中國農村養老保險制度變遷的原因分析①

李軒紅

(北京交通大學中國產業安全研究中心，北京 100044)

中國農村養老保險制度變遷的原因分析①

李軒紅

(北京交通大學中國產業安全研究中心，北京 100044)

隨著工業化、城鎮化的不斷推進，農民的養老保障面臨一系列新情況新問題。建立新型農村社會養老保險制度、開展新型農村社會養老保險試點，是適應我國當前經濟社會發展的需要，也是廣大農民的期盼。這標志著我國向基本養老保險制度覆蓋城鄉全體居民的目標邁出了重要一步，也標志著我國社會保障向追求更加公平邁出了重要一步。在當前新農保試點逐步推進的過程中，回顧總結我國農村養老保險制度的變遷，對厘清我國農村養老保險制度的發展演變，正確認識和理解新型農村養老保險制度的建立、施行，妥善處理和解決新農保試點過程中遇到的矛盾與問題，進一步健全完善新農保制度，具有重要的意義和價值。

農村;養老保險;老農保;地方新農保;國家新農保

不同的學者從不同的角度，對我國農村養老保險制度的發展階段進行了不同的劃分。黃佳豪認為，我國農村養老保險制度的歷史演變過程可以劃分為三個時期。①黃佳豪:《建國60年來農村養老保險制度的歷史探索之路》，《決策咨詢通訊》2009年第6期。一是萌芽期(1949－1978):五保供養與集體供養;二是探索建構期(1981－2002):(老)農村養老保險;三是探索創新期(2003年至今):新型農村養老保險。劉苓玲將中國農村養老保障制度的變遷劃分為三個時期:一是建立時期(1949－1978);二是探索與試點時期(1978－1999);三是重建與興起時期(2000年至今)。②劉苓玲:《中國農村養老保障制度變遷、路徑依賴與趨勢》，《科學 經濟 社會》2009年第4期。周麗麗、王佳(2010)將農村養老保險制度的變遷劃分為三個階段:分別是初步形成階段(1962－1990);開始推進階段(1991－1998);擱淺階段(1999－2002);探索建立“新農保”階段(2002年至今)。

筆者認為，社會養老保險首先是一種由政府主導的制度安排，具有社會統籌互濟性、權利義務對等性等特點。在建國初至20世紀80年代國家提出建立農村基層社會保障體系之前，農村老年人口的養老保障一直是傳統意義上的家庭養老或是自我養老，不是社會養老，更不是社會養老保險。建國初開始實行的“五保”供養制度，面向的人群中雖有部分老年人，并且按“五保”的內容保吃保穿保住保醫保葬，但“五保”從實質上講是一種社會救助，不是社會養老保險。基于此，本文從社會養老保險制度的本質要求、我國農村養老保險制度自身的發展變化及經濟社會的發展變化等因素，將我國農村養老保險制度的發展劃分為三個階段:第一階段是20世紀80年代中后期至1999年，這個階段是我國農村養老保險制度的初始探索實踐階段;第二階段是自1999年至2009年，是創新發展階段;第三階段是2009年8月至今，是我國新型農村養老保險制度開始正式建立并進行試點的階段。

一、第一階段:初始探索實踐階段(簡稱“老農保”階段)

(一)相關政策與“老農保”發展歷程

1、試點探索。根據“七五”計劃要求，1986年，民政部和國務院有關部委在江蘇沙洲縣召開了“全國農村基層社會保障工作座談會”，確定在經濟比較發達的農村地區，發展以社區(鄉、鎮、村)為單位的農村養老保險。1987年3月，民政部印發了經國務院同意的《關于探索建立農村基層社會保障制度的報告》，報告指出:農村經濟體制改革的巨大成功，使中國農村出現了飛躍式的進步。但由于農村改革正處于兩種體制并存的過渡時期，新舊體制還在發生摩擦，各地程度不同地出現了一些新的社會問題。建立農村基層社會保障制度，已經成為農村經濟體制改革必然的配套措施。該報告還設計了農村基本社會保障的雛形，并強調要重視家庭的作用。1989年民政部選擇北京大興縣、山西左云縣進行縣級農村養老保險試點。“八五”計劃中提出:在農村采取積極引導的方針，逐步建立不同形式的老年保障制度。1991年1月，國務院在《關于城鎮企業職工養老保險制度改革的決定》中明確了農村(含鄉鎮企業)的養老保險改革由民政部負責。同年10月，民政部選定山東牟平、龍口等5縣、市為首批農村社會養老保險試點單位。

2、穩定發展。1992年民政部正式出臺《縣級農村社會養老保險基本方案(試行)》，到1992年底，農村社會養老保險試點工作在全國950多個縣市展開，其中160多個縣市基本建立了農村社會養老保險制度。1995年10月，國務院辦公廳轉發民政部《關于進一步做好農村社會養老保險工作意見的通知》。該意見指出在有條件的地區穩妥建立農村養老保險制度的深遠意義，強調“逐步建立農村社會養老保險制度”。1996年3月發布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》中指出:農村養老以家庭保障為主，堅持政府引導和農民自愿，發展多種形式的養老保險。截至1997年底，全國有2000多個縣(市、區、旗)開展了農村養老保險工作，8000多萬農村人口參加保險，基金積累近140億元，全國已有55.79萬農村人口領取了養老金，養老金3.15億元。

3、整頓規范。1998年國務院機構改革，農村養老保險由民政部門移交給勞動與社會保障部。1999年，在國務院批轉整頓保險業工作小組《保險業整頓與改革方案》的通知中指出，目前我國農村尚不具備普遍實行社會保險的條件，決定對已有業務進行清理整頓，加強基金監管，停止接受新業務，有條件的地區應逐步向商業保險過渡。《通知》給農村養老保險工作帶來了極大的影響，除少數經濟發達的或少量鄉村集體經濟實力較強的地區制度運行維持正常外，全國大部分地區均出現了參保人數下降、基金運行難度加大等方面的困難，有的地區甚至處于停滯或倒退的狀態。

(二)制度的主要內容

這一階段各地遵循的是民政部下發的統一的《縣級農村社會養老保險基本方案(試行)》。在參保范圍上，保險對象主要是非城鎮戶口、不由國家供應商品糧的農村人口。一般以村為單位確認(包括村辦企業職工、私營企業、個體戶、外出人員等)，組織投保。投保年齡從20周歲至60周歲，領取養老金年齡一般在60歲以后。在保險基金籌集上，個人交納要占一定比例;集體補助主要從鄉鎮企業利潤和集體積累中支付，同一投保單位，投保對象平等享受集體補助;國家予以政策扶持，主要是通過對鄉鎮企業支付集體補助予以稅前列支體現。在制度模式上，實行基金積累式個人賬戶制，個人的交費和集體的補助(含國家讓利)，分別記賬在個人名下。在繳費標準和檔次上，實行多檔次月繳費標準。在養老金計發辦法上，養老金數額根據其個人賬戶積累額和平均預期壽命來確定。在基金管理上，以縣為單位統一管理。

(三)對制度的基本評價

1、制度具有積極意義。首先，這是第一次正式出臺全國性的農民養老保險社會政策，以制度化的手段謀求解決農村居民的老年生活保障問題，具有開創意義。第二，在一定程度上讓農民對養老保險有了一個淺顯的認識和意識。第三，覆蓋了數千萬農村居民，為這些人群提供了一定程度的保障，使參保農村居民老年生活得到了部分化解，自我保障需求有所降低①鄭功成:《中國社會保障30年》，人民出版社2008年版，第80－81頁。。

2、制度設計有缺陷。受各方面因素影響，該制度的初始設計存在著一定的缺陷:

(1)保障范圍方面:一是“保小不保老”。參保年齡規定為20至60周歲，這使得制度實行時年齡超過60周歲的老年人無法參保，被排斥在制度之外。二是“保富不保貧”。由于方案中的籌資是以個人交納為主，集體給予補助，國家沒有相應的補助，采取的是自愿原則，因此參加養老保險的幾乎都是比較富裕的農民。經濟不發達的農村地區和沒有能力投保的貧困農民，未來的社會養老依然沒有保障。

(2)政策扶持方面:國家給予政策上的扶持原則，“主要是通過對鄉鎮企業支付的集體補助予以稅前列支”來體現，但實際上并沒有相關的政策規定可以執行。由于沒有國家的支持和有效的激勵政策，該制度的設計基本上是一種完全的個人儲蓄式養老，不具有社會性和保障性。

(3)養老待遇方面:方案所定月繳費標準每月最低2元、最高20元，每兩元一檔共十個檔次的固定繳費標準沒有設計動態增長機制。待遇的領取是與繳費水平相對應的。由于當時我國農村多數地區經濟發展水平較低，農民對養老保險制度還缺乏一定的認識和信心，因此投保金額大多選擇在低檔次的水平上。按投保2元檔次計算，繳費10年，每月僅領取4.7元，15年后每月僅領取9.9元，難以起到真正的養老保障的作用。完全積累式的個人賬戶，也無法解決因利率下調，領取待遇下降和養老金調節機制的問題。

(4)基金保值增值及管理方面:按方案的規定，基金保值增值的辦法主要是“購買國家財政發行的高利率債券和存入銀行，不能直接用于投資”。在農保基金建立之初，銀行存款利率較高，農保基金存入銀行能夠獲得較高的資金利息。但是，隨著國家宏觀經濟形勢的變化，央行已先后幾次降息，銀行存款利率已大大低于農保基金所需的增值要求，再加上通貨膨脹等因素的影響，農村養老保險基金保值已很困難，更不用說增值了。同時，由于缺乏有效的基金管理和監督機制，基金運營隨意性大，強行拆借、挪用、擠占基金的現象時有發生，有的將基金借給企業周轉使用，有的用來搞投資、炒股票，大量基金流失，造成極大的損失。

(5)具體操作方面:沒有法規性的文件指導，各地開展農保工作的主要依據就是民政部門下發的《縣級農村社會養老保險基本方案》，以及各主管部門下發的業務指導性文件。并且在近10年的時間里，農村養老保障體系建設既無國家政策指導與規范，又無相關的引導激勵支持政策，各地完全是依靠各級政府領導的自身認識來推動工作，使得農保工作的規范性、穩定性、嚴肅性大大降低。

(四)對“老農保”制度的反思

在制度需求上，首先，農民對養老保險的認識并不到位。由于農民受教育程度較低，社會養老的意識和觀念尚未形成，對社會保險的涵義缺乏必要的了解，對即將實現的養老制度可能帶來的預期利益缺乏相應的判斷。其次，老年農民對養老保險的訴求并不強烈。農民的家庭保障還在發揮著一定的作用，在許多的調查問卷中，農村老年人還是更趨向于選擇家庭養老方式。第三，青年農民對養老保險的需求并不迫切。雖然外出打工，但他們的整體收入還比較少，擺在他們面前更為迫切的是生活、孩子教育等費用的支出，養老尚未成為他們考慮的重點。因此，這個階段不論是農村的青年，還是農村的老年人，并未對養老保險有強烈的需求感。也就是說，在制度需求層面，制度的主體對參與制度變遷缺乏應有的熱情與動機。在制度供給上，制度本身設計有缺陷，不具吸引力。

從世界農村養老保險制度建立的時機來看，國外建立農村養老保險的時間，大都是在整個國民經濟發展水平比較高的時期，工業的發展不僅可以滿足自身的積累，而且還能夠提供足夠的資金來反哺農業，發達國家建立農民社會養老保險的時間大都比城市職工養老保險晚。如德國在1889年建立雇傭工人養老保險計劃，直到1957年才建立農民年金保險;美國在1935年開辦職工養老年金保險，直到1990年才全面建立農民年金保險;加拿大從建立雇傭工人養老保險計劃的1927年，到建立農民年金保險計劃的1990年，其間相隔了63年;丹麥兩個制度的建立之間隔了86年①崔志紅:《國外建立農民社會養老保險制度的經驗》，《世界農業》2004年第10期。。而我國企業職工養老保險制度開始于1991年出臺的《關于企業職工養老保險制度改革的決定》，到2005年國務院下發《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》(國發［2005］38號)，城鎮職工基本養老保險制度漸趨完善和穩定。

通過對以上情況的分析可以看出，無論是對農村養老保險制度的需求方面、在建立農村養老保險制度的世界規律方面，還是這個階段的經濟發展狀況，建立農村養老保險的條件和時機似乎還不十分具備，老農保制度發展的土壤還未培育好。

二、第二階段:創新發展階段(簡稱“地方新農保”階段)

(一)相關政策與“地方新農保”發展歷程

2002年中共十六大提出“在有條件的地方探索建立農村社會養老保險制度”。2003年，中共十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出:“農村養老保險以家庭為主，同社區保險、國家救濟相結合”成為我國相當長一段時期內農村養老保險事業的指導方針。2006年初，黨中央、國務院以科學發展觀統領經濟社會發展全局，按照統籌城鄉社會保障制度建設的要求，在《中共中央、國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》、《國務院關于解決農民工問題的若干意見》和國家“十一五”規劃綱要中，都把建立與農村經濟發展水平相適應、與其他保障措施相配套的農村社會養老保險制度作為推進社會主義新農村建設的重要內容。2007年黨的十七大再次明確提出探索建立農村養老保險制度。2007、2008年的中央一號文件均提出要探索建立農村養老保險制度，鼓勵各地開展農村社會養老保險試點。在這一時期，國家在農民工、失地農民的社會保障方面也出臺了一些相應的規定。

在國家相關政策的引導鼓勵支持下，為提高農民社會保障水平，實現全面建設小康社會和社會主義新農村的目標，一些省市逐漸開始積極主動地重新探索建立新型農村社會養老保險制度。原勞動和社會保障部結合中日合作“中國農村社會養老保險制度創新與管理規范研究”項目的要求，在總結中國各地開展的農村社會養老保險制度建設經驗的基礎上，從2006年1月起，中日雙方共同選擇在北京市大興區、山東省煙臺招遠市等8個縣市區，啟動新型農村社會養老保險制度建設試點工作。

(二)制度的主要特征

1、在資金的籌集上，有了政府的補貼。政府對參保人員和待遇領取人員都進行一定的補貼。比如北京實行個人賬戶資金由個人繳費、集體補助、政府補貼和利息等組成。市財政按照市與區縣分稅制財政管理體制，落實市級財政補貼資金，并根據經濟發展，不斷提高補貼標準。區縣財政部門應安排專項資金對本區縣參保人員進行補貼。根據參保人員的年齡，實行不同的補貼標準。政府補貼極大地調動了參保人員的積極性，充分體現了政府的責任。

2、在繳費標準方面，有了動態繳費機制。如廣東省東莞市農民基本養老金與參保人的繳費基數和繳費年限掛鉤，并隨社會經濟發展水平做適當的指數變動。農民的繳費基數按每人每月400元核定，每年遞增2.5%。大多數試點地區基本上都規定了不低于農村最低生活保障標準的最低繳費標準，有的還規定了最高繳費標準。繳費標準隨著經濟發展逐步提高，解決了原有制度下繳費起點和保障水平過低的弊端。

3、在待遇方面，有了調整機制。主要有兩種模式:一是實行基礎養老金加個人賬戶養老金的辦法，領取標準的增長主要是通過基礎養老金中農民人均收入的變動來實現。如福建南平縣設計的基礎賬戶養老金=上年農民人均純收入×22%(繳費期超過20年每增1年增加1個百分點);個人賬戶養老金=個人賬戶積累總額÷160。二是建立調劑金儲備制度，根據經濟社會發展、人均收入水平的提高、物價指數等因素的變動，適時對領取養老金的人員待遇進行調整。如北京市規定財政每年應安排一定比例或數額的資金，作為待遇調整儲備金，用于調整已領取養老金人員的待遇水平。

(三)對制度的基本評價

這一段時期，既有各地自行開展的新型農村養老保險試點，也有主管部委為主進行的項目試點。試點地區在結合各地發展實際的情況下，在參保人群、政府補貼、繳費標準、待遇調整等方面都進行了制度創新，制定的農村養老保險制度更具針對性、吸引力和保障性，體現了政府的責任、社會保險的統籌性和互濟性。

這一階段反映出的問題，主要集中在沒有全國統一的指導新農保試點的政策，各地制定的模式、統籌的范圍、繳費的標準、享受的待遇以及政府補貼的力度及補貼方式、基金保值增值的措施辦法、加強基金管理監督的機制等都沒有相應的制度規定和操作辦法，“地方新農保”依然出現了“老農保”階段出現的一些問題，比如參保不積極、基金保值增值難、基金管理不規范的問題等等。

三、第三階段:正式建立并試點階段(簡稱為“國家新農保”階段)

(一)相關政策與“國家新農保”的開展

2009年的中央一號文件明確提出:抓緊制定指導性意見，建立個人繳費、集體補助、政府補貼的新型農村社會養老保險制度。這是中央首次正式提出具體明確的建立新型農村養老保險制度的模式和要求。同年8月18日，國務院在北京召開了全國新型農村養老保險試點工作會議。之后，國務院印發《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》(以下簡稱《意見》)，在全國10%的縣(市、區)開展新型農村社會養老保險試點。各地根據要求扎實開展這項工作，財政部及時下撥新農保補助資金確保全國首批試點的320個縣如期開展工作，有近1500多萬符合條件的農村老年人領取了基礎養老金。

(二)制度的主要內容

“新農保”制度建設方針的基本原則是:廣覆蓋、保基本、有彈性、能轉移、可持續。制度要求從農村實際出發，低水平起步，籌資標準和待遇標準要與經濟發展及各方面承受能力相適應;權利與義務相對應，合理分擔個人(家庭)、集體、政府的責任;政府主導和農民自愿相結合，引導農村居民普遍參保。目標任務是2009年試點覆蓋面為全國10%的縣(市、區、旗)，以后逐步擴大試點，在全國普遍實施，2020年之前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋。

參保范圍是年滿16周歲(不含在校學生)、未參加企業職工基本養老保險的農村居民。基金籌集由個人繳費、集體補助、政府補貼構成。個人按規定繳納養老保險費，標準分為100、200、300、400、500元5個檔次，地方政府可根據實際情況增設和適時調整繳費檔次。鼓勵青年、中年農村居民連續繳費，多繳費。有條件的村集體經濟組織應對所屬參加新農保的成員繳費給予補助，鼓勵其他經濟組織、社會公益組織、個人為參保人繳費提供資助。政府補貼主要包括基礎養老金和繳費補貼兩個部分。各級政府對符合領取條件的參保人全額支付新農保基礎養老金，中央確定基礎養老金標準為每人每月55元，各地可根據實際情況調整。《意見》明確規定市、縣(市、區)政府對參保人繳費給予補貼的責任，補貼標準不低于每人每年30元，繳費即補。對選擇較高檔次繳費的，可給予適當鼓勵，對農村重度殘疾人等繳費困難群體，市、縣(市、區)政府應為其代繳部分或全部最低標準的養老保險費。

政府為每個新農保參保人建立終身記錄的養老保險個人賬戶。個人繳費、集體補助及其他經濟組織、社會公益組織、個人對參保人繳費資助，市、縣(市、區)政府對參保人的繳費補貼，全部記入個人賬戶。政府的繳費補貼部分在個人賬戶中單獨記錄。

養老金待遇由基礎養老金與個人賬戶養老金兩部分組成。基礎養老金按照不低于國家和省規定基礎養老金的標準支付。

《意見》規定年滿60周歲、按規定繳費、未享受城鎮職工基本養老保險待遇的農村有戶籍的老年人，可以按月領取養老金。新農保制度實施時，已年滿60周歲、未享受城鎮職工基本養老保險待遇的，不用繳費，可以按月領取基礎養老金，但其符合參保條件的子女應當參保繳費。《意見》同時對其他繳費與領取待遇的問題作出了明確的規定。

(三)對制度的基本評價

新型農村養老保險的指導性文件《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，以科學發展觀為統領，以城鄉統籌為方向，以提升廣大農民保障水平為根本，符合我國當前農村實際。其創新主要體現在:1、政府承擔了全部基礎養老金，表明國家對農民老有所養承擔了重要責任，并把新農保作為逐步縮小城鄉差距，實現基本公共服務均等化的一個重要步驟。政府全額補助的全國統一最低55元的基礎養老金，也體現了新農保制度的基本性、公平性。對繳費給予補貼，可以更好地調動農民參保積極性。2、采取實行社會統籌與個人賬戶相結合的制度模式，體現了社會保險的統籌性和共濟性。3、新農保基金納入社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，單獨記賬、核算。同時，為保障參保農民的合法權益，新農保工作經費由同級財政部門根據實際工作需要和有關經費支出標準合理安排，納入財政預算，不得從新農保基金中提取。4、《意見》以國務院的名義下發，具有權威性、嚴肅性和統一性，既使新農保制度的基本框架全國統一，又給各地留有一定的余地，較好地解決了統一性和差異性的問題，也解決了“老農保”及“自發新農保”階段反映出來的一些基本制度方面的問題。

試點過程中反映出的問題主要集中在:1、試點擴面速度較慢:《意見》規定到2020年實現制度全覆蓋。在實際過程中，啟動試點與不試點的相鄰村，同樣年齡的農村老年人，卻沒有享受到同樣的待遇，會讓老百姓感到不公平。這不僅是老百姓的反映，各地實際工作者也深有同感。2、新農保制度與其他制度之間的銜接問題:一是與當前農村社會保障方面存在的一些制度之間的銜接。當前我國農村已經建立起許多針對特定困難群體的社會救助制度，像五保、最低生活保障制度都是國家統一制定的制度，所以需要在國家的層面上盡快明確這些制度是否同時享受、如何銜接的問題。二是新農保與其他養老保險制度的銜接。新農保與城鎮職工基本養老保險的銜接尤為重要和迫切，因為這涉及到成千上百轉移流動的農民工如何參加養老保險、如何轉移接續的問題。3、可持續性問題:在籌集資金方面，制度規定有條件的村集體經濟組織應對所屬參加新農保的成員繳費給予補助，這雖然體現了集體的責任，但我國目前大部分地區的農村集體經濟比較薄弱，除非極少數集體經濟比較發達的地方，多數可能是拿不出補助的，又由于集體補助不是硬性規定，因此現實中可能會補也可能不補。在支付方面，制度規定農民的基礎養老金全部由政府承擔，并且基礎養老金的標準會根據經濟的不斷發展進行調整。我國有7億農民，農村老齡化嚴重，新農保制度的運轉需要有較強的經濟基礎做支撐。同時我國地區經濟發展水平不平衡，貧困地區、農村人口多的地區社會保障方面的支出壓力相當大，如何緩解縣級財政困難也是需要加以盡快解決的問題。

(四)對“新農保”試點成功的原因分析

我國新農保建立的基礎，是在2000年以來各地自行開展的新農保試點的基礎上總結出來的。2000年后，中國的經濟社會發生了更多更大的變化。人口老齡化加重，農村群體不斷分化，人均各項支出的不斷增長與并不快的收入增長形成了鮮明的反差。同期，國家將“三農”問題提到了更高的高度，并自2000年以來在農村實行了更多更有利于農村經濟社會發展的戰略，鼓勵并支持統籌城鄉發展，工業反哺農業。

一是從農村養老保險制度的需求方面看。

1、人口老齡化加重。根據聯合國人口組織(WTO)確定的國際公認的標準，一般把60歲及以上人口稱為老年人口，如果一個國家或地區的總人口中60歲以上的老年人口占總人口的10%以上或者65歲及以上人口占總人口的7%以上，則稱為進入老齡社會或老齡化社會。中國自1999年進入老齡社會開始，老年人口數量不斷增加。2000年，農村老年人口8557萬人，占老年人口總數的65.82%，農村老齡化程度比城鎮高1.24個百分點，并且這種城鄉倒置的狀況將一直持續到2040年①全國老齡工作委員會辦公室:《中國人口老齡化發展趨勢預測研究報告》，2006年2月24日。。

2、家庭養老功能弱化。20世紀70年代以來實行的獨生子女政策的效應，在進入21世紀的時候有了顯現，家庭趨向小型化、核心化，子女數減少，婦女比原來更多地從事一些非農勞動，使得原來共同分擔的對老人在精神上、物質上和生活上照料的時間、精力減少了，農村養兒防老、依靠子女和親屬贍養老年人的傳統的家庭養老方式被大大削弱。

3、農民工群體的形成。2001年至2002年，我國出現了農村勞動力轉移的第三個高峰。2002年轉移的農村勞動力數量為2385萬人，轉移率為32.93%②關幗英:《我國農村剩余勞動力人口轉移現狀分析》，《人口與經濟》2010年增刊。。大量農村剩余勞動力向城鎮的轉移造成了農村大量家庭的空巢化，也進一步削弱了傳統的家庭保障功能。同時，隨著來自土地的收入持續降低，生活費用及教育子女費用的不斷升高及老年人對醫療和養老保障方面費用的上升，使收入并不高的農民養老的任務更加沉重，農民養老保險的訴求開始顯現。

二是從國家政策對農村經濟的發展分析看。

農民收入問題在黨的十五屆五中全會上受到高度重視，“千方百計增加農民收入”這句話被寫進文件。此后，黨的十六大第一次提出要統籌城鄉經濟社會發展。2003年中央農村工作會議要求對農業實行“多予、少取、放活”的方針;黨的十六屆三中全會提出科學發展觀，強調以人為本;黨的十六屆四中全會，胡錦濤總書記提出“兩個趨向”的重要論斷，指出我國從總體上已經到了工業反哺農業、城市反哺農村的發展階段。2005年初，中央發出1號文件《中共中央國務院關于進一步加強農村工作提高農業綜合生產能力若干政策的意見》，這是繼2004年之后，中央又一次把支持“三農”作為一號文件的主題，反映出我國在發展戰略及政策思路方面的重大變化，即在經歷多年的農業支持工業后，從在農業中提取積累轉向工業反哺農業。2008年中共十七屆三中全會審議通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出:賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變。按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。這是中國改革開放30年來具有里程碑意義的重大改革之一，為遠遠落后于城市的廣大農村實現經濟社會的新歷史跨越開辟了道路。歷史已經進入了工業反哺農業、城市反哺農村的發展階段，這也是我國實行農村養老保險制度的經濟基礎。

縱觀我國農村養老保險制度的發展演變，經歷了自上而下的強制性制度變遷、自下而上的誘致性制度變遷和自上而下的強制性變遷的軌跡。新農保制度創新的根本原因就在于經濟社會轉型期來自于農民內在的制度需求，國家在適當的時機將這種需求制度化，是一種誘致性制度變遷和強制性制度變遷相結合的過程。“老農保”制度的失敗與“地方新農保制度”的最終被肯定，不僅僅在于其制度本身的優劣，更深層次的原因，在于制度需求與制度供給是否達到了一定程度的契合。筆者認為，在2009年正式建立起我國的新型農村養老制度，而不是1989年、1999年建立，正是因為我們的社會發展到了需求這項制度的階段，經濟上也有了滿足這個制度需求的能力。從我國農村養老保險制度變遷的原因分析，我們可以清楚地看到:我國農村養老保險制度的建立，是不能脫離或者超越我國經濟社會發展階段的。我國農村養老保險制度的建立，既要遵循世界社會保障發展的一般規律，又將帶有明顯的中國特色。農村養老保險得以存在的基本前提是政府不僅要提供制度供給，而且要承擔一定的資金支持，這是農村養老保險制度本質所要求的。未來我國農村養老保險制度的建設，將與我國的人口結構的變化、就業結構的變化、農村經濟的改革、土地制度的改革等相輔相成、互相關聯和促進，將向著更加公平的方向邁進，為社會主義新農村建設、和諧社會建設奠定更堅實的基礎。

(責任編輯:陸影 luyinga1203@163.com)

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1003－4145［2011］03－0118—06

2011－01－24

李軒紅(1970－)，北京交通大學中國產業安全研究中心博士后。