中國城鄉二元結構的演變與應有的方向

辛章平

(北京市社會科學院《城市問題》編輯部,北京 100101)

中國城鄉二元結構的演變與應有的方向

辛章平

(北京市社會科學院《城市問題》編輯部,北京 100101)

通過對中國城鄉二元結構變化軌跡的歸納和分析,可以看出,中國在計劃經濟體制下形成的城鄉二元結構體制,在特定時期曾為經濟發展作出了巨大貢獻。但隨著經濟與社會的發展,逐步消解這種二元結構已勢在必行。“嘉興模式”和“晉江模式”在破解中國城鄉二元結構的嘗試中取得了較好的成效,也作出了一些有益的探索。它們的發展方向應該是中國城鄉二元結構未來演變的應有方向。

城鄉二元結構;城市化;城鄉一體化

中國的城鄉二元結構體制形成于計劃經濟時期,在特定時期內,這種體制曾為國家經濟的發展作出了特殊貢獻,但也影響了中國農村地區的發展,并導致了城鄉對立、城市化進程緩慢、城市化失衡發展以及諸多的社會不和諧問題。隨著國內外政治、經濟環境的變化,中國的城鄉二元結構也經歷了一系列演變。本文將以城鄉利益關系為視角,來詮釋中國城鄉二元結構的演變并探索其應有的發展方向。

一、專注于城市利益的形成階段 (1949—1978年)

城鄉二元結構是在長期計劃經濟體制下形成的,主要包括二元經濟結構和二元社會結構,即以現代工業為代表的現代部門和以農業為代表的傳統部門之間的二元經濟結構、以城市社會與農村社會長期分割的二元社會結構。中國城鄉的二元結構主要基于當時農業全面支持工業的趕超型發展戰略而產生。

新中國成立時,中國經濟已經呈現二元結構的端倪,即占國民經濟主體地位的封閉落后的農業經濟與所占比重較低的工業的二元結構傾向,但真正的二元經濟結構的出現還是在新中國成立以后。當時,由于國家經濟基礎非常薄弱,人民迫切希望改變舊中國一窮二白的落后面貌,發展經濟的愿望十分強烈。由于重工業的發展是國家富強、國力雄厚的標志,以及當時蘇聯在高度集權的計劃經濟體制下以重工業為核心而成功實現工業化的強烈示范效應,因此,在選擇國民經濟發展戰略時,中國亦選擇了“優先發展重工業”的工業化戰略。由于當時中國的工業水平十分落后,重工業所需的技術和裝備絕大部分需要用外匯從國外進口,這樣就會擠占本已十分稀缺的資本積累。因此,在當時的資源稟賦條件下,中國要優先發展重工業,就必須作出適當的制度安排,即取消市場機制的作用,人為地壓低資本、外匯、能源、原材料、農產品和勞動力的價格[1]105-107。這種趕超型重工業優先發展戰略必然依賴于對農業過度的提取,其結果是:一方面加速了工業化的發展進程,使中國在較低的國民收入水平上實現了工業化;另一方面則阻礙了農業的發展,使農業發展比較緩慢。

為了保障城鄉二元經濟結構得以順利實施,國家以法令的方式自上而下推行了城鄉二元社會結構。1957年,中共中央、國務院聯合發出《關于制止農村人口盲目外流的指示》,要求城鄉戶口管理部門制止農村人口盲目外流;1958年,國務院頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》,通過將城鄉居民區分為農業戶口和非農業戶口兩種戶籍來限制農村人口向城市轉移。此外,國家還在糧油供應制度、勞動用工制度和社會保障制度等方面頒布了一系列的政策和法令,這些政策和法令使得國家在生活資料供應、勞動就業、社會保障、財政投資等方面全面向城市傾斜。這樣,在 20世紀 50—70年代,中國完成了由單一傳統農業經濟結構和農村社會結構向專注于城市利益的城鄉二元經濟結構和社會結構的轉變。

二、提高農村利益的階段 (1978—1984年)

1978年黨的十一屆三中全會召開后,國家重塑了農業的微觀組織結構,使得農民逐漸成為獨立的財產主體和經濟主體,不僅調動了農民的生產積極性,也極大激活了微觀經濟主體的活力。

1982年 1月,中共中央批轉了《全國農村工作會議紀要》(即第一個 1號文件),指出目前農村實行的各種責任制,包括小段包工定額計酬,專業承包聯產計酬,包產到戶、到組,包干到戶、到組等等,都是社會主義集體經濟的生產責任制;1983年 1月,中共中央發布了《當前農村經濟政策的若干問題》(即第二個 1號文件),指出聯產承包制是在黨的領導下中國農民的偉大創造,是馬克思主義農業合作化理論在中國實踐中的新發展。這兩個文件極大地推動了全國廣大農村地區的改革進程。

在農村改革的大力推動下,農民收入有了顯著的提高,城鄉居民的收入呈現顯著縮小的態勢。“城市居民人均可支配收入和農村居民人均純收入的比例從 1987年的 2.57:1降到 1984年的 1.84:1;城鄉居民的人均消費水平差距逐年縮減,城鄉居民人均消費額之比從 1978年的 2.93:1降到 1984年的 2.34:1;農村居民人均居住面積超過了城市居民,1978年農村居民的人均居住面積比城市多 1.4平方米,到 1984年則多 1.5平方米;城鄉居民的食品消費水平逐步趨近,城鄉居民恩格爾系數的差距從 1978年相差 10.2個百分點,逐步縮小到 1984年的 1.2個百分點。[2]”這一時期,雖然中國城鄉二元結構依然存在,但已發生了明顯朝著提高農村利益的方向變化的趨勢。

三、傾斜于城市利益的階段 (1985—1992)

由于家庭聯產承包責任制的推廣,長期被壓抑的農業生產潛力得到充分釋放,使農村經濟高速增長。1984年,全國糧食產量達到 4 037萬噸,人均 400公斤,創造了新中國成立以來糧食產量的最高紀錄。此時,社會各界對農業生產均持比較樂觀的看法,主流觀點認為,農村改革已取得重大突破,今后的道路將比較平坦。

與此相反,此時的城市改革則困難重重。1984年 10月,中共中央召開十二屆三中全會,對開展以城市為重點的經濟體制全面改革進行研究和部署。這次會議通過的《中共中央關于經濟體制改革的決定》,標志著改革開始由農村走向城市和中國的整個經濟領域,由此中國的經濟體制改革進入了第二個階段,即改革的全面展開階段。《決定》第一次明確地指出,中國的社會主義經濟不是計劃經濟,而是以公有制為基礎的有計劃的商品經濟。因此,從 1985年起,中央政府和地方政府的改革重心開始向城市的經濟體制和社會管理等方面進行戰略轉移。為了保證城市改革的順利推進,財政資金和各種資源配置逐步向城市傾斜。于是,以城市為中心的利益格局重又恢復。這種“恢復”集中體現在城市收入分配、社會保障制度改革和國家財稅制度改革等領域[2]。

具體來說,在城市,國有企業職工的工資收入和機關、事業單位的工資收入不斷增加,各種價格補貼彌補了城市居民因通貨膨脹而產生的損失,養老、醫療、失業等社會保障制度也都惠及于市民。相反,在農村,盡管產生了一批個體、鄉鎮企業、私營企業,但農村公共基礎設施長期得不到改善,絕大多數普通農民的收入增加緩慢,社會保障制度亦與農民無緣。同時,隨著城市化的步伐加快,由于土地制度的固有缺陷,在土地問題上侵害農民利益的現象越來越普遍。因此,從某種程度上來說,此階段城鄉二元結構的制度變遷是以犧牲農民的利益來維護城市居民的利益。在這一階段,城鄉二元結構的變遷使農民與市民在各方面的差距越來越大,“三農”問題進一步凸顯,甚至引發了一系列的社會問題[1]106。

四、統籌兼顧城鄉利益的階段 (1993—現在)

1992年 10月,黨的十四大確定中國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制。在從計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌的過程中,國家對城市和農村均進行了一系列改革。

在城市方面,住房、醫療、教育、國企改等各領域的改革先后向縱深發展。針對新出現的發達地區與欠發達地區的“新的二元結構”,國家出臺了一系列政策、法令,如 1999年 3月,國務院出臺了《關于進一步推進西部大開發的若干意見》,提出了關于推進西部大開發的十條意見;2003年,國務院常務會議研究實施東北地區等老工業基地振興戰略,提出了振興東北老工業基地的指導思想、原則、任務和政策措施,期望通過這些措施,逐步解決地區間發展不平衡的問題。

在農村方面,自 2004年開始,政府實行了減征或免征農業稅的惠農政策;2005年,黨的十六屆五中全會提出了建設社會主義新農村的重大歷史任務,為當前和今后一個時期的農村工作指明了方向;同年,第十屆全國人大常委會第十九次會議通過了《關于廢止中華人民共和國農業稅條例的決定》,九億中國農民徹底告別了繳納農業稅的歷史。廢止《農業稅條例》宣告了在中國延續了兩千多年的稅種終于終結,同時也使“三農”問題的解決步入一個新的歷史起點。

2008年 10月,中共中央召開了十七屆三中全會。此次全會的主題是研究農村改革發展問題,主要包括農村土地改革、農村金融改革以及城鄉一體化的建設問題。這次會議審議通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》,指明了中國城鄉結構演變的方向——統籌城鄉發展,推進城鄉一體化建設。《決定》從戰略上提出了中國城鄉結構的演變之路,標志著始于 1993年的中國統籌兼顧城鄉利益的發展階段,進入更為實質性操作的時期。

五、城鄉結構的新變化

近年來,城里人感受到身邊的“外地人”越來越多,有些城市的外來人口甚至已超過本地人口。目前,全國有兩億多農民工涌入城市,在城市工作甚至安家落戶。針對農民工對中國城市發展作出的巨大貢獻和獲得的極低待遇,社會各界的有識之士要求改善農民工待遇的呼吁頻頻傳出。

在這種“呼吁”下,近年來,北京、廣東、重慶等地已允許農民工當選當地人大代表,安徽已允許農民工報考公務員;各地有關戶籍改革的創新實踐也層出不窮,山東、遼寧等 12省市先行試水,取消城鄉有別的戶口劃分。上述地區的做法表明,以戶籍制度為突破口,深深影響幾代中國農民生存權、發展權的城鄉二元結構正在逐漸消解[3]。

當前,隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立與完善,城鄉居民的收入有了不同幅度的增長,人們的生活水平普遍得到提高,傳統的城鄉二元結構亦開始出現松動。但是,城市和農村之間的差距仍然巨大,在受教育和就業機會、收入和社會保障方面,農民與城市居民仍然處于不平等的地位 (即國民地位的不平等),“三農”問題依舊嚴重[1]105-107。特別是在收入方面,城市居民人均可支配收入和農村居民人均純收入的比例自 1987年的 2.57:1降到 1984年的 1.84:1之后,多年來不僅沒有進一步縮小,反而上升到目前的 3.3:1。諸多事實表明,中國城鄉二元結構的真正消解還有很長的路要走,今后的道路不會是平坦的,用“任重道遠”形容之并不為過。

六、中國城鄉二元結構演變的應有方向:對兩個推進城鄉一體化發展模式的解讀

第一,嘉興模式:以戶籍制度和資源配置制度調整為突破口。目前,浙江省嘉興市正在探索一條取消戶籍制度和統籌城鄉資源配置制度的途徑,以化解城鄉二元結構的對立。浙江省嘉興市正在試行的取消戶籍制度和統籌城鄉資源配置的內容主要有以下內容:建立按居住地登記戶口的新型戶籍管理制度、城鄉統一的戶口遷移制度及按居住地劃分的人口統計制度;鼓勵有地居民以土地承包經營權置換被征地居民養老保險,以宅基地置換城鎮住房。“新政”實行之后,嘉興市將按照居民是否承包土地來確定社保、醫保等政策,從而建立起新的社會管理體制和運行體制[4]。

無疑,嘉興市的嘗試將有利于城鄉的統籌發展,是城鄉一體化發展的一個良好的開端。但這種模式仍然是遠遠不夠的。正如中國社會科學院于建嶸教授所指出的那樣:“從戶籍制度和資源配置兩個方向來消解城鄉二元結構,方向是正確的,成效也十分顯著,但這還遠遠不夠,其深層次的結構性問題并沒有得到真正解決。推動城鄉基本公共服務均等化,真正實現城鄉統籌發展,更具有戰略意義。”[5]

關于城鄉結構的演變之路,目前的主流意見是通過改革戶籍制度和資源配置制度逐漸消解城市與農村之間的對立。在有關的討論中,人們對戶籍制度給予了許多關注。支配了中國社會生活幾十年的“城鄉二元結構”就是以戶籍制度為基礎建構起來的。戶籍制度的松動,賦予了公民對于居住地區和就業地區進行自由選擇的權利,因此,其無疑有著非常深遠的經濟、社會乃至政治上的意義。戶籍制度松動后,在資源配置上,國家和地方政府亦不應再像以前那樣把資源主要配置給城市,而應該進行城鄉間的統籌安排。盡管近幾年來國家實施了一系列惠農政策,但實質上與實現工業反哺農業還有巨大距離。農村的發展仍需要國家給予更多的政策傾斜,以真正地實現以工業反哺農業,以城市反哺農村。如此,“嘉興模式”才能夠取得事半功倍的成效。

第二,晉江模式:著力推進城鄉基本公共服務均等化。改革戶籍制度和資源配置制度不是城市化的目的,只是城市化的路徑,其最終目的是實現城鄉公共服務的均等化,其對城市化的重要意義也在這里。進入新世紀以來,針對工業化和城市化進程中出現的兩個“二元社會結構”同時共存的現狀,福建省晉江市再次進行創造性的“超前”探索,著力統籌兩個“二元社會結構”,被譽為“另一種晉江模式”。

“晉江模式”是以鄉促城、以城帶鄉,進而實現城鄉聯動、城鄉公共服務一體化發展的模式。這個模式的主要內容如下:晉江外來農民工子女就學與市民子女享受相同待遇;外來農民工可以有購買經濟適用房的資格;實行城鄉一體化的低保政策;在新型農村合作醫療方面,不僅晉江市農村戶籍人口可以參加,還將未參加城鎮職工基本醫療保險及不享受公費醫療的社區居民一并納入;為避免失地農民陷入生活無著的困境,晉江市于 2006年 8月在福建省率先出臺《被征地人員養老保險試行辦法》,實行征地與保險同步、征地必保、即征即保制度,被征地人員養老保險費為三萬元,按政府 45%、集體 15%(村社區和鎮街道共同負擔)、個人 40%的比例出資;對男性 16～44周歲、女性 16～39周歲的被征地人員,鼓勵以靈活就業人員的身份參加城鎮企業養老保險,晉江市政府給予五年按繳費總額 50%的社保補貼;對達到養老年齡的參保人員,可按月領取養老金,并視經濟發展水平和財政承受能力適時進行相應調整[6]。

“嘉興模式”和“晉江模式”在破解中國城鄉二元結構的嘗試中都取得了較好的成效,也作出了一些有益的探索。它們的方向應該是中國城鄉二元結構未來演變的應有方向。當然,它們取得成功的前提是:這兩個地區的經濟都比較發達,且發展比較均衡,具有較為雄厚的財力。因此,對于其他地區來說,一方面要統籌規劃,合理配置資源;另一方面則須利用市場機制進行有效協調,立足本地資源,充分發展經濟,為消解城鄉二元結構奠定堅實的經濟基礎。這是破解中國城鄉二元結構的根本途徑。

根據城市化理論,城市化全過程分初級、中級和高級三個階段。又根據城市化理論,城市化率在30%以下為初級階段,城市化率在 30%～70%之間為中級階段,城市化率在 70%～90%之間為城市化高級階段。自 1980年以來,中國的城鎮化的確加速了,而且年增長速度高于發達國家。許多人都認為城市化的高速度是可喜的,以贊賞和欣喜的口吻來論述中國已進入快速城鎮化的發展階段。2001年開始的“十五”計劃又強調了“隨著農業生產力水平的提高和工業化進程的加快,中國推進城鎮化的條件已經成熟,要不失時機地實施城鎮化戰略”。在此“戰略”指導下,中國的城鎮化速度加快了,從 1996年到 2006年的 10年間一下子增加了 13.5個百分點,由 30.48%增加到 43.9%。這樣的速度是國際上所沒有的。但是,在這種快速城市化的進程中,我們在一定程度上卻忽視了城市化應有的題中之義:城市化的最終目的是縮小城鄉差距,而不是相反。這也應是中國城鄉二元結構演變的要義和方向。

[1] 朱志萍.城鄉二元結構的制度變遷與城鄉一體化[J].軟科學,2008,(6).

[2] 藍海濤.改革開放以來中國城鄉二元結構的演變路徑[J].經濟研究參考,2005,(17):35.

[3] 人民論壇編輯部.中國城鄉二元結構在演變[J].人民論壇,2008,(1):11.

[4] 山東經濟研究編輯部.浙江嘉興:破解城鄉二元結構,推出一攬子農村改革[J].山東經濟研究,2008,(11):54.

[5] 于建嶸.演變圍繞兩條主線:戶籍制度與資源配置[J].人民論壇,2008,(1):17.

[6] 黃庭滿,梅永存.另一種晉江模式:統籌兩個二元社會結構發展民生[N].經濟參考報,2007-12-07.

C4

A

1007-4937(2011)02-0054-04

2010-12-12

辛章平 (1959-),男,山東莘縣人,編審,從事城市問題研究。

〔責任編輯:姜新旸,陳淑華〕