包容性發展的憲法解讀

曲 直，周 琴

（1.長江大學 政法學院，湖北 荊州434023；2.長江大學 工程技術學院，湖北 荊州 434100）

包容性發展的憲法解讀

曲 直1，周 琴2

（1.長江大學 政法學院，湖北 荊州434023；2.長江大學 工程技術學院，湖北 荊州 434100）

包容性發展是指要讓全體社會成員都能夠公平合理地共享發展的權利、機會及成果的一種發展模式。從憲法的角度來看，憲法及其相關法律制度的確立是實現包容性發展最為重要的途徑，同時也是建設社會主義法治國家的必然要求。

包容性發展；憲法；財產權；平等權

二、憲法與包容性發展

憲法是集中表現統治階級建立民主制國家的意志和利益的國家根本法。[1](p40)憲法的實施是一種使政治運作法律化的表現形式，它要求政府所有權力的行使都被納入憲法的軌道并受憲法的制約。憲法可以為包容性發展提供堅實的法理基礎，將包容性發展的理念及成果通過根本法的方式加以確認，為社會主體的發展創造良好的社會條件并最終實現人的自由。為了實現包容性發展，在憲法的框架以內必然會涉及到一系列具體的法律制度，我們嘗試著去探討如何將那些具體的憲法制度用于促進包容性發展目標的實現。

（一）包容性發展與憲法原則。

憲法原則就是體現在憲法制度與程序中的價值和理念，它提供了憲法價值社會化的基礎與形式，使社會成員在實際生活中感受到憲法所帶來的現實利益。憲法原則的基本內容和價值取向首先是民主，現代民主原則強調既要尊重多數人的意志又要保障少數人的利益，今天的民主制套用著名學者利普賽特的解釋，“民主就是一種社會機制，該機制允許盡可能多的人通過在政治職位競爭者中作出選擇，以影響重大決策”。這實際上是為全體社會成員提供一種參與政治過程的相對平等的機會。這與包容性發展的共享性特征是相吻合的。憲法原則所體現出的另一基本價值是法治，法治原則是人類在長期的歷史發展過程中發現的治國方略，是一種法的統治形式，它已構成現代社會結構中不可或缺的部分；現代社會的法治精神就是限制國家權力的濫用，保障公民的權利和自由，其中人權保障是法治的本質內涵；人的尊嚴、自由與平等價值的維護構成了法治的基本要素，同時構成了憲法的價值基礎。包容性發展的基本理念就是以人為本，人人平等地獲得發展機會；民主與法治體現了現代憲法的基本精神，我們需要在憲法原則的框架以內尋求包容性發展的實現方式。

（二）包容性發展與財產權的憲法保護。

所謂財產權就是一切具有財產價值的權利；財產權在憲法上是為了防范來自于國家公權力對人民財產權的侵害；根據中國憲法第13條的規定，公民有自由使用、收益、處分其財產，排除他人干涉的權利；國家征收、征用公民財產須為公共利益，其依法應當給予合理補償；國家機關及其工作人員違法侵犯公民財產權的，應當承擔賠償責任；財產權歷來被視為屬于古典人權即消極權利的范疇（消極權利指個人要求國家權力作出相應不作為的權利），但隨著現代越來越多的國家建立起了福利制度之后，出現了“新財產權”的概念，國家將獲得退休金的權利、社會保險利益、廉價住房權、免費教育權、健康權、環境權等社會福利方面的權利都納入了財產權保障的范圍，因而使得財產權具有了積極權利的特點（即國家有義務采取積極的措施以確保公民在事實上享有財產的權利）。財產權最新發展的動向就是發展為一種分享權，即公正分享自然資源、國民產值，并在健康的環境下和平生存的權利；所以現代各國憲法保障財產權的重點從過去的“負向防御性權利轉移到正向的福利與分享權利——例如廉價住房和免費教育權等”。[2](p190)

我國要實現包容性發展，重在改革收入分配機制。經濟的增長固然重要，但更重要的是要使人民生活水平隨經濟增長不斷提高，幸福感不斷增強。我們不僅應關注初次分配的公平和效率，還要重視收入二次分配機制的調整，提高普通勞動者的勞動報酬；同時我們也要看到，一個經濟體要改變經濟結構，調整收入分配差距最大的阻力是來自于其內部，如果現有經濟發展模式已經做大，相關利益集團的訴求與國家的整體利益必然會產生相悖的地方，而這些問題是不可能通過“市場手段”來解決的，必須由外力來強行調整。政府運用法律方式來調整經濟發展的模式和收入分配機制是現代國家的必然選擇，憲法可以為此提供堅實的合法性基礎；其中一個重要且可行的方案就是用憲法賦予財產權以更多的內容，如廉價的住房、免費的教育（不僅僅局限于義務教育階段）、低廉的醫療支出以及必須的社會保障等；另一方面，有權利必須要有救濟，無救濟則無權利可言，國家必須要用強制力來保障財產權的實現，當公民的財產權受到侵犯的時候，國家必須為其提供公力救濟的機會（即依靠相對獨立的司法體系和法律制度在公正程序的運作之下對財產權實施的救濟）；如此則可以顯著地改變我國現有的收入分配結構，有效疏導社會矛盾，實現真正意義上的包容性發展。

（三）包容性發展與平等權的憲法保護。

發展不一定能帶來平等，但作為發展的高級形態的包容性發展則必定要將平等的價值納入其中，平等是包容性發展題中的應有之義。包容性增長最基本的含義即公平合理地分享經濟增長，表明包容性發展更加注重平等、均衡和可持續的發展。平等權是我國憲法規定的基本權利體系中的重要組成部分，是權利主體參與社會生活的前提與條件；一般認為，平等權是指公民平等地享有權利，不受任何差別對待，國家應當給予同等保護的權利與原則。[3](p224)平等權為公民向國家要求平等地位，消除各種社會不平等現象提供了法律基礎。憲法中的平等權不像其他基本權利那樣具有特定而具體的內容，其權利性主要體現在與其他基本權利的相互關系之中，具體而言可以通過政治平等權、經濟平等權、文化平等權和社會平等權來體現包容性發展所追求的價值。

1.政治平等權。

廣大人民是否享有管理國家的平等的政治權利及自由，是反映這個國家中各個階級所處地位的重大標志之一；政治的目的是讓人們得到他們認為應該得到的東西，通過合理的制度化安排來相對平等地分配人們所創造的各種財富，使每一個人或者大多數人的愿望相對得到滿足，這是實現政治穩定的先決條件。事實表明，許多經濟增長較快，人民生活水平提高幅度較大的新興國家，在政治上卻表現得更加動蕩不安；經濟的發展、集團的分化、利益的沖突、價值觀的轉變以及民眾參與期望的提高，這些急劇的變化超出了現有政治體制的承受能力，導致了社會的紊亂。[4](p4)憲法中對于政治平等權的確立首先表現為選舉權和被選舉權，根據憲法與選舉法，中國人大代表的選舉采取直接選舉和間接選舉相結合的方式（直接選舉是指由選民直接投票選舉產生代議機關的代表或政府官員的選舉方式；間接選舉指由選民選出的代表來進一步選舉產生出最高的決策者的選舉制度），縣以及縣以下的人大代表實行直接選舉制，其他人大代表實行間接選舉制；根據選舉法的相關規定，我國的選民只有直接選舉縣、鄉人大代表的權利，而沒有直接選舉國家機關領導人包括最基層國家機關領導人的權利。筆者認為：選舉方式的選擇和確定并不是一成不變的，由于直接選舉相對于間接選舉而言具有諸多優勢，所以在我國如何進一步擴大直接選舉的范圍是實現包容性發展的必然要求。

結社自由對于政治平等權的實現是必要條件，結社自由是指公民為達到某一共同目的，依照法定程序結成某種持續性社會團體的自由。從積極意義而言，意味著個人有結成社團并加入及自主管理的自由，非依法律公權力不得壓制和干涉；就消極意義而言，結社自由意味著公民有不加入或脫離社團的自由，不受公權力的侵害。在現代國家里，公民雖然是獨立的個體，但單個公民往往是軟弱無力的，而公民一旦結成社團，就可以利用報紙等媒介將自己與他人聯合起來采取共同的行動，普通公民就會變得非常有力量。我國現階段發展過程中所存在的許多表現突出的社會問題，如暴力拆遷引發的沖突與對抗、農民工等弱勢群體的工資被惡意拖欠長期得不到有效解決、普通職工的勞動性收入長期得不到有效的增長常常跑輸GDP甚至于CPI等等，不僅直接損害了社會公正還間接地影響到了社會穩定，而上述問題又是我們必須加以解決的問題。誠然，政府的積極保護是必要的，但對于上述問題的解決僅有政府的積極保護顯然是不充分的，結社自由的缺位完全可以使任何社會階層成為缺乏自我保護能力的“弱勢群體”，因此筆者認為：要從根本上維護農民工等弱勢群體的合法權益不妨通過法律來充分保障他們的結社自由，自己維護自己的利益比通過他人來保障自己的利益更為主動、更為有效。我們還需要在法律的框架內來積極地探索工會的應有職能，如何通過相應的制度設置來保障工會應有職能的發揮；能否嘗試建立以保護農民及農民工基本權益的農會等等。政府應該看到，當各個社會階層的正當利益能夠得到社會的正面回應時，原有的影響社會穩定的消極因素完全可能轉化為維護社會穩定的強大力量。通過憲法和法律來充分保障公民的結社自由是實現包容性發展的重要途徑。

2.經濟平等權。

經濟平等是指國家對包括個人在內的各類經濟主體，在法律上一視同仁，平等對待，保障其相同的法律權利與義務，不得作出歧視性的區別，從而實現經濟活動的平等。包容性發展必然要求經濟平等。在我國，非公有制經濟與國有經濟都是社會主義市場經濟的組成部分，經濟平等要求國家在針對各種經濟形式制定法律、法規及規章時，應當根據憲法關于非公有制經濟地位之規定與平等原則。應當為非公有制經濟的發展消除體制的障礙，允許非公有資本進入法律法規未禁止進入的基礎設施、公用事業及其他行業和領域，非公有制企業應當在投融資、稅收、土地使用和對外貿易等方面與其他企業享受同等待遇。目前在我國的經濟結構中，基本上是國有資本、跨國資本及民營資本三足鼎立的局面，其中國有資本的發展有兩個突出的特征，第一個是“以國家的名義壟斷，以市場的身份盈利”，在上游資源性行業內形成國企之間的“內競爭格局”，民營資本被全部排斥在游戲之外；對此有人用“玻璃門”來形容民營企業所面臨的尷尬局面，這是指一些行業和領域在準入政策上雖無公開限制，但實際進入條件則限制頗多，人們將這種名義開放、實際限制的現象稱為“玻璃門”。第二個是在壟斷前提下加快資本化運作以及與寡頭式跨國資本相結合，這種模式發生在所有國有資本控制的壟斷行業。集權帶來效率，壟斷產生暴利；現階段人們不僅質疑壟斷國企獲取暴利的方式是否合法，更期望國有企業應當肩負起更多的社會責任；國有企業的盈利應當由全體國民來共同分享才能夠符合包容性發展的要求。

3.文化平等權。

文化是人借助勞動的中介和自然界、社會相統一的特殊表現，它是個人創造力和才能的發揮程度的鑒定，是對社會的一種獨特衡量；文化是一個有層次的結構系統，不僅包括人們活動的對象性成果，諸如勞動工具、認識成果、藝術作品等，而且包括人們在活動中所發揮的主觀力量和才能；因此文化是物質文化和精神文化的有機統一，構成了人類賴以生存和活動的物質環境和精神環境。[5](p463)文化的目的就在于要讓有才能的人能夠最大限度地發揮他的才能。憲法所保障的文化平等權至少在兩個方面對于包容性發展具有突出的作用。

首先，是文化活動的自由。中國憲法第47條確認了公民有進行科學研究、文藝創作和其他文化活動例如欣賞文藝作品、利用圖書館和文化館從事文化娛樂活動的自由。哲學與科學有助于增進公民對自身與世界的理解，文學與藝術有助于培養公民對人類價值的關懷；在這些自由中，學術自由和思想自由具有特別重要的地位，因為學術自由和思想自由是民主的基礎，而不是依賴于民主才能存在的東西。學術自由和思想自由最終表現為哲學上的多元主義，多元文化的并存是繁榮國家的共同特征；文化的多元性就必須要讓每一個人和每一個集體（包括各類群體以及各個民族）都有進行文化活動的自由，每一個社會主體的文化都應當平等地得到尊重，這樣才真正與包容性發展的內涵相符合。

其次，是平等的受教育權應該得到法律的保障。教育的目的是鼓勵人的個性及尊嚴的充分發展，使人能夠有效地參與自由社會。接受教育對于每個公民維護自己的獨立人格與實現自由至關重要，之所以如此不僅是因為教育能夠實現社會公平，它是下層的人們進入社會中上層的唯一合法的途徑，同時接受適當的教育對于最適當地使用財產、對于確保人們能夠獲得相對滿意的工作進而達到相當的生活水準都具有緊密的聯系；更為重要的是，所有公民接受適當水準的教育是一個國家實現民主政治的前提條件。受教育權不僅意味著公民有接受教育的自由，不受國家的非法干涉；同時還意味著公民有請求國家積極改善教育外部條件的權利。受教育權是針對國家的，國家負有尊重、保障和實現的義務，即國家負有發展和維護學校及其他教育制度的義務以便為全體國民提供基本的教育，盡力提供免費的教育機會；另一方面，對于大學這類教育機構應當實現充分的大學自治，盡量減少國家對教育內容的干涉，要避免出現教育行政化的傾向。教育需要幫助而不要控制。中國憲法對于公民實現平等的受教育權應該重點保障全體公民平等地受教育的機會和待遇，雖然我國的相關法律對此有一般性的規定（注：《教育法》第9條規定：“公民不分民族、種族、性別、職業、財產狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育的機會。”）但我國的實際情況卻離這種要求相距甚遠，這絕不能夠用一個“中國國情”可以搪塞的，包容性發展必須要求全體公民的平等的受教育權得到法律的有效保障。

4.社會平等權。

社會平等是指國家在機會與社會條件方面，對其公民應當平等對待，設定法律權利義務應當一視同仁，禁止差別對待。國家可以根據個人的實際負擔能力和經濟情況，在承認公民個人由于自然的、社會的和事實上差異的前提下合理區別對待，并采取法律上的措施逐步縮小這種差異，而實現實質上的平等。從憲法基本權利的行使來看，國家只有在創造了保障公民享有社會權利的情況下，才能夠實現平等的權利。2004年憲法修正案規定：“國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度。”從社會平等的角度來看，人人有權享有平等的社會保障。據此我們認為：中國現存的根據地域、城鄉、戶籍等情況，在設定公民權利義務時所進行的區別對待，顯然是與社會平等相悖的。全體中國公民均應享有平等的獲得政府提供的基本生活物質幫助權和社會保障的權利。

（四）包容性發展與社會正義。

正義是人類的永恒追求也是法律的基本價值，包容性發展追求社會正義，因為只有在一個相對正義的社會環境中社會的現實發展才能得到大多數人民的認同，才能實現發展的穩定和可持續性。一般認為，社會基本結構的正義是當代正義的核心內容，而社會基本結構的正義包含兩個基本方面：首先是社會各種資源、社會合作的利益和負擔的分配方面的正義；其次是社會爭端和社會沖突的解決方面的正義。[6](p204)憲法是實現社會正義的基本手段，對于社會基本結構的正義，憲法首先要促進和保障分配的正義，其次要促進和保障訴訟的正義。

憲法在實現分配正義方面的作用主要表現為把指導分配的正義原則法律化、制度化，并具體化為權利和義務，進而實現對資源、社會合作的利益和負擔進行權威的、公正性的分配。我國現階段實行的是“按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度”，但我們應該看到，我國現行的收入分配體系中普通勞動者的勞動收入總量過低，收入增長速度太慢，而通過各種生產要素所獲得的收入無論在總量還是在增長速度方面都是驚人的（最典型的莫過于房地產了），我們不僅應關注收入分配機制的調整，如對于生產要素增值的部分，如果其所有者并未作出實質性的貢獻的話，則應該將增值的部分征收重稅或直接收歸國有，進入到收入的二次分配以調節社會收入分配的差距。國家必須要采用立法的方式將正義的收入分配機制法定化、制度化，盡可能地實現分配的正義；這也是當今世界各國所普遍采用的方法。另一方面，國家還要重視初次分配的公平和效率。提高普通勞動者勞動報酬，限制壟斷行業過高工資，提高國有企業的上繳紅利、嚴厲打擊權錢交易等都是包容性發展題中的應有之義。

當前，我國既處于發展的重要戰略機遇期，又處于社會矛盾凸顯期，我們看到我國經濟實力和綜合國力不斷增強，為不斷滿足人民日益增長的物質文化需要、解決各種社會沖突奠定了重要物質基礎。同時，隨著實際情況的變化我國社會產生了各種社會矛盾，社會的沖突和糾紛并不可怕，關鍵是沖突和糾紛應該得到公正的解決；對此憲法既可以為和平地解決沖突和糾紛提供規則和程序還可以為公正地解決沖突提供規則和程序；憲法可以促進和保障訴訟的正義。為保障訴訟正義，憲法所提供的規則和程序主要有：（1）司法獨立，現階段我國的司法機關只有擺脫行政機關的干涉與控制才有可能實現訴訟的正義；（2）律師自由，律師能夠沒有顧慮地為當事人提供必要的法律幫助；（3）司法程序的設計應當有利于“弱勢群體”的維權，盡量提高訴訟效率降低訴訟成本。

誠如胡錦濤總書記所指出的：實現包容性發展，根本目的是讓經濟全球化和經濟發展成果惠及所有國家和地區、惠及所有人群，在可持續發展中實現經濟社會協調發展。應該堅持發展經濟，著力轉變經濟發展方式，提高經濟發展質量，增加社會財富，不斷為全體人民逐步過上富裕生活創造物質基礎；堅持社會公平正義，著力促進人人平等獲得發展機會，逐步建立以權利公平、機會公平、規則公平、分配公平為主要內容的社會公平保障體系，不斷消除人民參與經濟發展、分享經濟發展成果方面的障礙；堅持以人為本，著力保障和改善民生，努力做到發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享。筆者堅信，憲法對于上述目標的實現必將發揮出無可替代的作用。

[1]周葉中.憲法[M].北京：高等教育出版社，北京大學出版社，2000.

[2]張千帆.憲法學[M].北京：法律出版社，2008.

[3]胡錦光，韓大元.中國憲法[M].北京：法律出版社，2004.

[4][美]塞繆爾·亨廷頓.變化社會中的政治秩序[M].王冠華，等，譯.上海：上海世紀出版集團，2008.

[5]張文顯.法理學[M].北京：高等教育出版社，1999.

[6]張文顯.法哲學范疇研究[M].北京：中國政法大學出版社，2001.

D60

A

1003-8477（2011）09-0033-04

一、包容性發展的涵義

曲直（1975—），男，長江大學政法學院法學系主任。周琴（1977—），女，長江大學工程技術學院學工處研究員。

責任編輯 申 華

2007年，自亞洲開發銀行首次提出了“包容性增長”的概念，“包容性增長”就逐漸為各國官方與學術界所接受。“包容性”本身也是聯合國千年發展目標中提出的重要觀念之一，2011年4月15日，博鰲亞洲論壇2010年年會開幕式上中國國家主席胡錦濤發表了以“包容性發展：共同議程與全新挑戰”為主題的演講，闡述中國對這一概念的看法以及中國在“包容性發展”上的實踐。從學科劃分的角度來看，“包容性發展”應當是一個經濟學的命題，但我們如果從憲政的視角進一步探討“包容性發展”將極大地拓展其涵義，有利于我們更為全面地去理解“包容性發展”。現代化發展的一項基本理念認為：作為社會發展主體的人應當能從不斷發展進步的社會中獲得相應的利益，從而使社會的發展成為社會主體的人的發展。社會和經濟的發展安排應當對社會的所有成員有利；法律在這一發展過程當中應當擔當起社會機會及權利的公平合理分配的責任。憲政視野下的包容性發展著重體現了社會發展機會特別是發展成果等應當惠及所有社會成員的普遍性特質；所以包容性發展的基本含義是指要讓全體社會成員都能公平合理地共享發展的權利、機會特別是成果的一種發展模式。

包容性發展的基本特征主要體現在三個方面；第一是共享性，這是包容性發展的本質特征。包容性發展要求經濟發展能夠使全體社會成員都享受到經濟發展的成果，這樣才能增加社會主體對國家的認同感，達成共識；在范圍上包容性發展的共享性主要表現在兩個方面：即一國內部的包容性發展和國際社會的包容性發展。一國內部的包容性發展強調的是國家發展的成果應當由全體國民共享；國際社會的包容性發展要求在平等互利的基礎上，實現各國的共同發展，反對利用國家實力在國際上建立霸權體系。第二是平等性，包容性發展最基本的含義是公平合理地分享經濟發展的成果，它包括機會的平等與可持續發展的平衡增長。實現包容性發展，在國際上是為了實現合作共贏，在國內是為了消除貧窮，尋求經濟與社會的協調發展。胡錦濤總書記強調：“我們應該堅持社會公平正義，著力促進人人平等地獲得發展機會，逐步建立以權利公平、機會公平、規則公平、分配公平為主要內容的社會公平保障體系，不斷消除人民參與經濟發展、分享經濟發展成果方面的障礙。”在這種意義上，包容性增長就是機會平等的增長。第三是發展的可持續性，包容性發展是在當今日益嚴重的發展的排斥性、對抗性問題的現實壓力之下產生的。我國改革的巨大成績是有目共睹的，但是我們不得不承認，我國發展到現階段產生了許多不容回避的問題，當前，我國地區、城鄉、行業、群體間的收入差距不斷拉大，分配格局的失衡導致了部分社會財富向少數人集中，貧富分化現象日趨嚴重，如果發展的公平性遭受了嚴重破壞，相當多的社會成員或弱勢群體沒有享受到應有的或應得的發展權利、機會和成果，他們被排斥在正常的發展進程或現代化建設之外，這樣就只能使社會發展產生一種針對多數人或弱勢群體的“排斥性效應”。這是一種不可持續性的發展模式。包容性發展要求我們必須改變經濟發展模式，只有使全體社會成員都能夠享受到經濟發展的成果才能推動經濟的可持續發展，否則極有可能帶來社會動蕩。在此意義上，包容性發展概念的提出可以說是為我們今后的發展指明了方向。