公共政治學視閾中的城鄉一體化制度構建

管廷蓮

(中共浙江省溫州市委黨校，浙江溫州 325000)

公共政治學視閾中的城鄉一體化制度構建

管廷蓮

(中共浙江省溫州市委黨校，浙江溫州 325000)

社會選擇理論不僅是一個福利經濟學理論，更是公共政治學中的一個重要命題，作為政治學理論，它適用于政治投票與社會選優等公共決策領域。該理論試圖以多元化的社會視角綜合考慮社會各成員的個體偏好，考慮不同階層、不同利益群體的價值取向和利益訴求，以促進社會各成員的互融互通，其核心在于通過一定的方法對不同社會狀態的社會福利模式進行優化選擇，并對社會整體作出公正評判。按照社會選擇理論，在研究我國城鄉一體化制度構建過程中，我們要關注城鄉居民在價值觀念和利益偏好等方面的差異，打破造成城鄉差異的制度機制，并構建一系列融合城鄉偏好的制度體系，最終促成城鄉社會價值觀念、城鄉利益訴求與城鄉行為范式的良性互動，實現中國城鄉社會的可持續發展。

社會選擇理論;公共政治學;城鄉一體化;制度偏好

一、社會選擇理論及其在城鄉一體化分析中的適用性

社會選擇理論是一種分析社會集體選擇與社會個體偏好之間關系的社會學理論，其考察的重點在于通過一定的方法對不同社會狀態的社會福利模式進行優化選擇，并對社會整體作出公正評判。早在18世紀，法國社會學家孔多塞研究發現，在社會決策中，“少數服從多數”原則的運用會導致備選決策方案的不可比性，這就是著名的孔多塞悖論。①轉引自胡毓達、胡的的:《群體決策:多數規則與投票悖論》，上海科學技術出版社2006年版。孔多塞悖論說明，看似可行的社會決策機制可能伴隨著嚴重的制度危機或社會不協調性。20世紀50年代，阿羅(Kenneth．J．Arrow)在孔多塞悖論的基礎上，基于社會個體偏好的充分自由性以及社會偏好的非獨裁性等前置性條件，提出了阿羅不可能性定理(Arrow＇s Impossibility Theorem)。②K．J．Arrow．Social Choice and Individual Values．2nd edition．New York:Wiley，1963:13．阿羅不可能性定理指出，如果一個社會的所有成員具有不同的個人偏好，而社會又有多種備選方案，則在非專制社會中將不可能獲得所有人都滿意的決策方案，或者說得不到所有人都贊成的社會福利函數。由于阿羅不可能性定理是建立在社會個體效用不可比假設之上的，所以其理論的適用性備受爭議。阿馬蒂亞·森(Amartya．K．Sen)在阿羅不可能性定理的基礎上預設了個人偏好的非限制性、最小自由原則以及帕累托準則等3個前置條件，結果同樣論證了社會選擇不可能性定理的有效性。③Amartya Sen．A Possibility Theory on Majority Decisions．Econometrica，1966，(2)．而后，奧爾森(A．G．Ohlsson)的集體行動邏輯、布坎南(J．Buchanan)的公共選擇理論以及科爾曼(C．Coleman)的理性人假說等，都從不同角度豐富了社會選擇理論。社會選擇理論承認社會成員的個體偏好差異，對事物的評判每個人都有一個評判標準，理性個體的加總并不必然得到理性的群體。于是，如何“追求個人價值與社會選擇之間的沖突與一致性條件，將個體成員偏好集結成為群體的偏好”，④K．J．Arrow．Social Choice and Individual Values．2nd edition．New York:Wiley，1963:13．就成了社會選擇理論所要解決的根本性問題。

社會成員的個體偏好是有差異的。在社會發展過程中，城鄉居民由于生活環境、體制制度的不同，其群體間的偏好差異更為突出。這就要求社會研究學者運用社會學理論解決城鄉居民的偏好差異，尤其在我國構建和諧社會的時代背景下，需要運用社會選擇理論解決城鄉一體化進程中城鄉二元分割問題及由此帶來的城鄉社會福利差異等一系列問題。根據厲以寧教授的觀點，①厲以寧:《走向城鄉一體化:建國60年城鄉體制的變革》，《北京大學學報》(哲學社會科學版)2009年第6期。新中國成立以來，我國的城鄉體制大致經歷了3個歷史階段:(1)城鄉二元體制形成期(1949—1978年)。這一時期我國實行的是計劃經濟體制，實行嚴格的城鄉戶籍管理，城鄉生產要素流動受到極大限制，農民成了事實上的“二等公民”;(2)城鄉二元體制改革試行期(1979—2002年)。這一時期，家庭承包責任制極大調動了農民的積極性，但城鄉資源的流動依然受到較為嚴格的限制;(3)城鄉一體化時期(2003年—)。2003年以來，我國農村土地流轉制度啟動，農業規模經營迅速發展，農民工群體逐步形成。特別是2008年黨的十七屆三中全會明確提出了建立城鄉一體化制度，為城鄉社會偏好融合提供了政策保障。按照社會選擇理論，農村居民、城市居民有其各自的價值觀念和利益偏好。融合彼此偏好，制度等社會資本是前提。社會資本是社會共同體內個體成員間基于長期互利合作而形成的一系列認同關系以及由此積淀下來的社會價值理念、歷史傳統和行為范式。因此，城鄉一體化進程中融合城鄉偏好就是要從制度層面打破城鄉分割，促成“農村人”享受真正的國民待遇，享有同“城里人”同樣的權利與利益，最終促成城鄉社會價值觀念、城鄉利益訴求與城鄉行為范式的良性互動，實現中國社會的可持續發展。

二、社會選擇理論要求城鄉一體化具有雙向融合性

如上所述，社會選擇就是將眾多社會成員的個體偏好聚合成社會的群體偏好。在阿羅看來，社會個體偏好的聚合方式主要有投票機制、市場機制、獨裁及相機決策等四種。其中，投票機制主要用于政治決策，市場機制主要用于社會經濟決策，獨裁常見于專制社會，相機決策是一種傳統的社會選擇方法，通常是根據特定的環境作出特定的社會選擇。②［美］肯尼思·阿羅:《社會選擇:個性與多準則》，錢曉敏、孟岳良譯，首都經濟貿易大學出版社2000年版，第11頁。由于獨裁決策一般不考慮社會個體的個人偏好，未能給社會個體留下自由空間，而相機決策一般用于解決特定的個體問題，于一般性社會問題的解決無益，于是投票機制和市場機制便成了現代社會用以聚合社會個體偏好的主要方式。從這一意義上講，社會選擇理論就是研究如何公平有效地將不同的社會個人偏好聚合成一個總體性的社會偏好，從而將社會政策立基于社會個人偏好之上，并不斷協調各方利益，最終形成社會成員對某一問題一致的觀點或總的決策。正如阿馬蒂亞·森(Amartya．Sen)強調的:“我們研究的問題就是:在一個偏好多元的社會里，如何就社會利益達成一個有說服力的聚合性判斷，并為這種聚合性判斷提供一個合理的解釋。”③Amartya Sen．The Possibility of Social Choice．The American Economic Review．1999:349 －378．于是，聚合個體偏好就應該以多元化的社會視角綜合考慮社會成員的個體偏好，考慮不同階層、不同利益群體的價值取向和利益訴求，促進社會成員的互融互通。這就要求按照社會選擇的市場機制，促成不同社會群體間的社會資源互通互享，以實現社會總體福利的最優化和社會總體的公平與公正。

社會選擇理論為解決城鄉一體化過程中的城鄉偏好融合問題提供了理論依據。社會個體的偏好融合應該綜合考慮不同社會階層利益，遵循市場機制的公平交易原則，以促進社會資源的流通與共享。據此，在城鄉一體化領域，城鄉融合應該具有雙向融通性:農村居民能夠遷往城市從事適合自己的工作并能融入城市;城市居民也有遷往農村的意向和需求并能夠扎根農村經營企業。然而，我國目前的城鄉一體化只是單向的農村居民遷移到城市，造成這種局面的根本原因在于我國二元戶籍制度和二元土地制度。因此，要促成城鄉一體化的雙向融合，最根本的問題就是要解決我國目前戶籍制度和土地制度的二元性問題。

第一，關于二元戶籍制度。現行二元戶籍制度是城鄉分割的根本原因，它造成了“農村搞農業，城市搞工業，農民務農，城鎮居民務工”的城鄉二元格局，并嚴重阻礙了城鄉資源的雙向自由流動，加劇了城鄉差距，影響著社會公平，已成為社會不和諧因素。所以，要實現城鄉社會結構由無序向有序的轉變，現行戶籍制度的改革勢在必行。進行戶籍制度改革需要做好以下工作:(1)從法律上確保公民的遷徙自由。《公民權利和政治權利國際公約》、《世界人權宣言》、《經濟、社會和文化權利國際公約》等明確規定了公民的自由遷徙權。我國作為一個大國，有義務履行國際公約，確保我國公民的遷徙自由。另一方面，我國正處于經濟高速發展時期，城市發展需要大量社會勞動力的供給，而鄉村有著豐富的土地資源和勞動力資源，所以，從我國城鄉發展的現實看，確保公民的自由遷徙也有現實的必要性。(2)剝離附著在傳統戶籍制度之上的各種利益與特權。戶籍的本來功能是人口統計與人口管理，但我國傳統的戶籍制度將全國人口人為地劃分為城市居民和農村居民，而且在社會福利、經濟利益等方面城鄉有別，所以，這種戶籍制度承擔了身份確認、資源分配等功能。所以，要改革戶籍制度，關鍵要剝離附著在傳統戶籍制度之上的各種利益與特權，使城鄉居民在勞動就業、社會保障、子女入學等方面享有平等的機會和待遇。(3)建立城鄉統一的戶口登記管理制度。我國戶籍改革已歷經多年，并初見成效。很多地方以人口準入代替以前的戶籍計劃管理，采取公民居住地登記戶口制度，并逐漸取消“農業”、“非農業”戶口之分。從目前的戶籍改革實踐看，建立城鄉統一的戶口登記管理制度是一個可行的方法，但是，從城鄉權利分配看，要從事實上實現城鄉一體化，戶籍改革還有相當長的路要走。

第二，關于二元土地制度。所謂二元土地制度就是城市土地實行國家所有制，農村土地實行集體所有制。城市住房國家頒發房產證，并可以進行貸款抵押，而農村住房則沒有房產證，沒有抵押功能。所以，要促進城鄉資源的雙向流動，這種二元土地制度應該盡快改革。基于我國國情和現行法律，大面積地直接向農民住房發放房產證是不現實的。對這一問題可作如下處理:(1)向城市郊區農村發放土地使用證，有條件的可以考慮發放農村房屋產權證，并從法律上保障農村土地使用權可以入股、貸款抵押和轉讓，然后向全國農村推廣。在農村土地產權改革的過程中，尤其要強化農村土地經營權流轉的制度創新，切實保障農民土地收益權，防止城市擴張對農民土地權利的剝奪。(2)發放農村土地使用證或房產證，可以考慮以下三種方式①厲以寧:《論城鄉一體化》，《中國流通經濟》2010年第11期。:其一，對“城中村”的房產，可先將土地收歸國有，再由相關房產部門發放正式房產證;其二，對城郊以外的農村，可在現行土地集體所有制基礎上，建成新農村社區，由鄉鎮建設部門發給房產證;其三，農村集體企業所在區域的農村社區，農民可以將土地使用權入股，并成為公司員工，企業以法人身份為區域內農村興辦福利，并向社區內農民發放相應房屋產權證。

第三，關于城鄉一體化雙向融合的技術支持。解決了城鄉一體化雙向融合的戶籍制度和土地制度等制度障礙后，投資者到農村投資就有了制度上的保障。然而，除體制因素外，農村物流等技術性問題也是必須解決的重要問題。農民能否從農業經營中獲得收益，取決于資本與技術的結合。農業企業能否獲得較好的投資回報，也取決于資本、技術與物流的結合。所以，建設農村公路、農村信息網絡，提高農村物流的配送能力就成了城鄉一體化雙向融合的關鍵性技術支持。

三、社會選擇理論框架下必須融合城鄉社會保障制度偏好

社會選擇理論認為，融合社會偏好關鍵在于制度的構建，有了良好的社會制度，社會公正才有保障。在我國城鄉一體化過程中，除了打破城鄉二元戶籍制度、城鄉二元土地制度這兩個根本性制度障礙外，還必須建構其他配套制度體系。在建構配套制度體系時應該遵循以下兩個基本原則:其一，城鄉居民應該獲得相同的發展機會，享有平等的政治權利和社會地位;其二，城鄉公共服務和公共產品的供給應當基本均等，使城鄉居民享有“相同的生活條件”。黨的十七大強調，“著力保障和改善民生，加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系”。這是實現全體人民共享社會發展成果的重要舉措，體現了社會公正。促進城鄉一體化，實現城鄉居民社會保障等制度偏好融合，應從以下三方面著手解決。

第一，強化國家財政對農村社會公共品供給的支持力度，促進城鄉公共服務均等化。城鄉公共服務均等化是城鄉一體化的重要條件。在我國，農村基本公共服務缺失已成為目前農村發展的一大障礙，促進城鄉公共服務均等化是縮小城鄉在“生活條件”方面差距的重要條件，是城鄉居民享有均等發展權的重要保障。所以，加大國家財政對農村社會公共品供給的支持力度，促進城鄉公共服務均等化勢在必行。挪威在促進城鄉公共服務均等化方面的成功經驗值得借鑒。②倪建偉、何冬妮:《挪威城鄉一體化核心制度安排及對中國的啟示》，《經濟社會體制比較》2010年第6期。(1)確立中央財政對全國城鄉財政轉移支付宏觀調控的總職能。中央財政轉移支付的規模取決于全國各省市的總體城鄉差異以及各地實際的公共財政需求。如中央財政對市鎮財政轉移支付的數量取決于每個市鎮農村的人口規模與人口結構、地理位置與市鎮地域面積、農村現行公路狀況及再投資成本等。(2)確立地區間財政轉移支付為城鄉公共服務均等化的主要機制。地區間財政轉移支付機制旨在促成各市縣公共服務財政能力均等化。(3)對邊遠地區或特別不發達市鎮實施特別財政轉移支付。挪威政府每年對奧斯陸以北的邊遠地區實施特別的中央財政轉移支付計劃，2009年奧斯陸地區獲得中央財政553．5萬挪威克朗的補助，保證了該地區農村居民能獲得均等的社會公共品供給。

第二，建立多層次的農村社會保障體系，推動城鄉社會保障制度的銜接與融合。(1)城鄉社會保障制度的銜接與融合可采取“三維社會保障”模式。首先，確立全國城鄉統一的法定基本保障，該保障旨在保障全體公民最基本的生活需要，如日常生活保障、醫療保障和養老保障等;其次，建立省市縣補充社會保障，該保障可以采用“社會統籌與個人賬戶相結合”的方式;再次，建立商業性的附加社會保障，該保障由保險公司承擔，對保險公司向農村居民提供保障的可酌情考慮給予一定的財政支持或稅收優惠。(2)在健全農村社會保障體系上，首先要針對目前我國農村的具體情況，作好農村社會救助，對農村“五保戶”提供扶貧與救濟，保障他們的基本生活;其次，結合我國目前經濟社會發展情況，堅持逐步推廣的原則，實施農村社會養老保險全覆蓋，實行家庭養老保障與社會養老保險相結合的養老保障模式。再次，按照循序漸進原則，分地區、有計劃地推進社會保險，最終實現城鄉社會保障一體化。

第三，著力解決失地農民就業等社會保障問題。社會選擇理論指出，個人表達偏好的自由度是相對的。個體的人生活在群體當中，必然受到各方面的限制。所以，針對社會弱勢群體，社會選擇理論要求作出特殊的照顧和處理。在社會機制選擇方面，孔多塞準則指出:一般情況下，“勝出者”往往是備選方案中得票最多者。然而，事實上，多數準則并不是解決社會選擇的首選機制。阿馬蒂亞·森列舉的“三人分餅”的例子就證明了多數準則的不完備性。因為以這種規則“分餅”，會將所有人的餅平分，哪怕他本來就是三人中的最窮者。這就是說，這種不考慮個體存量資產的“分餅”規則，缺乏對弱勢群體的照顧，有失社會正義。在城鄉一體化進程中，失地農民成為最大的弱勢群體。制度的制定不能遵循“三人分餅”原則，而需要對他們進行重點關注。失地農民是城鄉一體化進程中的必然產物，據相關統計資料和《全國土地利用總體規劃綱要》預測，從1993年到2030年，我國失地農民人口將從4300萬上升到7800萬。①中華人民共和國國家統計局:《2004年國民經濟和社會發展統計公報》，《中國統計》2005年第3期。農民失去土地，就沒有了賴以生存的收入來源。所以，在城鄉一體化進程中要給予失地農民以基本的生活保障，其中保障失地農民就業為其根本。保障失地農民就業，必須從征地補償、失地農民就業以及失地農民就業保險等諸方面加以考量。(1)改進征地補償制度。征收農民的土地一定要以土地市場價格為基礎，提高補償標準，一次性足額支付失地農民的補償安置費。當然，上述原則是假定政府基于公共利益對農民實施征地的情景。如果是基于非公共利益的商業行為，則應當引入談判機制，談判雙方是農民和開發商，必要時政府作為第三方公正人介入，由開發商和農民集體談判確定補償安置費。這里需要說明兩點:第一，對土地進行市場估值時，除了要考慮土地對農民的保障功能外，一定要充分考慮土地的未來增值以及農民因失去土地而帶來的機會成本;第二，征地過程中，需要建立失地農民長期保障機制，具體做法可以由政府牽頭，從土地補償費中拿出一部分設立失地農民社會保障專項基金，必要時向失地農民提供救濟。(2)構建與城市就業保障體系相融合的農村就業服務制度。首先，建立就業型企業的認定、扶持與優惠制度，對接收失地農民就業的企業給予政策扶持與稅收優惠或財政補貼;其次，建立以政府為主導、以社會資本為輔助的失地農民技術技能培訓制度。(3)建立失地農民就業保護制度。失地農民作為社會就業的弱勢群體，自身的正當權益常常得不到保障，所以，國家應建立失地農民就業保護制度，以保障他們應有的就業權利。要從勞動法等相關法律上明確規定城鄉勞動者的平等就業權;明確規定用人單位使用失地農民工，應按照勞動法規定，保障農民工應當享有的最低工資待遇、醫療保險、工傷保險等各項權利;建立失地農民工失業保險和社會救助制度，對家庭困難的失地農民提供同城市居民同等的失業保險和最低生活保障等。

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1003－4145［2011］06－0144—04

2011－02－10

管廷蓮，中共浙江省溫州市委黨校副教授，研究方向為政治學與城鄉一體化。

(責任編輯:周文升wszhou66@126．com)