續發展帶來嚴重威脅。另一方面，市場力量的擴張或早或晚都會引發旨在保護人、自然和生產組織的反向運動，保護性立法與其他干預手段是這種反向運動的特征。①卡爾·波蘭尼:《大轉型:我們時代的政治與經濟起源》，馮鋼、劉陽譯，浙江人民出版社2007年版，第112－115頁。于是，直接對抗自我調節市場的社會保護運動便興起了。

從社會政策視野來看，波蘭尼的社會保護運動，一是指19世紀以來的以社會政策為核心的相關的社會立法運動，直到二戰后西方福利國家的興起;二是指不斷興起的民主主義運動和社會主義運動。社會保護運動的宗旨在于實現社會對市場的規訓，或將市場的破壞性限制在社會能夠控制的范圍內，力圖避免市場的惡性膨脹而最終導致人類社會走向自我毀滅。為克服自我調節的市場經濟的種種弊端而提出的社會保護運動，是波蘭尼向世人論述如何控制和規訓市場的法寶。換言之，這種社會保護運動也是波蘭尼倡導所建的“能動社會”(active society)。

波蘭尼所言的“能動社會”，是在與市場的搏斗中產生出來并得到界定的。依據波蘭尼的觀點，“自律市場”的發育，使得價格機制侵入人類生活的各個領域，導致社會中蓄積巨大的張力，因而具有毀滅社會的傾向，但是，社會并不僅僅是被動的受難者，市場的侵蝕逼迫社會本身展開動員，產生出各種社會規范和制度安排，諸如工會、合作社、工廠運動等，以此來抵御和規馴市場。這種對市場過程作出積極回應的社會就是“能動社會”。波蘭尼的“能動社會”的核心在于這樣一個烏托邦式的設想:市場侵蝕和社會自我保護的所謂“雙重運動”的后果，就是市場最終被社會所降服，變成一個“受規制的市場”，而社會駕馭市場，這就是社會主義。②沈原:《社會的生產》，《社會》2007年第2期。

在此，以1930年代的美國為例，探究其是如何通過能動社會以遏制市場“野火”的。孫立平先生曾對1930年代美國如何化解經濟大蕭條做了社會學的解讀，他提出美國是“以社會進步創造走出經濟危機的條件”。羅斯福新政首先吸納了凱恩斯主義的經濟理論主張。在新政的第二階段，它以社會變革為主要內容，第一，聯邦緊急救濟署和工程振興署的成立，使聯邦失業救濟成為了半永久性的措施。第二，《全國勞工關系法案》為工會的集體議價提供了一個有保障的框架。第三，《社會保險法案》建立了第一個全國性的社會保險體系。第四，通過《稅收法案》，恢復了再分配稅體系。這其中，社會救濟、社會保障制度的建立和通過工會規范勞資關系也許是三個更重要的方面。可以說，由這些措施構成的社會進步要比第一階段那些經濟上的應急措施具有更深遠的意義。③孫立平:《以重建社會來再造經濟》，《社會學研究》2009年第2期。美國通過實施大規模的、有效的社會政策體系，極力地推動了能動社會建設，成功地遏制了經濟危機的深度蔓延，對美國經濟的迅速恢復和社會秩序的有序發展提供了有力保障。

中國向市場經濟轉型過程中，市場對社會的侵襲也造成了上學難、看病貴、買房難、大規模的下崗失業、貧富差距拉大、環境惡化等等社會難題，為扭轉此不利局勢，社會政策也逐漸走向了前臺，能動社會建設勃然興起，一系列社會政策大規模出臺，如扶貧政策、新型農村合作醫療政策、公共衛生政策、廉租房政策等等社會保護政策，以抵制市場的沖擊。④王紹光:《大轉型:1980年代以來中國的雙向運動》，《中國社會科學》2008年第1期。在此，我們僅以人力資源和社會保障部提供的2010年第三季度相關數據做一分析。一是新農保試點實施工作穩步推進。截至9月底，全國已有508個縣和4個直轄市開展了試點，參保人員6719萬人，其中領取待遇人數1827．8萬人，發放基礎養老金118億元。另外，還批準了330個縣于今年第四季度開展新農保試點。二是社會保險覆蓋范圍繼續擴大。截至9月底，基本養老、基本醫療、失業、工傷、生育保險參保人數分別為25025萬人、42072萬人、13147萬人、15871萬人、11973萬人，分別比上年底增加1475萬人、1925萬人、431萬人、975萬人和1097萬人。⑤人力資源和社會保障部2010年第三季度新聞發布會，中國政府網2010年10月22日。由上觀之，社會保障薄弱的農村地區也在受益于該項制度，社會保險的覆蓋范圍在逐漸擴大。另外，企業退休人員的養老保險待遇也隨著經濟的發展而提高。故而，人人受益、普遍共享經濟社會發展成果日漸成為全社會成員的一項社會權利。

一如上述，能動社會主要是政府對無序市場的控制，修正市場對社會的侵襲，而政府公權力如果不合法的介入市場，便無法推動能動社會之建設，而權力與市場的合謀更是能動社會的大敵。因而，中國必須警惕權力和市場的串謀。經濟學家吳敬璉先生把市場經濟分為好的市場經濟和壞的市場經濟，并提出好的市場經濟重要特征乃是具有健全法治和依法而治。吳敬璉先生認為，“在從計劃經濟到市場經濟的轉軌過程中，會出現岔道和彎路。其中之一，就是偏離規范的、法治的市場經濟的方向，演變為所謂‘權貴資本主義’(或稱‘官僚資本主義’、‘官家資本主義’)”。①吳敬璉、馬國川:《從“吳市場”到“吳法治”》(下)，《讀書》2008年第10期。2009年出現的“國進民退”浪潮對民營企業和中國的市場經濟造成了致命沖擊，國資委治下的大型國有企業以經濟安全、關乎社會民生為旗號，對民營企業經營的煤炭、鋼鐵、石油等行業進行了兼并、收購等非市場行為。再以公務員福利分房為例，1998年7月30日國家明令禁止停止福利性分房這一社會政策，全面實行住宅商品化，但據新聞報道來看，公務員變相福利分房的案例層出不窮，現摘錄兩例佐證。新華網2010年6月21日報道:海南一個6000多套限價房項目僅僅針對公務員銷售，房價約為每平方米3000多元，遠遠低于周邊的每平方米2．5萬元普通商品房價格。戶均面積120多平方米。《經濟參考報》2010年5月19日報道:山東日照在市中心新建3500多套住房，專供市直機關公務員，價格比同地段商品房低30%以上，按官員級別，分配套型面積從120平方米、200平方米不等。②楊繼繩:《再談公務員福利分房》，《炎黃春秋》2010年第9期。福利分房作為計劃經濟時代一項社會政策，如今又向政府特權階層開放，此舉不僅擠占了按市場行為經營的市場空間，也侵占了國家的公共資源，侵吞了國有資產，在權力不受制約的情勢下，這實則是權力腐敗的表現，無疑對社會矛盾的爆發埋下了隱患。

四、中國社會建設之推進

需要指出的是，能動社會與公民社會并不是對立的，二者是密切相關的。公民社會捍衛的是每位社會成員的權利，并確保每位社會成員能有效地傳遞出自己的聲音;能動社會則是制衡市場對社會成員社會權利的侵襲。但是，不受制約的市場也會產生一種“強者愈強、弱者愈弱”的馬太效應，因而，無序的市場暗含的這種“叢林法則”要義，是必須要加以規避的，此也就是要進行反向運動，通過能動社會之建設對市場進行規制，把市場的破壞性降到最低，這也需要以政府的公權力對市場進行調節。

此就出現了這樣一個悖論:公民社會倡導捍衛每位公民之權利，并防衛政府對公民權利的踐踏;能動社會則要求政府對市場進行干預，此是否會造成對其他公民權利之侵犯?我們知道，公民社會的形成離不開市場經濟，市場經濟不僅是公民社會主體活動的主要領域，也是公民社會賴以生存和發展的基礎。當然，此處所言的市場經濟是建立在法治基礎之上的市場經濟，參與市場活動的主體是必須要依照市場規則行事的主體。顯然，權力對市場的不法介入不僅是對公民社會建設的挑戰，也是對能動社會建設的威脅。因此，推進中國社會的建設必須在法治框架下前行，各種社會主體必須在自己的職責范圍內行事，在行使自己權利的同時，而不侵犯他人的權利，尤其是政府挾持公權力對其他市場主體和社會個體進行不法的干預，此也是公民社會和能動社會建設的基本要求。

美國公共社會學家布洛維提出，在全球化的潮流中，公權力和市場聯袂登臺，共同推進商品化，致使經濟領域和政治領域極大地膨脹起來，擠壓了社會領域，針對此情勢，布洛維認為當代社會學的核心議題乃是“保衛社會”。③麥克·布洛維:《公共社會學》，沈原等譯，社會科學文獻出版社2007年版。中國社會學者沈原認為，在中國市場轉型期的獨特背景下，由于以往的“再分配體制”從根本上壓抑了自組織的社會生活，因此，“生產社會”而不是“保衛社會”成為第一位的任務。④沈原:《社會的生產》，《社會》2007年第2期。兩位學者依據不同的研究視野對“保衛社會”和“生產社會”的論斷均有其合理性，并對中國“社會”的發展指向有著重要的啟發性。在中國公民社會自主性不足以及能動社會發展不力的今天，在筆者看來，中國不僅僅需要生產社會，也需要保衛社會，更需要警惕政府對社會的不當干預。

C912

A

1003－4145［2011］08－0028－05

2011－05－04

張世青(1981—)，男，濟南大學法學院講師，主要研究方向:社會政策，人口學;高靈芝(1956—)，女，濟南大學法學院教授。

(責任編輯:陸影 luyinga1203@163．com)