中國特色人權發展道路的早期探索與啟示
——紀念董必武同志誕辰125周年

汪習根，肖杰文

（武漢大學 法學院，湖北 武漢 430072）

中國特色人權發展道路的早期探索與啟示
——紀念董必武同志誕辰125周年

汪習根，肖杰文

（武漢大學 法學院，湖北 武漢 430072）

“人民為本”是以董必武為代表的中國先進代表對人權發展道路進行探索的立足點與落腳點。董必武法律思想對法理學的啟示體現為以人為本的價值導向、權力制約的治理之道和民主參與的發展方向；其思想的現實運用主要體現為在法的創制上要適應社會轉型、在法的實施上化解社會矛盾、創新社會管理和法治建設的民生本位。

董必武；人民為本；人權；法律思想

二十世紀以降，中國社會經歷了三次法律革命，分別是1911年辛亥革命所衍伸的從封建專制主義法律秩序向近代民主主義法律秩序的歷史轉變，1949年人民大革命的勝利所衍伸的從半封建半殖民地法律秩序向新民主主義及社會主義法律秩序的變遷，以及1978年改革開放所衍伸的從傳統的計劃經濟體制下的人治型法律秩序向現代市場經濟體制下的法理型法律秩序的歷史性變革與轉型。[1]美國當代著名法學家伯爾曼在論述法律與革命的關系時曾指出，西方歷史過程中經歷的六次重大革命，在社會轉變的前后關系中都產生了一種新的或大大修改了的法律制度，實際上，新法律最終體現革命目標的程度標志著革命的成功程度，也標志著該次革命所取代或根本改變的舊法的失敗——它們不能及時地回應社會中正在發生的變化。[2](p18-20)同樣，中國百年來的三次法律革命，清晰地展示了中國民主、人權、法治現代化進程的歷史脈絡，其中的一個重要歷史見證者和直接參與者便是董必武。董必武早年留學日本、研習法律，回國后開辦律師事務所從事法律職業，投身革命后主持立法司法工作，建國后曾任中央政法委員會主任、最高人民法院院長等職，他既是第一次法律革命的參與者、第二次法律革命的領導者，又為第三次法律革命提供了重要的思想基礎。縱觀歷史，可以發現，貫穿其始終的核心價值理念就是人民為本的法律觀，即“任何時候，人民的主體地位得不到尊重，人權得不到保障，人民的權益得不到維護，法治建設就將受到嚴重影響和破壞，甚至停滯、倒退。 ”[3](p42)

值此董必武同志誕辰125周年之際，重新梳理和闡發董必武人民為本的法律思想，對于正本清源、創新和發展民主、人權與法治理論、回應和解決現實社會難題，無疑具有重大的指導意義。

一、人民為本：中國人權法治建設的核心價值觀

董必武法律思想的科學性與合理性得到了中國三次法律革命的證明，其根本出發點和落腳點可以歸納為“人民為本”，即“我們的法律集中地反映人民的意志，是完全符合于人民的利益并服務于人民的利益的，國家的利益和人民的利益完全一致。”[4](p222)這個論斷首先說明了社會主義法律的本質問題。董必武親歷了在政治上壓迫人民、在經濟上剝削人民的封建法制，也認識到國民黨法律的局限性，從而提出新中國的法律是人民意志的體現。在社會主義國家里，人民真正成為國家的主人，統治階級的意志與人民的意志融為一體。社會主義法治確認了人民的主體地位，規定法律的根本目的在于服務于人民的利益。

亞里士多德最先揭示了法治之精義。“法治應包括兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家服從的法律又應該本身是制定得良好的法律。”[5](p199)申言之，良法之治與法律至上被奉為法治的基本要求，前者強調所制定的法律本身具有正當性，后者強調法律在現實實施過程的有效性。對董必武“人民為本”的法律思想的解讀，可參照法的創制和法的實施這兩個角度來展開。

在法的創制方面，“人民為本”思想體現在法律的形式正當和內容正當兩個層面。所謂法律的形式正當性，是指法律規范本身具有正當性，能夠為人民所知曉、理解和遵守，即富勒所說的“法律的內在道德”。“一套使人類行為服從于規則之治的系統所必需的首要素質是顯而易見的：必須有規則存在。”[6](p55)在廢除國民黨六法全書后，董必武認識到新中國的立法工作落后于客觀需要，提出“今后如果要依法辦事，就必須著重搞立法工作”，[4](p166)這一論斷最終歸結為“有法可依”。此外，董必武還在不同的場合提出法律必須清晰明確、不能朝令夕改，官員和黨員必須率先守法等內容。例如，在《論新民主主義政權問題》中，董必武指出：“選舉法一定要簡單明了，使人民易懂易行。假如選舉辦法，我們的老百姓還不懂得，那就不能夠通用。”[7](p220)在《關于黨在政治法律方面的思想工作》中，董必武批評了立法權限的混亂、各地對于同一性質的事件所規定內容的不一致、部分公布的法律修改極端頻繁等問題。[4](p202)法律的內容正當性，在人民為本的法律觀下，體現為法律的內容應當以保障人民的權利為中心而展開，良法在本質上是人權的保障法。在抗日戰爭的后期，中國共產黨領導下的根據地政權制定、頒布中國第一批人權保障的專門法規，主要有《山東省人權保障條例》（1940年）、《晉冀魯豫邊區保障人民權利暫行條例》（1941年）、《陜甘寧邊區保障人權財權條例》（1942年）、《晉西北保障人權條例》（1942年）等。董必武對這些條例極其重視，1945年出席聯合國成立大會期間，在華僑舉辦的演講大會上作了《中國共產黨的基本政策》的講話，介紹了中國共產黨在解放區的民主建設，指出解放區的人民享有集會、結社、出版、信仰等自由，不受任意逮捕，以合法程序進行審判，選舉權與被選舉權，以及私有財產權等具體權利。[7](p110-111)

在法的實施方面，“人民為本”思想最終通過“有法必依”得以落實，即“凡屬已有明文規定的，必須確切地執行，按照規定辦事；尤其是一切司法機關，更應該嚴格地遵守，不許有任何違反。”[4](p352)董必武充分地認識到解放以前勞動人民對法律的不信任乃至仇視，中國并無西方式的守法傳統，因此，他強調中國共產黨在開展政治法律工作時要注重培養人民群眾的守法思想；而教育人民守法，首先要求國家機關工作人員遵從法律，依法辦事。此外，董必武還要求司法工作堅持“人民為本”：“人民司法基本觀點之一是群眾觀點，與群眾聯系，為人民服務，保障社會秩序，維護人民的正當權益。”[4](p45)

二、人民為本法律價值觀的現實啟示

轉型是當下中國的最大特點之一，體現為在經濟上從計劃經濟體制過渡到市場經濟體制，在政治上從人治國家過渡到法治國家。在此一背景下，中國特色之法學理論必須積極回應社會轉型所呈現的獨特性，進行理論創新，這種法學理論可以稱之為“轉型法理學”。由宏觀的歷史發展脈絡觀之，當前的社會轉型是自清末變法以來社會變革中的一環，而且是最為徹底與重要的時期。因此，轉型法理學的開拓并非另起爐灶，而是在總結、整合、發展已有成果科學內涵的基礎上，賦予其時代意義，進而實現中國法學理論的傳承與創新。董必武人民為本法律思想對轉型法理學的現實啟示在于下述方面：

（一）以人為本：轉型法理學的價值導向。

新中國的建立使中國人民真正成為國家的主人，這為人權的普遍享有提供了堅實的基礎。董必武指出：“任何不重視人民民主權利、違犯人民民主制度的現象都是不能容許的。”[8](p368)在根據地時期到建國初期，中國的人權建設塑造了一個良好的開端。但是，由于對馬克思主義人權論述的誤解，自上世紀50年代后期開始，無論是學術話語還是政治實踐，都將人權作為資產階級的口號而加以摒棄；直至90年代初期，特別是國務院新聞辦公室發表《中國的人權狀況》白皮書之后，人權話語才重新獲得應有的重視。從法理學的視角觀之，“撥亂反正”就是一場讓保護人民權利這一價值回歸其在社會主義法律體系中的核心地位的法學革命。

轉型法理學在價值領域面臨的突出問題是價值沖突。社會轉型造成人們在生產方式、生活方式、心理結構、價值觀念等各方面發生全面而深刻的變化。涉及具體社會關系時，法律的價值在主體之間、價值種類之間難免產生沖突。例如，在維護社會秩序穩定工作中秩序與公平之間可能會發生沖突，如果以秩序價值為根本追求，則勢必會損傷社會公平。在實踐中出現的非理性維權以及公權力的無奈，既助長了一些民眾“不鬧不解決”的心理預期，又會誘發新一輪的群體性上訪或對抗性維權等不穩定因素。在城市房屋拆遷工作中公平與效率的沖突在所難免，政府著力于項目建設的高效率，而如果不能理清效率與公平地分配利益之間的關系、對高效率背后潛藏的社會風險認識不清或認識不足，勢必引發一系列社會矛盾與社會問題。因此，轉型法理學必須將人民的權利保護作為法律的終極價值，以此來協調與整合其他法律價值。這是因為作為基本人權的生存權和發展權是達成共識的基礎，這兩項母體性的權利既體現公民個人的基本利益，又是國家存在的合法性基礎。

（二）權力制約：轉型法理學的中心任務。

人民權利的實現離不開對公共權力的制約。權力制約是憲法的基本原則之一。如果將人權實現作為法治的目標的話，權力制約就是實現該目標的手段。轉型社會面臨著對各種資源和利益進行重新配置，其配置方式除了市場這只看不見的手之外，最重要的途徑是公共權力的運作，能否對此進行有效的控制決定著社會轉型的成敗。權力控制的主要內容包括權力法定、權力分化、權力有序和權力約束四個方面。[9](p22-26)中國特色社會主義法律體系的形成為權力的合法化、分散化和程序化提供制度依據，因此，轉型法理學的中心任務之一在于對權力的制約。

董必武指出：“政府要傾聽群眾的呼聲，采納群眾的意見，了解群眾的生活，保護群眾的利益，但這還不夠，還要使群眾敢于批評政府，敢于監督政府，一直到敢于撤換他們不滿意的政府工作人員。”[4](p3)公民與政府之間的主人與公仆關系在法律上表現為以權利制約權力。傳統的法理學主張在公法語境下的公民政治權利是一種消極權利，只要求政府（義務人）不干預（不作為）而自行行使和享受的權利。轉型法理學應當確立一種新型的權利觀，對消極不干預和積極促成兩個方面進行整合，開拓政治權利與公民權利研究的新思維。處于社會轉型期的國家既要避免對公民權利造成侵害，又要為其設定制約權力的機制，建立使公民舉報、檢舉和控告的權利得以有效實現的制度保障體系。此外，立法、行政和司法等傳統的權力樣式為學術界普遍關注，但對執政權力的研究并不充分，這既無益于執政黨的自身建設，①在基層某些領域，權力已經異化為維護私利的冠冕和頤指氣使的權杖。例如，2009年6月群眾反映河南鄭州市經濟適用房用地被開發商用來建別墅，記者前往采訪時，鄭州市規劃局副局長逯軍反問記者：“你是準備替黨說話，還是準備替老百姓說話？”參見楊健：“替誰說話”與“為誰執政”。人民日報，2009-06-19:5。也難以對中國憲政和法治的發展提供理論指引。執政黨的權力問題是社會主義國家特有的法學命題，由此，理順黨的領導、人民民主和依法治國三者的關系是轉型法理學的歷史使命，也是中國法理學對人類法治文明的獨特貢獻。

三、人民為本法律觀的實踐方式

董必武的法律思想對第三次法律革命影響甚大，十一屆三中全會以后確立的法治方略大多可以在董必武的文章和講話中找到淵源。鄧小平在1978年中共中央工作會議提出的“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”的十六字方針衍生自董必武在中共八大的發言中提出的 “有法可依”、“有法必依”的依法辦事原則。鄧小平強調的搞活經濟和打擊犯罪“兩手抓”又與董必武所強調的“在社會主義經濟建設時期，重視經濟建設工作是完全正確的，但是，沒有政治法律工作的加強和發展，就不能保障我們的經濟建設，保障國家的社會主義工業化”[4](p236)這一觀點相契合。董必武的法律思想在中國特色社會主義法律實踐中依然具有強大的生命力，具體表現在如下方面：

首先，以社會主體平等發展權利為重心來完善法律體系。中國特色社會主義法律體系的形成使我國在經濟、政治、文化、社會等各方面基本實現了“有法可依”。法律體系的形成在指引人們行為、強制保障實施、懲罰違法犯罪等方面能夠發揮應有的規范作用。美國法理學家拉茲指出：“每一個法律制度必然有規范的作用，也總會有社會的作用。把規范的作用歸于法是根據法的規范性；把社會作用歸于法是根據法所具有的或預期的社會效果。”[10](p85)法律的社會作用是轉型期立法工作必須思考的問題。當前中國正處在社會轉型的關鍵時期，各種需要法律調整的社會關系尚未理順：經濟社會結構轉型導致人際、區際、國際等諸多層面存在不協調的因素；城市化和工業化進程產生了諸如征地拆遷、城管執法、勞資糾紛、環境破壞等社會問題；政府推動型的現代化法治模式又容易滋生權力腐敗。社會轉型打破了原有的利益分配格局，不同主體在不同領域的利益訴求日益復雜。通過立法的方式來“定紛止爭”需要一個基礎性的標準，“就是一切以廣大人民的利益為標準，也就是一切以廣大人民的利益為最高的利益。 ”[4](p33)

在立法的內容上，社會法應成為轉型期立法工作的重點。計劃經濟體制下的社會架構體現為“國家——單位——個人”的線形模式，在職能分配上“重國家，輕社會”。國家對社會資源進行統一調配，并通過企事業單位具體落實，形成單位成員高度依附于單位并進而依附于國家政權、寄生于中央集權的單位制度，[11](p109)公法借以迅速發展并獲得有效運用。1993年“市場經濟入憲”，2001年中國正式加入世界貿易組織，以此為契機，私法獲得長足進步，合同法統一，物權法和侵權責任法相繼出臺，市場經濟體制下的社會架構演變為“國家——社會——個人”的三角形模式，在職能分配上“國家的歸國家，社會的歸社會”。公民個人漸漸從全方位的單位制度中游離出來，處于一個國家和單位都不承擔責任的真空地帶。以經濟、社會和文化權利為載體的民生問題日益凸顯，社會法因其獨特的功能而成為轉型期立法的重點。社會法立法的內容相當廣泛，大致包括減少貧困人口、保護弱勢群體、發展醫療衛生、解決基本住房、實現教育權利、構建社會保障等等。但究其核心，應當以全體公民平等的社會發展權利為立法宗旨。

在立法的程序上，轉型期的立法在依據《立法法》的前提下，尤其要加強基層調研和民意基礎這一環節。董必武強調，政法工作“切忌由少數人坐在屋里想，閉門造車；即令造出來，也必然脫離群眾，脫離實際”。[4](p425)下基層走訪調研在革命時期發揮過重要作用，《湖南農民運動考察報告》、《尋烏調查》等文獻都是基于長期實地調研而形成的。這種工作方式有必要復興和創新。在地方性法規和地方政府規章的制定過程中，草案的起草者必須下基礎進行實地調研，收集相關資料，聽取群眾意見，發現問題焦點，從而保證法律的規范作用與社會作用相統一。

其次，以民主參與的多元化路徑來構建人民為本的實踐網絡系統。隨著國民經濟的持續發展，人們在物質生活需求基本滿足的基礎上，政治參與和社會管理的訴求開始增加。為此，應當致力于“廣泛動員和組織群眾依法有序參與社會管理，培養公民意識，履行公民義務，實現自我管理、自我服務、自我發展。”[12]依法民主管理社會事務，實現政府縱向管理與公民橫向自治的有效銜接和良性互動，這是民主形式的現實創新。

民主參與主要通過四種形式展開：（1）選舉民主。選舉民主的重要性不言而喻，一直是中國政治民主最主要的形式。董必武十分重視人民代表大會的職能，人民通過選舉的形式產生代表來管理國家事務和他們自己的事務，從而真實地享受民主自由的實質。僅從基層農村看，全國村民自治下的選舉實踐，為轉型法理學的實證研究提供大量豐富的素材，選舉民主的研究方向有必要從以《選舉法》為核心的文本研究轉向以田野調查為核心的法社會學研究。（2）協商民主。自20世紀80年代興起以來，該學說一直致力于建構一種作為政治決策過程的民主，抗戰時期根據地政權組成的“三三制”原則就是中國共產黨最早的協商民主實現方式。隨著社會轉型的深入，不同主體在利益上的分化將繼續形成不同的群體和階層，公共決策的合法性在于以公民廣泛而平等參與為基礎的對話和協商。協商民主有利于擴大公民參與、聽取不同意見、保護弱勢群體、達成理性共識，是基層法治實踐的創新點，亟需對其制度化和規范化。（3）自治民主。民族區域自治制度和特別行政區制度是我國憲法所特有的制度，對維護民族團結與和平解決地區歷史問題發揮積極作用。此外，村民自治和居民自治能夠培養公民的社會責任感，提高參政熱情。（4）談判民主。“當代政府公共治理與行政法出現了一種新的公私合作的動向，非政府主體也可參與公務，甚至可以承包某些特定公務，政府與非政府主體討價還價，達成某種行政合同，實現政府利益與非政府主體利益的協調一致。”[13]在政府采購、公共事業定價等涉及經濟利益分配的法律關系中，主體間需要通過談判的方式達成一致意見。總之，“選舉民主是關鍵，協商民主是紐帶，自治民主是基礎，談判民主是補充，相互配合，相輔相成，共同奏出社會主義民主實現形式的樂章。 ”[14]

最后，用以人為本的核心理念來創新社會管理、化解社會矛盾與實現司法正義。為了適應社會轉型的新形勢，社會管理必須有所創新。在管理理念上，“要樹立以人為本、服務為先的理念”，[15]將以人為本具體化為尊重人格、實現人權和體恤人情。無論社會管理的創新之路走多遠，最終都應當歸依于尊重人的價值、保障人的權利。在管理主體上，要把傳統的政府一元化管理轉變為政府主導下的人民團體、基層自治組織、各類社會組織和企業事業單位協同的多元化管理。社會管理創新在中國法律體系中并不乏法律依據。現行《憲法》在總綱中規定，人民依照法律規定、通過各種途徑和形式管理社會事務，這是多主體共同參與社會管理的最高層級的法律表達。在管理方法上，要將傳統的命令——服從方法，與建議——采納方法和領導——監督方法相結合。命令——服從的方法體現的是管理者與被管理者之間單向度權力與義務的關系，即政府及對口管理部門行使法定權力，強制要求相對人為或不為特定行為。這種方法具有直接、強制和高效的特點，但容易對被管理人造成侵害，在采用時必須嚴格按照法律規定。建議——采納的方法在立法上無強制性規定，管理者出于對被管理者或第三人乃至社會公共利益的考量，作出建議性指導，被管理者可以根據自身需要和能力采納或不采納該建議。這種方法具有靈活、任意和簡便的特點，既能夠發揮管理者在發布公共信息、提供公共服務上的樞紐作用，也能夠充分調動公眾的積極性和能動性，是公眾參與社會管理的重要層面。除了命令的服從者、建議的采納者外，被管理人還兼具監督者的身份，對管理者的不作為、亂作為和慢作為進行監督。各級紀檢委、監察局和糾風辦可以通過熱線電話、短信平臺和網絡留言等方式建立社會管理的監督體系。

轉型時期的社會矛盾除極少數犯罪行為外，在性質上基本屬于人民內部矛盾，因此，化解社會矛盾也應當堅持人民為本的思想，在具體工作中必須抓基層、重調解。勞資關系、征地拆遷、環境污染、食品安全、醫療事故等社會矛盾頻發的領域，從法院的級別管轄角度看，不少都屬于基層法院的受案范圍。因此，把工作重點放在基層，依法調整涉及每個公民切身利益的社會關系，妥善處理關切到每個公民生存發展的民生問題，是化解乃至避免社會矛盾的關鍵。化解社會矛盾還要重視調解的作用：在調解的方式上，將社會調解、行政調解、司法調解與由各級黨委政法委員會牽頭的綜合調解相結合，構建大調解的非訴訟糾紛解決機制；在調解的主體上，將律師、醫生、建筑師、會計師、稅務師、不動產鑒定師、大學教授等專業人員調動起來，充分利用現有的社會資源來組織調解；在調解的范圍上，將涉及私權利的各個領域都引入調解制度，隨著公民素質和調解水準的提高，涉及政府社會管理的行政活動也可以引入調解制度。

在實現司法正義方面，以人為本的理念要求司法活動最終獲得法律效果與社會效果的統一。前者要求司法在形式上嚴格依現行程序法展開的同時，法官在司法實踐中應遵循邏輯發展的路線，歷史發展的路線，社區習慣的路線與正義、道德和社會風氣的路線來履行職權。[16](p16)通過這樣的過程，司法運作自身所產生的效果與司法裁判對社會現實所產生的效果將獲得統一，這個統一點就是以彰顯人民權利來實現社會正義。在董必武看來，“人民司法是鞏固人民民主專政的一種武器”，其重要性不言而喻；因此，“人民司法工作者必須站穩人民立場，全心全意地運用人民司法這個武器；盡可能采取最便利于人民的方法解決人民要求我們解決的問題。”[4](p154)這個要求對轉型時期的司法工作依然具有重要的指導意義。

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DF044

A

1003-8477（2011）09-0154-04

汪習根（1965—），男，武漢大學法學院副院長、教授、博士生導師。肖杰文（1984—），女，武漢大學法學院法理學博士研究生。

責任編輯 勞志強