行政執法文明論①

解永照 秦 強

(山東警察學院，山東濟南 250014;中國人民大學，北京 100872)

行政執法文明論①

解永照 秦 強

(山東警察學院，山東濟南 250014;中國人民大學，北京 100872)

依法行政是法治建設的關鍵，行政執法文明是法治文明的重要組成部分。行政執法文明的要求主要體現在行政執法的合法性原則、合理性原則和效率原則上。在行政執法文明建設中，我們要實現從管理行政到服務行政的價值轉變，通過對執法者和制度建設的重視，來實現文明執法的法治要求。

執法;法治文明;行政執法文明

針對當前行政執法中出現的種種問題，我們必須對行政執法方式進行改革，變以前的那種功利性、隨意性、片面性和粗暴的執法方式為目的性、規范性、全面性和文明的執法方式。行政執法方式的變革意味著行政執法成為法治建設的一個重要組成部分而受到法治理念的約束，同時，這一個過程也是建設行政執法文明的過程。

一、行政執法文明的基本內涵

行政執法文明建設應堅持以下原則:第一，合法性原則。合法性原則即依法行政原則，是法治原則在執法中的具體體現。合法性原則是現代法治國家對行政執法的最基本的要求，也是行政執法中最重要的一項原則。行政執法的合法性是指行政執法機關及其執法人員應當嚴格依照法律法規行使行政執法權，對于違法行使的，將承擔相應的法律責任。我國憲法規定，中華人民共和國的一切權力屬于人民，行政機關的職權是人民通過法律授予的。因此，行政機關在實施行政管理時必須有法律的授權。行政機關應當在法律授權范圍內行使職權，不能超越法律的規定，否則就會越權或者濫用權力，侵犯公民的合法利益。行政執法權作為最主要的行政權力之一，應當由各級人民政府擁有，不能隨便委托和轉移，否則會損害法律的尊嚴和人民對政府的信任。第二，合理性原則。合理性原則是指執法主體在執法活動中，特別在行使自由裁量權進行行政管理時，必須做到適當、合理、公正，即符合法律的基本精神和目的，具有客觀、充分的事實根據和法律依據，與社會生活常理相一致。因為行政管理和行政執法是一種和社會生活密切相關的管理活動，其涉及范圍非常廣泛，而且很多都是日常生活中的細節問題，對此，法律不可能一一作出非常明確、非常具體的規定，而只能規定最基本的原則，這就使得行政執法機關在執法過程中具有了較大的自由裁量權。為了保證行政機關自由裁量權的合理行使，必須用行政執法合理性原則對其進行規制。合理性原則主要包含公正、平等、正義等原則。基于對法治價值的尊重，行政執法的合理性可以界定為行政執法機關及其執法人員在行使行政執法權的過程中，在保證行政執法合法性的前提下，立足于法律的精神與原則，充分考慮社會普遍的價值追求，作出最適當、最準確的行政決定。需要注意的是合理性不是脫離合法性存在的，而是建立在合法性基礎之上的合理性。對于合法性和合理性之間的關系，正確的處理原則應該是:在某一項法律規范已經不適合社會實際情況，但國家又未明確下令廢止時，行政執法機關可以根據法律精神，依照法律程序進行一定變通以適應社會需要。第三，效率原則。行政執法中的效率原則是指“在依法行政的前提下，行政機關對社會實行組織和管理過程中，以盡可能低的成本取得盡可能大的收益，取得最大的執法效益。”行政權力具有命令性和服從性的特點，執法活動具有復雜性和緊迫性，因而必須強調行政機關的辦事效率。但是，盡管與其他國家機關相比，行政機關具有較大的自由裁量權，但是，必須明確的是，行政機關的自由裁量權是為了保障行政執法的效率而存在的，其目的是為了更好地依法行政，而不是任意行政。因而，行政執法中的效率原則必須建立在合法性原則和合理性原則的基礎上才有意義。“執法的效率原則是依法行政的基本要求之一，它要求行政機關在執法時尊重科學，考慮客觀規律，作必要的可行性分析和一定的成本效益分析，使執法行為具有最大可能的合理性，盡可能地給國家、社會、公民帶來益處，盡可能避免或減少對國家、社會、公民利益的損害。”①張文顯:《法理學》，高等教育出版社1999年版，第305頁。

行政執法文明的主要內容包括以下幾點:第一，依法行政與行政職權的合法性。這項內容實際上淵源于行政執法的合法性原則，要求執法主體的設立和執法活動要有法可依，行使行政職能必須由法律授權并依據法律規定。首先，執法主體要合法。執法主體的設立及其職權的設定必須要有法律依據，必須具備法律直接或間接賦予的職權能力和行為能力。執法主體必須在法律規定的職權范圍內活動，非經法律授權不得行使行政職能。其次，執法內容要合法，執法內容必須要有法律根據，是根據法律的規定作出的，而且不得背離立法目的、法律精神及社會利益。在對國家權力和公民權利的態度上，法律作出了截然相反的規定:對于公民權利來說，“法無明文即自由”，在法律沒有規定的時候可以作出權利推定;但是，對于國家權力來說，“法無明文即禁止”，在法律沒有規定的時候不可以作出權力推定。這個原則就是行政法中的“行政法治原則”。第二，程序法定與行政執法的程序化。行政執法中的程序法定原則是指“行政程序法律關系主體在作出有關行政行為或參與有關行政行為時應遵循的步驟、方式、方法、順序、時效等程序規則，必須明文加以規定，并且必須得到嚴格遵守”。②楊海坤、黃學賢:《中國行政程序法典化》，法律出版社1999年版，第117頁。在行政執法中，由于執法者和行政相對人之間地位的不同，必須對執法者的執法活動進行嚴格的程序限制，否則就有可能侵害行政相對人的合法權益。只有在行政程序法定的基礎上，行政相對人才可以根據行政程序作出預測，從而保證連續性、一致性與穩定性的行政秩序的建立;只有行政程序法定，才能將行政程序法內含的公正價值充分體現在行政行為中。我國現在正在制定的《行政程序法》可以說是對程序法定充分認識的結果。控制行政權力的行使是我國行政程序立法的基本目標，這就要求必須將行政權力的行使全部納入行政程序法中加以規制，規定“法定程序外無行政。”并且，對于雖然實體正確，但程序違法的行政行為，不賦予其法律效力，程序的外在價值與內在價值同時彰顯。行政程序法能夠平衡執法者和行政相對人之間的權利義務關系，行政執法程序的設計就是為了有效地改變行政相對人的被動地位，讓相對人充分參與行政過程，以此制約行政機關的行政行為，保障公民的合法權益，實現社會正義。第三，行政權力的正當行使。在執法過程中，必須考慮行政權力的正當行使問題。首先，行政執法行為要考慮到行為的妥當性，要對執法行為能否達到行政目的有所考慮;其次，要考慮執法行為的必要性，要將執法行為對于公民利益的損害控制在憲法和法律允許的最小范圍內，只要行政執法行為在公民權利遭受最小侵害的情況下能夠達到行政目的即可，不可追求行政目的的最大化;再次，要考慮執法行為效果的均衡性，行政權力的行使雖是達成行政目的所必要的，但是其成本不應超過對公民權利所造成的實際侵害程度，如果執法行為對于公民權利造成的侵害大于行政目的實現的價值，那么執法行為就沒有必要了。

二、行政執法文明的價值轉變

由于行政權具有命令性的特點，所以，在傳統的行政管理活動中，形成了“行政就是管理，行政就是強制”的執法理念。在這種行政理念影響下，作為執法者的行政主體與作為執法對象的行政相對人的關系是命令與服從的關系、管理和被管理的關系。受中國幾千年封建社會專制統治孳生的“官貴民賤”、“官尊民卑”等級觀念的影響，我國行政執法主體無視法律和行政本身的價值追求，有法不依、執法不嚴、違法不究的現象極為普遍，行政權力的運行方式以帶有強烈的“人治”色彩的直接干涉和強迫命令為主，很少尋求行政相對人的參與和合作，更沒有賦予行政相對人足夠的抗辯權利。“這種方式以命令、控制或者限制的手段單方面地推進行政目標的實現，很少顧及社會公眾特別是行政相對人的愿望和要求，容易使公眾產生抵觸情緒，致使行政成本不可避免地增大，從而使得行政目標的實現也會大打折扣。”所以我們要改革傳統的行政執法方式，其中關鍵的問題是隨著行政執法文明建設的開展，行政主體必須改變自己的思維模式，將自己從高高在上的“管理者”轉變為與相對人溝通、相互尊重并為之提供服務的“服務者”，即從根本上改變行政執法理念。

現代行政執法理念從管理行政到服務行政的轉變，首先是行政主體自身定位的轉變，這就涉及到政府權力的自身合法性問題。在現代行政理念中，政府是一種服務型的政府，這種服務型的政府既是法治政府同時也是責任政府，其基本特征是以社會和公眾為主體、以提供公共服務為取向，以熱情服務和公正執法為標志，特別是要依法進行公正的行政執法。行政主體自身的定位轉變，主要包括以下兩個方面:首先是行政主體和行政相對人地位關系的轉變。在服務行政理念之下，行政主體和行政相對人之間是一種平等的主體之間的關系，行政主體對行政相對人人格的平等尊重，要求行政主體的行政執法活動必須建立在合法、合理的基礎上，而不能僅僅憑借國家權力的強制性進行簡單執法。在這種新型的管理模式中，行政主體要為行政相對人提供優良的服務，使行政管理權逐漸轉變為執法服務，行政權的強制性日益減弱，服務性大為增強。其次是行政執法方式的轉變。行政主體的定位從管理者到服務者的轉變，必然會引起行政機關執法方式的轉變。這種轉變體現在行政執法方式的強制性色彩日漸淡化，而指導性逐漸增強。隨著行政權力的非強制性趨勢日漸明顯，指導性的行政行為在行政執法過程中顯得越來越重要，行政合同、行政指導、行政救助、行政獎勵、行政事實行為等執法方式被廣為接受。

近年來，隨著人們對行政權性質和地位認識的深化，對行政權從管理行政到服務行政的轉變給予了充分的關注，對服務行政本身的研究也有了很大的進展。有的學者針對價值目標單一的秩序行政和服務行政，提出了“雙服務”的行政理念，頗為引人注意。“‘雙服務’理念下的行政具有雙重目標定位，即要求行政活動不僅要服務于公共利益，也要服務于私益，政府應當在依法行政的框架下，積極拓展彈性行政的適用空間。在行政執法領域實踐‘雙服務’理念，應當通過多元化行政手段的綜合使用，使行政權在深度和廣度上與民眾的生存福祉緊密結合起來，為行政相對人提供盡可能多的服務和便利。執法方式是否多元彈性以及行政活動是否靈活、能動，是衡量行政服務質量優劣的重要標準。”應當說，“雙服務”行政理念的提出是對傳統管理行政的徹底革命和對單一服務行政的巨大創新。

三、建設行政執法文明的途徑

行政執法文明建設是一個漫長的過程，它不僅僅意味著行政執法方式的轉變，而且更根本的還意味著行政執法理念的轉變。對于建設行政執法文明的途徑，我們可以從執法者和制度兩個方面進行分析。

法律制定出來之后，必須依靠人的執行才能發揮應有的效果。因此，在行政執法文明建設中，執法者的主觀因素具有前提性的作用。如果執法者具有良好的執法素質，那么行政執法文明的建成也就水到渠成，如果執法者本身就是野蠻執法，那么行政執法文明必然只是一種奢求。在現階段，行政執法文明對執法者的要求主要體現為，提高執法者的專業素質，建立一支專業化的執法隊伍。執法并不僅僅單純是對法律的機械適用，它要求執法者必須對法律的目的、執法的目的有深刻的理解，這樣才能達到執法的社會效果。因此，提高行政執法者的綜合素質，建立一支專業化的執法隊伍，對行政執法文明來說至關重要。行政執法者的素質主要包括行政執法人員的文化程度、專業水平和道德修養等方面。同時，行政執法活動是一種專業性、法律性都很強的活動，行政執法人員對法律法規的理解和運用將直接對行政相對人的權益產生重大影響，這就要求行政執法人員必須經過專門的訓練。在行政執法者的綜合素質中，執法者的道德素質最為關鍵。要加強道德教育，培養行政執法人員良好的公民道德意識和職業道德意識，為行政自由裁量權的正當使用提供思想道德基礎，使行政執法人員在行使自由裁量權時排除偏私、狹隘、利己等思想的影響，牢固樹立執法為公、執法為民、全心全意為人民服務的理念，合法合理地行使行政執法權。只有這樣，才能建立起一支專業化、高素質的執法隊伍，順利實現行政執法文明。

行政執法文明建設是一個復雜的過程，除了要依靠執法者自身素質的提高以外，更重要的還要建設一個良好的制度環境，限制執法者的野蠻執法。“制度是行為實踐的優化和程序的固定化，一個好的制度對于行政目的的實現能起到事半功倍的效果。制度建設具體到行政執法文明建設方面主要是指要有科學、合理、完善的法律制度體系，尤其是要制定規范行政執法程序的程序性法律規范。”當前的制度建設主要應集中在以下幾個方面:一是改革現行行政執法體制，明確行政執法主體的權力與責任，要做到按照合法、高效、公正、廉潔的原則，對行政執法行為進行規范，整頓行政執法秩序，解決人民群眾關心的不執法、亂執法的問題。二是政府要轉變職能，要按照社會主義市場經濟的要求，加快政府職能的轉變，凡屬社會可以自我調節與管理的職能，都應盡快從行政執法權力中剝離出去，交給社會中介組織行使，變傳統的“管理行政”模式為新型的“服務行政”模式。三是行政執行權的相對集中。改變現行的“法出多門”、“多頭執法”現象，將行政執法權的行使予以規范上的限定，堅決杜絕“亂罰款、亂收費、亂攤派”等現象。

(責任編輯:佘克)

D912.1

A

1003－4145［2011］03－0156—03

2010－12－24

解永照，山東警察學院講師。秦強，中國人民大學法學院博士，中國人民大學社會學系博士后研究人員。