環境保護的權利與權力配置

張昭慶

(中國法學會，北京 100034)

環境保護的權利與權力配置

張昭慶

(中國法學會，北京 100034)

在環境保護活動中，國家環境公權力起著主導性作用。解決環境問題僅靠環境公權力的運作是不夠的。環境民主作為環境治理的一項基本原則，為各國環境法律所承認。公眾環境保護權作為一種環境民主權利，為公眾參與保護環境奠定了堅實的基礎。

環境公權力;環境民主;公眾環境保護權

一、環境保護公權力的地位及其不足

公民有享有良好環境的權利，它揭示的是，良好的環境品質是實現公民憲法基本權利的前提和基礎。然而，在現實生活中，這種良好的環境品質在諸多區域已經由于環境污染和生態破環而不復存在，致使憲法中確立的公民的生命健康權、財產權等受到嚴重侵害。環境保護需要集體行動，采取集體行動的方案也可以有多種方式，如人們可以通過談判方式來解決這一問題，但是，由于參加談判的人數眾多，目的動機各不相同，也可能因利益無法調和致使談判根本無法進行。總之，這種方式的交易成本過高且成效不大，于是，人們開始尋求降低成本的辦法。目前，最經濟也是最有效的辦法是由政府承擔保護環境的責任。①呂忠梅:《環境權力與權利的重構——論民法與環境法的溝通和協調》，《法律科學》2000年第5期。美國密執安大學薩克斯教授就提出了“環境公共財產論”。他認為，空氣、水、陽光等是人類生活所必需的環境要素，當這些環境要素受到嚴重污染和破壞，以致威脅到人類正常生活時，就不應再視其為“自有財產”，就其自然屬性和對人類的極端重要性來說，應該是全體國民的“共享資源”，是全體國民的“公共財產”。為了合理支配和保護這些“共有財產”，共有人委托國家來管理，政府應當為全體國民管理好這些財產。②See Toseph L．Sax，Defending the Environment:A Stratagy for CitizenAction，1970．轉引自汪勁:《環境法律的理念——價值追求》，法律出版社2000年版，第240－242頁。這種環境公權力是一種積極的、主動的干預權，它具體地表現為國家可以采取適當的手段和措施，積極主動地對個體的意思自治施加影響，通過禁止、促進、激勵、誘導、扶助等各種方式對個體影響環境的行為進行干預，以確保環境保護目標的實現，如制定環境保護法律、確定環境保護規劃、對環境影響評價報告書進行審批、頒發排污許可證、制定環境標準、處理環境污染和破壞事故、處罰環境違法行為等，因此，在環境保護活動中，國家環境公權力起著主導性作用。

從憲政的角度考慮，正是憲法確立的公民的基本權利受到環境問題的威脅，才賦予國家保護環境的義務。然而，我們要意識到，解決環境問題僅靠環境公權力的運作是不夠的。環境問題作為影響廣泛、深遠的嚴重社會問題，它固有的特點決定了僅靠環境公權力的干預來實現環境保護的目的是非常困難的。具體而言，第一，高科技背景與決策風險。許多環境危害行為或產品具有的環境危害性往往是在經過較長一段時間后才被發現的，因此，在環境行政決策中引入公眾參與，將有助于環境行政決策的科學性，避免出現決策失誤。第二，多重利益沖突與決策權衡。環境問題與資源的利用息息相關，用與不用或是如何使用現存的資源，都將引發各種利益之間的沖突。這種利益沖突既可發生在個人之間，也可能發生在各種利益集團之間，還可能發生在當代人與后代人之間。①葉俊榮:《環境政策與法律》，中國政法大學出版社2003年版，第23－25頁。此外，環境問題所帶來的利益沖突甚至還延伸到國際層面，臭氧層的破壞、溫室效應、酸雨、油污問題都可能引發國際糾紛。既然環境問題涉及如此廣泛的利益沖突，在環境行政決策過程中，往往必須權衡各種利益關系，因而，理當確立環境民主原則，充分吸納公眾參與，發揮公眾在保護環境中的作用。②葉俊榮:《環境影響評估的公共參與:法規范的要求與現實的考慮》，臺灣《經濟法制論叢》1993年第11期。為此，各國憲法及環境基本法在規定公民享有良好環境權利的同時，都確立了公眾的環境保護權。

二、公眾環境保護權的界定及其價值

環境民主作為環境治理的一項基本原則，為各國環境法律所承認和確立。隨著環境法律的不斷發展與成熟，其內涵也在不斷擴大。所謂環境民主是指社會公眾在環境管理及其相關事務中享有參與和決策的資格，并據此擁有法律規定的權利，履行法律規定的義務。③張璐:《再論環境民主原則》，《河南省政法管理干部學院學報》2003年第1期。公眾環境保護權，其實質是公眾參與保護環境的權利，表現為公眾依據一定的程序可以為一定行為或者要求他人作為或不作為，其目的是保障自身的或公共的環境利益。

環境民主并非自古有之，它是隨著環境問題的日益突出而產生的。為了給公眾參與保護環境提供正當性理論基礎，人們從不同的學科和不同的角度創立了不同的理論。有人在環境科學特別是生態學發展的前提下，從環境整體性的角度說明地球為一個生態共同體，每個地方的環境問題都會對其它地方的人們產生影響，在這個地球的大生物圈下，所有人是統一的生態共同體成員，因此，每個人都有權利保護地球環境免遭損害。這種全球責任使人們意識到，“要想成功地建立生態社會，或實現某些有益于環境的改良，(公眾)必須擁有權力，去影響公共政策，影響政治經濟生活的組織與開展。以珍重地球為己任的一場運動和一個社會必定會珍重棲息于地球的每一個人，它們會賦予全體人以權利，使之積極參與到建設自己幸福、實現自己抱負的事業中”。④［美］丹尼爾·A·科爾曼:《生態政治:建設一個綠色社會》，梅俊杰譯，上海譯文出版社2002年版，第132－133頁。有人是從環境倫理學的角度來說明人類與環境之間以及當代人與后代人之間的關系。這種倫理關系的存在，為人們關懷自然以及人類的后代提供了倫理道德的正當性基礎。當然，從經濟學角度來審視環境資源的稀缺性和價值多元性以及市場與政府的雙重缺陷，同樣能夠解釋公眾參與環境保護的正當性。隨著人類社會的快速發展，清潔的水和空氣、明媚的陽光等環境資源的稀缺性特征逐漸顯現，原有的權利制度已經無力解決這種矛盾。在這種情況下，社會有必要通過權力的重新配置來平衡與制約人與人之間因利用稀缺性環境資源而發生的關系。實際上，由于環境資源具有的公共性物品特征，使得市場不可能完全解決此類外部不經濟問題，因為環境公共物品的維護存在著嚴重的“搭便車”現象，個體的理性并不能形成環境保護的集體理性，政府作為環境公共物品的維護者應承擔更多的責任和義務。然而，政府同樣有時也會失靈，尤其是在存在復雜和矛盾的利益關系需要權衡的涉及環境問題的決策過程中。因此，有必要借助公眾的力量以矯正政府決策存在的缺陷。另外，公眾參與環境保護的正當性還可以從政治學和法學理論來加以論證:首先，由于公眾權利不能成為政府權力的有效制約和矯正手段，致使政治權力無限蔓延和膨脹，就會導致政府亂用職權。正如路易斯·亨金在《權力的時代》中指出的:“人民授給政府為履行職能所必需的權力，同時，人民，或者每個人都保留了政府必須尊重的權利。權利觀念意味著對政府及人民代表的限制。”⑤［美］路易斯·亨金:《權利的時代》，社會科學文獻出版社2005年版，第144頁。其次，在法學理論方面，學者們通過將環境資源作為“公共產品”，即將環境資源由過去的無主之物轉化為由全體公眾所“共有”的有主之物，從而為公眾擁有保護環境權提供法理學基礎。

三、正確處理公眾環境保護權與環境公權力的關系

公眾環境保護權的價值分析揭示了環境民主的正當性，但作為一種類型化的權利，公眾環境保護權在各個國家的環境法律中往往只是一種概括性的原則，更多的權利規則及其保護機制隱藏在龐大的環境法律體系之中，并通過具體的法律制度發揮著作用。由于各國的政治、經濟、文化和法律背景不同，在環境民主的權利配置上存在著差異，但是，其環境民主權利構造在路徑選擇和權力體系形成上還是有諸多相通之處。

(一)在權力與權利的配置中構建公眾環境保護權

在市場失靈的情況下，環境保護必須通過國家干預。國家負有積極的保護環境的義務，即制定環境法律、執行環境法律以及為環境侵權提供救濟。然而，環境保護目標的實現僅依賴公權力運行還不夠，還要合理配置公眾環境保護權。①［日］宮本憲一:《環境經濟學》，樸玉譯，上海三聯書店2004年版，第65－68頁。

盡管環境保護目標的實現需要公權力與公眾環境保護權的合理配置與協作，但這兩種權利(力)的設置仍然存在主次之分，也就是說，環境保護目標的實現主要依賴于國家環境公權力的有效實施，公眾環境保護權較環境公權力來說處于從屬地位。以環境行政權的運行為例，第一，現代世界各國環境法幾乎無一例外地規定由國家環境行政部門對全國的環境保護工作進行統一的監督，而且，這種行政權的行使涉及環境保護的各個領域。而公眾環境保護權盡管也同國家環境行政權同時出現在法律文本中，但這種概括性的權利在具體的環境法律中得到落實的極為有限。第二，在進行具體環境決策時，公眾環境保護權和國家環境行政權地位的不同表現得更為明顯。盡管在一些發達國家，公眾能夠參與涉及環境保護的某些領域，但是，在最終決策上還是環境行政權起決定作用。

(二)公眾環境保護權的構造與環境公權力運行的契合

環境民主的權利構造不能脫離環境公權力的運行軌道而獨立存在，它必須與環境公權力形成一個完整的系統，甚至在一定程度上可以說必須借助和依賴環境公權力才能實現，但不能因此就否定環境民主的權利構造是一種類型化的權利體系。

第一，公眾環境知情權為環境民主權力結構中的基礎性權利。環境知情權從某種意義上說“是其它權利得以正確行使的先決性權利，只有知情權得到充分行使，當事人追求的其它權利才有可能充分實現”。②陳炎光:《知情權的法理》，載徐顯明主編《人權研究》(第2卷)，山東人民出版社2002年版，第268頁。公眾的生命、健康權以及財產權的維護依賴于環境知情權，而且環境知情權的確立和行使對于環境公共利益的維護也有極大影響。環境問題所具有的特殊性使得在環境行政程序上更應加強環境行政機關之間、環境行政機關與公眾之間的溝通與協商，靠程序理性的提升彌補環境行政在科技或事實基礎上的弱點。為此，必須建立健全環境信息公開制度，這是實現公眾參與環境行政決策、維護自身合法權益、保證決策科學的基礎。而公眾只有在全面、充分、準確地知悉與環境決策有關的信息時，才能有針對地、有效地參與到決策之中。因此，我們也就不難理解，為什么在確立公眾環境參與決策權時，無論是國際法還是國內法，幾乎無一例外地對公眾的環境知情權作了明確的規定。

第二，公眾環境立法參與權對環境法律和政策制定的促進。過去人們普遍認為，私人的排污行為和資源開發活動是造成環境問題的主要原因，因而，環境法律特別強調對上述行為的干預和限制。但是，隨著環境問題的日益嚴重，人們發現與一般主體對環境的污染或破壞相比，政府失靈給環境帶來的破壞和影響更加可怕。政府活動特別是政府的抽象行為，如制定的法律或政策有時恰恰是引發環境問題的罪魁禍首，這也是一些國家在環境影響評價法中將政府制定的法律和政策也納入環境影響評價中去的一個主要原因。因為，“官僚體制的專家無法獲得制定政策所需要的全部信息，甚至得不到正確的信息，排除公眾對重要決策的參與，將會造成政策上的失誤”。③［美］蓋伊·彼得斯:《政府未來的治理模式》，中國人民大學出版社2001年版，第127頁。在政府制定法律和政策的過程中引入公眾參與，能夠防止社會資源占有上的強勢群體利用其優勢地位，不合理地攫取環境領域的優勢，壓制和阻礙弱勢群體環境利益訴求的合理和順利表達。公眾通過行使環境立法參與權，可以充分表達他們的環境利益訴求，促使政府在制定法律和政策時能充分考慮和吸收弱勢群體的主張，使制定的法律和政策最大限度地體現正義和公平的價值理念。美國學者約翰·克萊頓·托馬斯認為，政府在政策執行過程中面臨的時間約束和在政策制定過程中面臨的時間約束呈反向函數關系。“如果公共管理者花較多的時間吸引較多的相關公眾參與政策決策的制定，那么，就會因為決策贏得廣泛的支持而加速決策執行的進程。相反，如果公共管理者為了節省時間而將相關公眾排斥在政策制定之外，那么，就會延緩政策執行的速度，因為，那些被排斥在決策之外的公眾就會抵制政策，從而拖延了執行的進程”。④［美］約翰·克萊頓·托馬斯:《公共決策中的公眾參與:公共管理者的新技能和新策略》，中國人民大學出版社2005年版，第125頁。

第三，公眾環境決策參與權與環境行政行為相契合。從世界范圍看，自20世紀70年代開始，各國都確立了國家環境行政權在環境保護過程中的主導地位，而且這種主導地位在各種利益的博弈過程中逐步得到強化。為了提升政府環境行政的效率和科學性，在環境行政過程中引入公眾的參與是明智的選擇。現代環境行政行為主要包括預防性環境行政行為、治理性環境行政行為和救濟性環境行政行為，體)現了法律對環境問題實施全過程控制的新理念。這些環境行政行為的實施都與環境公共利益相關，因此都有可能吸收公眾參與決策。當然，環境行政決策涉及多種因素，從各國環境行政的現狀看，并不是在所有的環境行政過程中都特別強調公眾參與，但為了貫徹解決環境問題重在預防的原則，各國都在環境影響評價行政程序中特別強調公眾參與，這也可以從我國《環境影響評價法》以及前國家環保總局的配套規范性文件中得到證實。

第四，公眾環境公益訴權與司法權的契合。環境問題的日益嚴峻既與私人在追逐利益最大化過程中肆意排污或破壞生態環境有關，也與政府在環境行政過程中的不當行為有牽連。盡管公眾可以通過環境立法參與權或環境行政參與決策權的行使預防新的環境問題，但是，這并不能完全杜絕私人主體污染或破壞生態環境的現象和環境行政機關違法行政或怠于行政而對公共環境利益帶來的損害。因此，有必要在法律上賦予公民以環境公益訴權，公眾可以依法對私人或公共環境行政主體的環境危害行為提起環境公益訴訟，借助司法的力量制約環境行政的權力、制止私人污染和破壞環境的行為。這種環境公益訴訟權的行使可以吸引那些關心環境保護事業的公民積極參與環境保護法律的貫徹執行，從而減少因環境執法不力所造成的私力救濟事件，將民眾對環境保護的關心納入制度內參與的軌道，共同致力于環境公益事業的推進。

DF46

A

1003－4145［2011］06－0164－03

2011－05－10

張昭慶，中國法學會專業委員會理事、法學博士，主要從事法理學研究。

(責任編輯:周文升wszhou66@126．com)