中共黨內監督機制的歷史考察及其啟示①

陳 進

(山東大學政治學與公共管理學院，山東濟南250100)

中共黨內監督機制的歷史考察及其啟示①

陳 進

(山東大學政治學與公共管理學院，山東濟南250100)

中國共產黨雖幾經磨難但不斷發展壯大，黨內監督發揮了重要作用。考察與反思黨內監督的歷史，分析黨內監督機制建設的曲折歷程，總結歷史經驗和教訓，有利于為黨內監督的進一步健全提供歷史借鑒。

中國共產黨;黨內監督;啟示

一、建國前我黨對黨內監督機制的初步探索

中國共產黨在建立初期就開始對黨內監督問題進行了一系列嘗試與探索，這一時期有關黨內監督系統的建設還處于摸索階段，主要確立了黨內監督的任務。黨的一大綱領明確規定:“工人、農民、士兵和學生的地方組織中的黨員人數多時，可以派他們到其他地區去工作，但是一定要受地方執行委員會的最嚴格的監督”，“地方委員會的財務、活動和政策應受中央執行委員會的監督。”①《中國共產黨黨章匯編》，中國方正出版社2006年版，第45頁。此外，黨的二大、三大、四大通過的黨章都規定，“下級機關須完全執行上級機關的命令。不執行時，上級機關得取消改組之”。②《中國共產黨黨章匯編》，中國方正出版社2006年版，第61頁。1926年8月14日，中共中央發出了《關于堅決清洗貪污腐化分子的通告》，《通告》要求各黨組織“迅速審查所屬同志，如有此類行為者，務須不容情的洗刷出黨，不可留存黨中，使黨腐化，且敗壞黨在群眾中的威信”。③《中共中央文件選集》第二冊，中共中央黨校出版社1989年版，第282－283頁。這個通告是黨內的第一個反腐敗文件，根據這個文件，黨內監督的范圍，從僅僅對下級組織及黨員遵守黨規黨法的監督，擴展到了對貪污腐化問題的監督，擴大了黨內監督的范圍。

1927年前后，黨的自身建設逐漸步入正軌，黨建系統逐步完善，黨內監督的相關制度也逐步充實與完備起來，作為黨內監督主體的專門監督機構得以初步確立。

大革命時期，陳獨秀的個人獨斷專行給黨造成了嚴重的損害。1927年6月1日，中央政治局會議討論并通過了《中國共產黨第三次修正章程議決案》，決定設立中國共產黨歷史上首個黨內專門監督機構——黨的監察委員會。《修正章程》規定:“為鞏固黨的一致及權威起見，在全國代表大會及省代表大會選舉中央及省監察委員會。”④《中國共產黨黨章匯編》，中國方正出版社2006年版，第73頁。這是黨的歷史上首次明確黨內監督的目的。由于當時特殊的革命斗爭需要，黨為了保持自身的團結與統一，十分有必要加強黨內監督，維護中央權威，但是這種初衷也為后來黨內監督的建設產生了一些不利影響。

隨著中國共產黨區域執政地位的取得，黨內開始出現官僚主義、營私舞弊、貪污浪費等腐敗現象，這些都嚴重地損害了黨和人民的事業。為應對腐敗問題，黨內監督系統的建設問題再次成為黨建的一個重要任務。1933年9月，中共中央決定成立監察委員會，并規定各級監察委員會的職責除維護黨的紀律，保證黨的決議得以有效貫徹執行之外，還包括檢查違反黨的總路線的各種不正確的傾向及官僚主義腐化現象等，并與之作無情斗爭。各級監察委員會對違背黨章的行為可依據黨內規定作出處分決定。①參見《中共中央文件選集》第九冊，中共中央黨校出版社1991年版，第340頁。1945年6月11日，中共七大在黨內監督系統建設方面作了進一步的修改。七大黨章取消了六大黨章里“審查委員會”一章，重新增添了“黨的監察機關”一章。黨章規定:黨的中央委員會認為必要時，得成立黨的中央監察委員會及各地方黨的監察委員會。中央監察委員會由中央全體會議選舉產生，各地方黨的監察委員會，由各該地方黨委全體會議選舉并由上級組織批準。黨的各級監察委員會在各該級黨的委員會指導下進行工作。②《中國共產黨黨章匯編》，中國方正出版社2006年版，第225頁。這樣，黨的七大將三十年代黨內監督的具體實踐方式通過黨章的形式確定下來，并進一步細化了職責，這就使黨內監督有章可循。

總之，在整個民主革命時期，中共黨內監督系統的建設一直處于模仿與探索階段，其間不乏有大膽的嘗試與創新。然而由于客觀的革命形勢，多數規定都最終流于形式，但黨內監督的具體實踐經驗卻為建國后相關制度的建設提供了一個真實有效的參照標準。

二、建國后前三十年黨內監督機制的重建與曲折發展

新中國的成立，意味著中國共產黨所處環境和所肩負的任務發生了根本變化，黨內監督系統的建設也因而面臨著全新的環境。建國后前三十年黨內監督系統大體經歷了以下三個發展階段:一是重建時期;二是加強與病變時期;三是實際缺失時期。

(一)黨內監督的重建時期(1949—1956年)

建國后，中共在總結過去經驗的基礎上，對黨內監督系統進行了重建。1949年11月，中共中央作出了《關于成立中央及地方各級黨的紀律檢查委員會的決定》，決定在各級黨委建立紀律檢查委員會。紀委的全面建立，為黨內監督工作的順利開展和有效運作打下了良好的組織基礎。關于紀委的產生方式和領導體制，《決定》規定:中央紀委在中央政治局領導之下進行工作，地方各級紀委由各該級黨委提出名單，經上兩級黨委批準后，在各該級黨委會指導之下進行工作。上級紀委有權改變或取消下級紀委的決定。③參見《中國共產黨組織史資料》第九卷，中共黨史出版社2000年版，第5頁。這就意味著紀委將受到同級黨委和上級紀委的雙重領導。這樣，黨就延續了解放戰爭時期黨內監督的實施方式，并將其進一步制度化。

(二)黨內監督的加強與病變時期(1957—1966年)

這一時期，黨的領導體制發生重大變化，開始向集權化演進。黨內領導體制的集權化發展，直接影響了黨內監督機制作用的發揮。由于受黨內權力集中的影響，以自上而下紀律監督為主的黨內監督在制度設計上得到加強。與此同時，黨內監督出現了“懲辦主義”和階級斗爭擴大化的傾向，政治運動走進黨的監督領域并成為黨內監督的一種實現形式。專門監督機構也逐漸淪為主要領導人強化個人權利、貫徹個人意志、維護個人權威的工具。這一時期，黨內監督系統同黨外監督系統的關系也開始變得不正常。黨內監督系統逐步取代黨外監督系統，進而成為整個國家的監督系統。黨內監督機構的權力開始進入國家政治生活領域，黨內監督機關開始取代行政監察機構，成為全國唯一的監督機關。這一時期的黨內監督在監督方式上也發生病變，政治運動逐漸成為黨內監督的一種實現形式，并在具體實踐中引起了諸多弊端。政治運動所煽動起來的政治激情也將對個人的崇拜推到了新的高度。這樣自上而下的紀律監督得到最為嚴格的執行，有限的民主監督則被完全破壞了。

(三)黨內監督實際缺失時期(1966—1976年)

“文化大革命”一開始，黨內專門監督機構就被破壞。中央監察委員會作為“復辟資本主義的黑據點和御用工具”，于1966年底就陷入了停頓狀態。1968年8月，中共八屆中央監察委員會中60名委員和37名候補委員分別被誣陷為“叛徒”、“特務”、“反革命修正主義分子”。1969年1月，中央監察委員會被撤銷，中監委的機關干部被下放。至此，經過幾十年努力建立起來的黨內專門的監督機構不復存在。1969年4月和1973年8月，黨的九大和十大黨章都完全取消了黨的監察機關的條款，正常意義上的黨內監督完全處于缺失狀態。

三、新的歷史時期黨內監督機制的日益健全與完善

十一屆三中全會后，以鄧小平為核心的黨的第二代領導集體開始總結建國以來黨自身建設的正反兩方面經驗，著手逐步恢復和改革黨的各項制度，黨內監督系統也得以恢復和加強。這一時期有關黨內監督問題的制度建設與實踐可以分為兩個歷史階段:一是黨內監督系統的重建與加強時期;二是黨內監督系統的發展與健全時期。

(一)黨內監督機制的重建與加強(1977—1992年)

1977年8月，黨的十一大通過的黨章在“黨的組織制度”一章中規定:“黨的中央委員會，地方縣和縣以上、軍隊團和團以上各級黨的委員會，都設立紀律檢查委員會。各級紀律檢查委員會由同級黨的委員會選舉產生，并在同級黨委的領導下，負責檢查黨員和黨員干部執行紀律的情況。”從而初步恢復了黨內監督制度。黨的十二大黨章又作出了進一步的改革:黨的中央紀律檢查委員會由黨的全國代表大會選舉產生，并在黨的中央委員會的領導下進行工作。黨的地方各級紀委則在同級黨委和上級紀委的雙重領導下進行工作。黨的十二大黨章首先改變了中央紀委的產生方式，由原先的中央委員會產生改為由黨的全國代表大會選舉產生，這就提升了中央紀委的地位。其次是取消了雙重領導體制下“以同級黨委領導為主”的原則，擴大了上級紀委對下級紀委相對獨立的領導權，并賦予各級紀委越級申訴的權限。這些改革增強了各級紀委的權威性與獨立性，推動了新時期黨內監督的進一步發展。黨在重建黨內監督制度的同時，也十分注重黨內監督的制度化、規范化建設，從而保證了具體的監督工作有章可循、有法可依。

(二)黨內監督機制的發展與健全(1992—2008年)

黨的十四大以后，為適應市場經濟發展的新形勢，中國共產黨按照“從嚴治黨”的要求，先后頒布了一系列法規條例，健全黨內監督制度。一是擴大紀委職權。黨的十六大黨章除規定紀委應維護黨的章程和其他黨內法規，檢查黨的路線、方針、政策和決議執行情況之外，還增添了“協助黨委加強黨風建設和組織協調反腐敗工作”一項。《中國共產黨黨內監督條例(試行)》中，又將“組織協調反腐敗工作”擴展為“組織協調黨內監督工作，組織開展對黨內監督工作的督促檢查”。這就擴大了紀委的職權，使紀委真正成為負責黨內監督工作的主要機構。二是建立健全巡視制度。2003年2月，胡錦濤同志在中紀委二次全體會議上提出:“要進一步改革和完善黨內監督體制。中央紀委和中央組織部要設立專門的巡視機構，加強對巡視工作的領導。根據需要，可設立常駐地方的巡視組，以加大巡視工作的力度。各省區市黨委也要結合實際開展巡視工作”。①《建立巡視制度 加強黨內監督——巡視工作實用手冊》，中國方正出版社2003年版，第5頁。根據這一要求，2003年8月，中共中央正式批準設立中央紀委、中央組織部巡視工作辦公室，并組建了五個中央巡視組。2003年12月頒布的《中國共產黨黨內監督條例(試行)》將巡視制度作為黨內監督的一個重要制度確定下來，并作了更為具體的規定。巡視制度加強了對地方黨委尤其是主要領導干部的監督，強化了中央對省級的監督，彌補了目前紀檢領導體制的不足。三是對紀委派駐機構實行垂直管理。為了加強紀檢機關派駐機構對派駐單位黨組織的監督力度，2001年9月，黨的十五屆六中全會決定“紀律檢查機關對派出機構實行統一管理”。2003年12月中共中央頒布的《中國共產黨黨內監督條例(試行)》也明確規定“紀委對派駐紀檢組實行統一管理”。這樣，紀委逐漸實現了對派駐機構的統一管理，增強了派駐機構的獨立性和權威性，強化了其監督職責，明確了監督重點，有利于其充分發揮職能和作用。

這一時期，黨內民主取得長足發展，民主監督在黨內監督的具體實踐中所起的作用愈來愈大。這主要表現在以下兩個方面:一是黨員權利得到進一步的保障。2004年10月，中共中央頒布了《中國共產黨黨員權利保障條例》，規定黨員在討論黨的政策和理論時，應自覺和中央保持一致，不得公開發表有違黨的理論、路線和政策的觀點和意見。但黨員在黨內生活中可以擁有保留不同意見和言論自由的權利，也就為黨員的民主監督提供了制度依據和保障。二是嘗試推行黨務公開制度。黨的十六屆四中全會作出了“逐步推進黨務公開”的重大決策，隨后，2007年10月，黨的十七大黨章在“黨的組織制度”一章中明確規定:“黨的各級組織要按規定實行黨務公開，使黨員對黨內事務有更多的了解和參與。”②《中國共產黨章程匯編(從一大——十七大)》，中共中央黨校出版社2007年版，第358頁。這對于發展黨內民主，保障黨員權利，實現民主監督，都具有十分重要的意義。

總之，這一時期黨內監督系統的各個要素得到不斷充實，黨內監督機制逐漸形成，黨內監督系統開始實現良好運行并發揮出顯著功效。但是，黨內監督系統同黨內決策系統、執行系統的關系問題仍沒有解決好，黨內監督系統的獨立性仍然不足，黨內監督的領導體制仍然不合理，這是今后必須注意解決的問題。

四、黨內監督機制發展歷程的啟示

(一)必須強化黨內監督意識，發展監督文化

黨內監督的歷史表明，在黨內監督系統的建設上，我黨多重視監督制度建設，而輕監督意識的培養，從而導致具體制度的運行缺乏所需的文化支撐，最終難以取得實效。因此，我們應注重強化黨內監督意識。具體而言，要做好以下幾點工作:一要教育引導廣大黨員、干部正確認識黨內監督的實質及其重要意義;二要教育引導廣大黨員、干部正確認識黨內現狀，增強實施黨內監督的緊迫感;三要引導廣大黨員、干部正確認識自身的責任和使命;四要教育引導廣大黨員、干部樹立正確的情感觀，保持共產黨人的浩然正氣。此外，我們還要構建一種重視監督的政治文化。構建與黨內監督系統相適應的政治文化是一個復雜的工程，為此，我們需要做好以下兩個方面的工作。一方面，要在繼承傳統的監察政治文化中的精華的基礎上超越傳統的政治文化;另一方面，要大膽借鑒西方政治文明成果，注意吸收和借鑒西方政治文化中的分權制衡的思想觀念和民主法治意識，逐步建立起黨內監督系統的文化規范。

(二)必須理順黨內監督體制

黨內監督系統建設上一直存在著監督體制不合理的現象，即黨委與紀委關系糾纏不清。黨委雖為紀委的監督對象，但卻往往領導著紀委，甚至將紀委劃歸為黨委的一個工作部門，從而導致黨內監督缺乏權威與效力。因此，我們必須注意理順黨內監督體制。而黨內監督體制問題既涉及到黨內監督系統與黨內決策系統和黨內執行系統之間的關系問題，也涉及到黨內監督系統內部要素的互動關系問題。因此，對這一問題的處理需格外謹慎。首先要改革黨內權力體制。黨內監督體制弱勢的根源在于黨內權力過分集中的領導體制，正是由于黨內權力分布過于集中，才導致了監督權弱化并處于從屬地位。因此，要理順黨內監督體制，就必須首先解決黨內權力過分集中的領導體制問題，實現黨內權力均衡化。具體而言就是黨內權力劃分要科學，機構設置要合理，相互制約要嚴密，形成縱向、橫向、內外及其重要環節都有保障權力正確運行的制約機制。筆者認為，目前實現黨內權力均衡化的一個較為適宜的方式就是實現黨建系統三大子系統的核心要素的職權相互分離，由黨的代表大會及其常委會專門行使決策系統內的決策權，黨委行使執行系統內的執行權，紀委則負責行使監督系統的監督權。其次要改革現行黨內監督的領導體制。要使紀委擁有獨立性，就要對黨內權力進行合理劃分，實現黨的決策權、執行權和專門監督權的分立。具體地說，就是在縣級以上黨的代表大會之下設立三個黨內的權力機構:即黨的代表大會常務委員會、黨的執行委員會、黨的紀律檢查委員會。其中，黨的代表大會及其常務委員會是黨在代表大會開會期間和閉會期間的最高權力機構，主要行使決策權。常務委員會向代表大會負責，并受其監督。黨的執行委員會由黨的代表大會選舉產生，并作為代表大會及其常務委員會的執行機關，專門行使執行權，向代表大會及其常務委員會負責。黨的代表大會選舉產生黨的紀律檢查委員作為黨內的專門監督機關，行使專門監督權。這種體制能夠保證黨內決策、執行、監督三個子系統各有自己明確的任務和職權，處于平衡狀態，共同向黨代會及其常務委員會負責。

(三)必須處理好黨內監督與黨外監督的關系

黨內監督的歷史表明，我們在黨內監督系統的建設過程中往往忽略了黨內監督與黨外監督的區別與聯系，甚至用黨內監督取代黨外監督，或是將黨外監督的方式用于黨內監督。注重黨外監督是我們黨的性質的必然要求。中國共產黨作為執政黨，處在掌握國家政策、決定國家命運、指導國家生活和社會生活的地位。我們黨作為人民利益和意志的代表者，其領導權是人民賦予的。因此，我們黨的工作與活動已不是單純的黨的內部事務，它直接關系著國家和人民的利益。中國共產黨實行黨內監督的根本目的和出發點都是為了維護國家和人民的利益。為達到這個目的，就必須克服黨內監督的局限性。我們除了需要采取一系列的措施健全黨內監督以外，還要自覺地接受人民群眾、國家機關、民主黨派、新聞輿論等的黨外監督。因此，我們在黨內監督系統的建設中，不能形成自我封閉的體系，而應將黨內監督體系的完善置于國家監督系統的大環境中去思考，注意處理好黨內監督系統與黨外監督系統的互動關系，加強與黨外監督系統的結合。在結合過程中，要堅持“目標一致，優勢互補，形成合力”的原則，完善各種監督形式，疏通監督渠道，從而形成一個縱橫交錯，嚴格周密的黨的監督網絡體系，使黨員特別是黨的領導干部同時受到全方位多層次的監督。

(責任編輯:周文升wszhou66@126.com)

D262

A

1003－4145［2011］03－0163—04

2010－10－23

陳 進，山東大學政治學與公共管理學院博士研究生。