美國(guó)《2008年緊急經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定法》及其啟示

邱潤(rùn)根

美國(guó)《2008年緊急經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定法》及其啟示

邱潤(rùn)根*

2008年10月3日，美國(guó)出臺(tái)了《2008年緊急經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定法》以化解金融危機(jī)。這部法案在制度設(shè)計(jì)上突出了困境資產(chǎn)購(gòu)買(mǎi)、現(xiàn)有利益方保護(hù)以及金融監(jiān)管三個(gè)方面的內(nèi)容。該法制度設(shè)計(jì)中所體現(xiàn)的強(qiáng)調(diào)以流動(dòng)性保障金融安全性的金融立法目的，強(qiáng)調(diào)實(shí)用性的金融立法內(nèi)容以及堅(jiān)持個(gè)人利益保護(hù)下的國(guó)家干預(yù)的金融立法原則對(duì)我國(guó)金融法改革有著重要啟示。

緊急經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定法 國(guó)家干預(yù) 金融法制 法制改革

一、引言

2002年開(kāi)始的美國(guó)次級(jí)貸款在2007年形成了次貸危機(jī)，并進(jìn)而在2008年演變成了一場(chǎng)世界范圍的金融危機(jī)。在以“兩房”被政府接管、五大投行紛紛退出市場(chǎng)為標(biāo)志的美國(guó)金融危機(jī)進(jìn)一步加深的背景下，為恢復(fù)投資者信心、遏制市場(chǎng)恐慌情緒、防止美國(guó)陷入全面經(jīng)濟(jì)危機(jī)，美國(guó)財(cái)政部在2008年9月20日提出了“困境資產(chǎn)救助計(jì)劃”(以下簡(jiǎn)稱(chēng)TARP)。經(jīng)過(guò)反復(fù)修改，該法案于2008年10月1日和3日獲得參、眾兩院表決通過(guò)，此即《2008年緊急經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定法》(Emergency Economic Stabilization Act of 2008，簡(jiǎn)稱(chēng)EESACT)。

二、美國(guó)《2008年緊急經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定法》的主要內(nèi)容

最終通過(guò)的《2008年緊急經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定法》盡管只有46個(gè)條款，但法案的內(nèi)容非常龐雜。這些內(nèi)容主要體現(xiàn)在困境資產(chǎn)的購(gòu)買(mǎi)、現(xiàn)有利益者的保護(hù)和金融監(jiān)管三個(gè)方面。

(一)困境資產(chǎn)的購(gòu)買(mǎi)

《2008年緊急經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定法》最初的設(shè)想就是通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)金融機(jī)構(gòu)中的不良資產(chǎn)而將金融機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn)剝離，以“遠(yuǎn)期模擬市場(chǎng)交易”的模型方式，將政府的救助成本遞延到遠(yuǎn)期，這樣可以從根源上解決當(dāng)前影響金融市場(chǎng)的信心問(wèn)題，也可以最大程度地降低遠(yuǎn)期政府救助成本。以時(shí)間換空間，實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)的雙贏。因此，美國(guó)財(cái)政部提交的這一政府購(gòu)買(mǎi)困境資產(chǎn)計(jì)劃的核心就是要解決哪些困境資產(chǎn)可以購(gòu)買(mǎi)、購(gòu)買(mǎi)價(jià)格如何確定、由誰(shuí)決定購(gòu)買(mǎi)等問(wèn)題，也即困境資產(chǎn)的范圍、定價(jià)和授權(quán)問(wèn)題。

1．困境資產(chǎn)的范圍

困境資產(chǎn)的范圍限于合格金融機(jī)構(gòu)的合格資產(chǎn)。該法清楚地表明，銀行、儲(chǔ)蓄協(xié)會(huì)、信用社、保險(xiǎn)公司和證券經(jīng)紀(jì)人或交易商都是合格的金融機(jī)構(gòu)，甚至退休計(jì)劃和市政府等機(jī)構(gòu)由財(cái)政部決定也可以成為合格的金融機(jī)構(gòu)，但外國(guó)央行和外國(guó)政府所有的銀行例外。不過(guò)，該法也規(guī)定了外國(guó)金融機(jī)構(gòu)例外的例外。當(dāng)外國(guó)銀行下屬的子公司在美國(guó)設(shè)有總部，而該子公司又得到了財(cái)政部長(zhǎng)的允許并且有“重要的美國(guó)業(yè)務(wù)”時(shí)也可以成為合格的金融機(jī)構(gòu);甚至即使沒(méi)有“美國(guó)存在”的外國(guó)銀行和外國(guó)央行也可以將其對(duì)那些沒(méi)有機(jī)會(huì)出售困境資產(chǎn)的金融機(jī)構(gòu)所進(jìn)行的擴(kuò)大融資而造成的困境資產(chǎn)出售給TARP。〔1〕See sec．112 of EESAct．

合格金融機(jī)構(gòu)的合格資產(chǎn)是指在2008年3月14日或以前所產(chǎn)生的住宅或商業(yè)抵押貸款和任何證券，或者以這些抵押為基礎(chǔ)或涉及這些抵押的其他工具。〔2〕See sec．102 of EESAct．不過(guò)，在逆向拍賣(mài)(拍買(mǎi))實(shí)踐中，財(cái)政部所選中為T(mén)ARP組合的證券包括“優(yōu)質(zhì)的、近優(yōu)質(zhì)的和次級(jí)的住宅抵押貸款支持證券、商業(yè)抵押支持證券、抵押支持證券擔(dān)保的債務(wù)以及為促進(jìn)市場(chǎng)穩(wěn)定所收購(gòu)的其他類(lèi)型的抵押貸款”。因此，即使那些沒(méi)有直接和次級(jí)抵押聯(lián)系的證券也有資格作為困境資產(chǎn)。

同時(shí)，實(shí)踐中組合的貸款資產(chǎn)包括“住宅第一抵押貸款，房屋剩余財(cái)產(chǎn)價(jià)值貸款，第二留置權(quán)，商業(yè)抵押貸款和為促進(jìn)市場(chǎng)穩(wěn)定所收購(gòu)的其他類(lèi)型的抵押貸款”，因此，即使不是標(biāo)準(zhǔn)的第一留置權(quán)抵押貸款的資產(chǎn)也可能合格。對(duì)于其他金融工具，財(cái)政部長(zhǎng)在和聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)協(xié)商并向國(guó)會(huì)通知后也可以購(gòu)買(mǎi)，因而這些資產(chǎn)也可以是合格的困境資產(chǎn)。

2．困境資產(chǎn)的定價(jià)

對(duì)于困境資產(chǎn)的購(gòu)買(mǎi)價(jià)格，法律設(shè)定了兩種方式，一是通過(guò)協(xié)商直接進(jìn)行，二是通過(guò)拍買(mǎi)機(jī)制進(jìn)行。

拍買(mǎi)方式可以使得那些擁有“可比較資產(chǎn)”的持有者以最低的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)向TARP出售這些資產(chǎn)。但由于很難確定以地產(chǎn)為基礎(chǔ)的哪些資產(chǎn)對(duì)于拍買(mǎi)具有“可比較性”，因而實(shí)際上TARP將首要和主要地依靠直接購(gòu)買(mǎi)的方式。不過(guò)，直接購(gòu)買(mǎi)的價(jià)格同樣受到一定程度的約束，即財(cái)政部長(zhǎng)對(duì)困境資產(chǎn)不能支付比出賣(mài)者購(gòu)買(mǎi)該資產(chǎn)更高的價(jià)格。〔3〕See sec．106 of EESAct．

3．購(gòu)買(mǎi)困境資產(chǎn)的權(quán)力

困境資產(chǎn)整體救濟(jì)計(jì)劃的權(quán)力主要由財(cái)政部長(zhǎng)行使，財(cái)政部長(zhǎng)最初可以在任何時(shí)候擁有高達(dá)2500億美元的購(gòu)買(mǎi)權(quán)力，可以從任何一家“金融機(jī)構(gòu)”購(gòu)買(mǎi)“困境資產(chǎn)”，并持有這些資產(chǎn)或者隨后在市場(chǎng)以一個(gè)對(duì)政府回報(bào)最大的價(jià)格出售。盡管困境資產(chǎn)可以轉(zhuǎn)售和回購(gòu)，但必須始終維持在2500億權(quán)力限度內(nèi)，不能突破。在總統(tǒng)通知國(guó)會(huì)后可以再授權(quán)1000億美元給財(cái)政部長(zhǎng)。其余3500億美元在國(guó)會(huì)審批后才可以使用。盡管授權(quán)購(gòu)買(mǎi)截止日期為2009年12月31日，但財(cái)政部長(zhǎng)有權(quán)下令延期到2010年10月3日，并且財(cái)政部長(zhǎng)可以在超過(guò)TARP終止期限之外持有和轉(zhuǎn)售這些先前購(gòu)買(mǎi)的資產(chǎn)。〔4〕See sec．116 of EESAct．至于具體哪些是合格的金融機(jī)構(gòu)，則由財(cái)政部長(zhǎng)決定。當(dāng)困境資產(chǎn)出售機(jī)構(gòu)以認(rèn)股權(quán)證或者高級(jí)債務(wù)票據(jù)提供給財(cái)政部時(shí)，財(cái)政部長(zhǎng)有決定或承諾購(gòu)買(mǎi)的權(quán)力。

當(dāng)然，財(cái)政部長(zhǎng)的權(quán)力在某些情況下也是一種職責(zé)。例如，在財(cái)政部長(zhǎng)通過(guò)直接購(gòu)買(mǎi)獲得了金融機(jī)構(gòu)的“有意義”的股票或者債權(quán)地位時(shí)，財(cái)政部長(zhǎng)必須要求金融機(jī)構(gòu)符合執(zhí)行補(bǔ)償和公司治理的“適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)”，這些標(biāo)準(zhǔn)包括:設(shè)置補(bǔ)償限制以排除“高級(jí)行政官員”采取不必要的和過(guò)度的風(fēng)險(xiǎn)的沖動(dòng);對(duì)金融機(jī)構(gòu)恢復(fù)高級(jí)行政官員的紅利或激勵(lì)薪酬要有“回補(bǔ)”的規(guī)定;禁止在財(cái)政部長(zhǎng)擁有金融機(jī)構(gòu)股本或債務(wù)地位時(shí)銷(xiāo)售資產(chǎn)的金融機(jī)構(gòu)向高級(jí)行政官員給予“黃金降落傘支付”。

(二)現(xiàn)有利益者的保護(hù)

針對(duì)財(cái)政部長(zhǎng)的權(quán)力，法律同時(shí)設(shè)立了保護(hù)現(xiàn)有利益者的規(guī)定。這些規(guī)定包括對(duì)小金融機(jī)構(gòu)的幫助、對(duì)房主的援助和對(duì)一般利益者的保護(hù)。

1．對(duì)小金融機(jī)構(gòu)的幫助〔5〕See sec．118 of EESAct．

盡管法律沒(méi)有將房利美或房地美的優(yōu)先股列為合格的資產(chǎn)，并且最近財(cái)政部發(fā)布的文件也明確界定這些優(yōu)先股當(dāng)前不被認(rèn)為是TARP目的的困境資產(chǎn)，但為反映國(guó)會(huì)對(duì)投資在“兩房”優(yōu)先股的小金融機(jī)構(gòu)的關(guān)注，法律還是設(shè)置了許多規(guī)定以幫助這些小金融機(jī)構(gòu)。這些規(guī)定包括:指令財(cái)政部長(zhǎng)考慮向資產(chǎn)不到10億美元、截至2008年6月30日資本良好且其優(yōu)先股本貶值導(dǎo)致資本水平下降一個(gè)以上等級(jí)的機(jī)構(gòu)提供財(cái)政援助;要求財(cái)政部長(zhǎng)確保各種規(guī)模、場(chǎng)所、組織形式或資產(chǎn)數(shù)量的金融機(jī)構(gòu)參與TARP，這其中理所當(dāng)然包括受“兩房”影響的小金融機(jī)構(gòu);允許銀行性質(zhì)的、小業(yè)務(wù)的投資公司，或國(guó)內(nèi)稅收法列出的其他實(shí)體，或聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法下的存款機(jī)構(gòu)，將“兩房”優(yōu)先股中的虧損作為一個(gè)普通的損失而不是資本損失享受稅收優(yōu)惠，但這些優(yōu)先股必須是被合格的小金融機(jī)構(gòu)在2008年9月6日持有并銷(xiāo)售，或者在2008年1月1日至2008年9月7日期間已經(jīng)銷(xiāo)售或處置的。

2．對(duì)房主的援助〔6〕See sec．110 of EESAct．

法案特別規(guī)定TARP所購(gòu)買(mǎi)的住房抵押貸款的條款中應(yīng)該“保留所有在其他方面可能會(huì)運(yùn)用的請(qǐng)求和保護(hù)的規(guī)定”，這表明TARP沒(méi)有權(quán)力不經(jīng)房主同意而修改住房抵押，這對(duì)于房主是一種援助。同時(shí)，對(duì)于房主提出的旨在減輕損失的具體措施的合理請(qǐng)求，例如延長(zhǎng)期限、利率下降、劃減、增加在信托或其他結(jié)構(gòu)內(nèi)允許修改的貸款比例等，財(cái)政部長(zhǎng)可予以同意。法律還規(guī)定財(cái)政部長(zhǎng)以及其他可能成為T(mén)ARP購(gòu)買(mǎi)的抵押貸款財(cái)產(chǎn)管理者的各種聯(lián)邦實(shí)體，例如聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司、聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)和“兩房”保護(hù)者的聯(lián)邦住房金融機(jī)構(gòu)，最大限度地援助房主和鼓勵(lì)房主利用現(xiàn)有計(jì)劃的優(yōu)勢(shì)盡量減少贖回。

3．對(duì)一般利益者的保護(hù)

對(duì)于一般利益者(也包括小金融機(jī)構(gòu)和房主)的保護(hù)，首先是要增強(qiáng)他們對(duì)于市場(chǎng)的信心。為此，法律要求財(cái)政部長(zhǎng)建立一個(gè)擔(dān)保計(jì)劃，對(duì)在2008年3月14日前產(chǎn)生的或者發(fā)行的困境資產(chǎn)，保證高達(dá)100%的本金和利息的及時(shí)支付。〔7〕See sec．102 of EESAct．法律還將儲(chǔ)備金的利息支付期從2011年10月1日提前到2008年10月1日，〔8〕See sec．128 of EESAct．并臨時(shí)將聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司的存款保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)最高金額和全國(guó)信用社管理局的股份保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)最高金額從10億提高到25億。〔9〕See sec．136 of EESAct．對(duì)于虛假?gòu)V告和濫用聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司名義歪曲存款責(zé)任，或?qū)β?lián)邦存款保險(xiǎn)公司沒(méi)有進(jìn)行保險(xiǎn)的股份虛稱(chēng)進(jìn)行了保險(xiǎn)，或虛報(bào)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司對(duì)股份所做的保險(xiǎn)程度等情形，法律規(guī)定了民事金錢(qián)處罰制度。〔10〕See sec．126 of EESAct．

此外，法律還要求財(cái)政部長(zhǎng)制作可公開(kāi)獲得的每次買(mǎi)賣(mài)、交易或者其他處理方式的說(shuō)明、數(shù)量和定價(jià)的信息，并要求財(cái)政部長(zhǎng)決定是否每一個(gè)資產(chǎn)銷(xiāo)售機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)披露其資產(chǎn)負(fù)債表外交易、衍生工具、不確定的債務(wù)以及類(lèi)似的潛在風(fēng)險(xiǎn)源。〔11〕See sec．114 and sec．129 of EESAct．如果發(fā)現(xiàn)這樣的披露不足以向公眾提供機(jī)構(gòu)的“真實(shí)金融情況”，那么財(cái)政部長(zhǎng)要向相關(guān)監(jiān)管者制作建議。這些條款旨在便利一般利益者的監(jiān)督以達(dá)到保護(hù)利益者的目的。

該法案也列出了利益者保護(hù)的具體措施。為防止財(cái)政部參與購(gòu)買(mǎi)資產(chǎn)而對(duì)投資者帶來(lái)的不利，法律規(guī)定向財(cái)政部提供的認(rèn)股權(quán)證或高級(jí)債務(wù)票據(jù)是無(wú)表決權(quán)的普通股或優(yōu)先股，即使是有表決權(quán)的普通股也只有在財(cái)政部長(zhǎng)同意不行使該表決權(quán)時(shí)才可以。但由于購(gòu)買(mǎi)資金是納稅人的錢(qián)，因此購(gòu)買(mǎi)的這些無(wú)表決權(quán)的普通股或優(yōu)先股必須能夠有所收益。為此，法律規(guī)定認(rèn)股權(quán)證或股票抵押證券必須為財(cái)政部長(zhǎng)提供“合理參與”銷(xiāo)售機(jī)構(gòu)的股票增值，債務(wù)票據(jù)必須提供一個(gè)“合理的利益率”。每個(gè)認(rèn)股權(quán)證、股票抵押證券或者債務(wù)票據(jù)也必須為納稅人提供額外的保護(hù)。〔12〕See sec．113 of EESAct．認(rèn)股權(quán)證的執(zhí)行價(jià)格由財(cái)政部考慮“納稅人的利益”制定。認(rèn)股權(quán)證還必須包括針對(duì)資本市場(chǎng)交易權(quán)證的反稀釋條款，例如分股，股票分配，紅利和其他發(fā)行、兼并、重組等，以防止股份稀釋可能帶來(lái)的損失。針對(duì)參與機(jī)構(gòu)可能出現(xiàn)的高“黃金降落傘”的補(bǔ)償費(fèi)，法律對(duì)參與機(jī)構(gòu)的執(zhí)行補(bǔ)償做了限制。〔13〕See sec．111 of EESAct．這些限制是通過(guò)兩項(xiàng)稅法的修改進(jìn)行的，一是修改了國(guó)內(nèi)稅收法典第162(m)項(xiàng)，二是修改了國(guó)內(nèi)稅收法典的第280G項(xiàng)。其中稅收法典第162(m)項(xiàng)的修改是將原來(lái)的100萬(wàn)美元的限度減為50萬(wàn)美元，超過(guò)的部分要交稅。稅收法典第280G項(xiàng)的修改規(guī)定是，如果在該法實(shí)施期間對(duì)法定的行政官員所支付報(bào)酬等于或者超過(guò)行政官員規(guī)定期間的平均年薪的3倍，這些超過(guò)的報(bào)酬不但不能對(duì)雇主進(jìn)行扣減，還要遵守國(guó)內(nèi)稅法第4999條的規(guī)定征收20%的消費(fèi)稅。在法律要求的5年期結(jié)束后，對(duì)于TARP對(duì)納稅人所欠的凈費(fèi)用，總統(tǒng)可向國(guó)會(huì)提交一個(gè)向金融業(yè)追償凈損失的立法建議。〔14〕See sec．134 of EESAct．這顯然也是為了保護(hù)納稅人的利益不受損失，畢竟其他受益的金融業(yè)是納稅人出資購(gòu)買(mǎi)困境資產(chǎn)所帶來(lái)的。

(三)金融監(jiān)管

為了真正地落實(shí)困境資產(chǎn)的購(gòu)買(mǎi)計(jì)劃并真正做到對(duì)現(xiàn)有利益者的保護(hù)，法律設(shè)立了一個(gè)金融穩(wěn)定辦公室來(lái)管理TARP。金融穩(wěn)定辦公室主任臨時(shí)確定由負(fù)責(zé)國(guó)際經(jīng)濟(jì)與發(fā)展的財(cái)政部長(zhǎng)助理卡什哈擔(dān)任。辦公室的主要任務(wù)是委派某些金融機(jī)構(gòu)作為政府的“金融代理商”購(gòu)買(mǎi)、持有和銷(xiāo)售困境資產(chǎn)。〔15〕See sec．104 of EESAct．

同時(shí)法律還設(shè)立了復(fù)雜的監(jiān)督和報(bào)告制度。〔16〕See sec．105 of EESAct．法律新設(shè)了金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)、TARP特別監(jiān)察長(zhǎng)和國(guó)會(huì)監(jiān)督小組三個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)和美國(guó)政府問(wèn)責(zé)辦公室的總審查長(zhǎng)一起負(fù)責(zé)監(jiān)督財(cái)政部長(zhǎng)對(duì)TARP的全面管理。其中，金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)負(fù)責(zé)審查該法律下財(cái)政部長(zhǎng)的權(quán)力運(yùn)行，對(duì)權(quán)力的使用提出建議，并報(bào)告任何可疑的欺詐、虛假陳述或向其他機(jī)構(gòu)的瀆職行為。TARP特別監(jiān)察長(zhǎng)將審計(jì)和調(diào)查資產(chǎn)購(gòu)買(mǎi)和保險(xiǎn)計(jì)劃以及財(cái)政部長(zhǎng)對(duì)這些事項(xiàng)的管理。國(guó)會(huì)監(jiān)督小組負(fù)責(zé)審查金融市場(chǎng)的現(xiàn)狀和金融監(jiān)管體制，并負(fù)責(zé)向國(guó)會(huì)進(jìn)行月度報(bào)告財(cái)政部長(zhǎng)權(quán)力的使用、購(gòu)買(mǎi)對(duì)市場(chǎng)和機(jī)構(gòu)的影響、可獲得的交易信息對(duì)市場(chǎng)透明度的貢獻(xiàn)程度、緩解贖回努力的效果和納稅人成本最小化等情況。而美國(guó)政府問(wèn)責(zé)辦公室的總審查長(zhǎng)有絕對(duì)廣泛的權(quán)力，可以在所有方面審查T(mén)ARP。因此財(cái)政部必須允許總審查長(zhǎng)充分獲取財(cái)政部的記錄和TARP的代理人及代表的記錄。美國(guó)這四個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)各自負(fù)責(zé)自己的監(jiān)管事務(wù)，分別向國(guó)會(huì)報(bào)告。最終國(guó)會(huì)能統(tǒng)一了解金融的運(yùn)行情況以及金融體制的現(xiàn)狀以決定是否繼續(xù)授權(quán)。

但這四個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的報(bào)告制度各有不同。由于金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)成員是聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)主席、財(cái)政部長(zhǎng)、證券交易委員會(huì)主席和美國(guó)住房和城市發(fā)展部部長(zhǎng)，因此，金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)每月召開(kāi)會(huì)議討論財(cái)政部長(zhǎng)的權(quán)力運(yùn)行問(wèn)題，每半年向國(guó)會(huì)的撥款委員會(huì)和國(guó)會(huì)監(jiān)督小組進(jìn)行報(bào)告。而救助資金正是財(cái)政部長(zhǎng)權(quán)力運(yùn)行的最重要因素，因此法律規(guī)定財(cái)政部長(zhǎng)應(yīng)在每500億的使用后，向撥款委員會(huì)報(bào)告這些錢(qián)是如何用的，包括說(shuō)明定價(jià)機(jī)制、財(cái)務(wù)條款的合理性，并說(shuō)明對(duì)金融體系的影響;財(cái)政部長(zhǎng)還要每月向國(guó)會(huì)報(bào)告貸款修改的數(shù)量和類(lèi)型以及發(fā)生的贖回?cái)?shù)量。TARP特別監(jiān)察長(zhǎng)要向撥款委員會(huì)提交季度報(bào)告。國(guó)會(huì)監(jiān)督小組由5個(gè)美國(guó)眾議院和參議院的領(lǐng)導(dǎo)任命的人員組成，負(fù)責(zé)向國(guó)會(huì)進(jìn)行月度報(bào)告。總審查長(zhǎng)按照美國(guó)通用審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)審計(jì)TARP的年度財(cái)務(wù)報(bào)表以及TARP的代理人和代表，每60天向國(guó)會(huì)撥款委員會(huì)和TARP的特別監(jiān)察長(zhǎng)進(jìn)行報(bào)告。此外，法律還授權(quán)美國(guó)證券交易委員會(huì)暫停應(yīng)用市值會(huì)計(jì)，如果它發(fā)現(xiàn)這項(xiàng)行動(dòng)符合公眾利益并與投資者保護(hù)一致的話(huà)。〔17〕See sec．132 of EESAct．

三、美國(guó)《2008年緊急經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定法》的啟示

美國(guó)的金融危機(jī)是在完全崇尚自由市場(chǎng)理念的背景下發(fā)生的，但它的規(guī)模和程度由于全球化這一復(fù)雜背景而難以估計(jì)。為了避免經(jīng)濟(jì)崩潰，美國(guó)出臺(tái)了《2008年緊急經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定法》。而該法是各方利益博弈的產(chǎn)物。這種利益包括個(gè)人利益——個(gè)體公民的私人利益，社會(huì)利益——產(chǎn)生于社會(huì)生活的共同條件，公共利益——尤指國(guó)家的利益的立法思想。該法律的出臺(tái)及其內(nèi)容設(shè)計(jì)為我國(guó)未來(lái)金融法制的改革帶來(lái)三點(diǎn)啟示。

第一，金融立法的目的要強(qiáng)調(diào)以流動(dòng)性保障金融安全性。美國(guó)緊急經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定法的立法目的明確指出，設(shè)立TARP的目的就是要恢復(fù)金融體制的流動(dòng)性和穩(wěn)定性，而流動(dòng)性和穩(wěn)定性正是金融安全的標(biāo)志。但為實(shí)現(xiàn)這個(gè)立法目的，美國(guó)采用的是關(guān)注效率，以效率促安全的方法。在金融危機(jī)下要實(shí)現(xiàn)安全的目標(biāo)首要的就是快速恢復(fù)市場(chǎng)信心，而金融市場(chǎng)的信心來(lái)源在于金融的流動(dòng)性。因此，法律設(shè)計(jì)的TARP要將缺乏流動(dòng)性的困境資產(chǎn)恢復(fù)流動(dòng)性就只能以遠(yuǎn)期換當(dāng)期。但是人們對(duì)遠(yuǎn)期利益的期待體現(xiàn)在當(dāng)期的金融效率上，因此，法律規(guī)定了建立保險(xiǎn)計(jì)劃、加速準(zhǔn)備金的利息支付、對(duì)房主的援助、對(duì)小金融機(jī)構(gòu)的財(cái)稅優(yōu)惠以及對(duì)財(cái)政部投入的救濟(jì)資產(chǎn)將優(yōu)先得到清償并保證全額償付等內(nèi)容。這些對(duì)于快速恢復(fù)金融體制的安全性來(lái)說(shuō)是一劑良藥。

第二，金融立法內(nèi)容要強(qiáng)調(diào)實(shí)用性。美國(guó)這次緊急時(shí)期的金融立法有期限的規(guī)定，同時(shí)，美國(guó)還修改了有關(guān)財(cái)稅法的規(guī)定從而形成金融財(cái)稅立法互動(dòng)，這反映了美國(guó)緊急經(jīng)濟(jì)時(shí)期立法的實(shí)用主義做法。如果僅從這次金融危機(jī)的角度來(lái)討論該法律，那么這種實(shí)用主義的金融立法形式上只是應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的臨時(shí)手段，但如果考慮到現(xiàn)代金融創(chuàng)新的高速度和危機(jī)出現(xiàn)的高頻率，這樣的金融立法或許將會(huì)成為應(yīng)對(duì)現(xiàn)代金融行為的常態(tài)，因而實(shí)質(zhì)上會(huì)是現(xiàn)代金融法制的應(yīng)有特征。因此，這一做法也是我國(guó)在出現(xiàn)緊急經(jīng)濟(jì)情況時(shí)立法應(yīng)當(dāng)考量的舉措。

第三，金融立法原則要堅(jiān)持個(gè)人利益保護(hù)下的國(guó)家干預(yù)。這部法律的最大亮點(diǎn)是國(guó)家出資購(gòu)買(mǎi)私人金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)而坐擁國(guó)有股份。盡管?chē)?guó)家是不得已而為之，但它沖擊了人們心中對(duì)自由理念的信仰。英國(guó)《泰晤士報(bào)》經(jīng)濟(jì)專(zhuān)欄作家安納圖·凱爾斯蓋指出:“曾經(jīng)是世界上最資本主義化國(guó)家的最資本主義化的政府，已經(jīng)決定鏟除這個(gè)國(guó)家最大、最重要的私人金融企業(yè)的老板，以政府任命的官僚取而代之。”〔18〕王啟超:《美國(guó)大步邁向美國(guó)特色社會(huì)主義》，資料來(lái)源:http://www．ce．cn/xwzx/gjss/gdxw/200809/24/t20080924_16895741．shtml，訪問(wèn)日期為2010年10月21日。前德意志銀行高管羅杰·依倫伯格更是尖刻地說(shuō):“美國(guó)政府對(duì)這次金融危機(jī)的歷史性的反應(yīng)將我們置于一個(gè)幾代人也沒(méi)法看清的位置。在不到一個(gè)星期的時(shí)間里，我們已經(jīng)正式地跨越了從資本主義到社會(huì)主義的紅線，有關(guān)資本主義太多你需要一點(diǎn)社會(huì)主義以及社會(huì)主義太多你需要一點(diǎn)資本主義這一問(wèn)題的爭(zhēng)論，在我看來(lái)只具有象征意義。”〔19〕若言:《“美國(guó)特色社會(huì)主義”的震撼》，資料來(lái)源:http://business．sohu．com/20081010/n259948386．shtml，訪問(wèn)日期為2010年10月21日。至于這個(gè)法律出臺(tái)后是否真正會(huì)讓他們的擔(dān)憂(yōu)兌現(xiàn)現(xiàn)在還不清楚，但有一點(diǎn)是可以肯定的，美國(guó)人再一次看到了人性的貪婪，完全的自由是實(shí)現(xiàn)貪婪的最好理由，因而必須想辦法給予一定的約束。而這種國(guó)家干預(yù)行為使得我們有些人對(duì)我們的金融法制現(xiàn)狀盲目樂(lè)觀。但是有一個(gè)事實(shí)是不容忽視的，那就是國(guó)家干預(yù)的預(yù)設(shè)前提是擁有一個(gè)充分自由的市場(chǎng)，而自由市場(chǎng)需要強(qiáng)化對(duì)個(gè)人利益的保護(hù)。而強(qiáng)化個(gè)人利益保護(hù)的自由市場(chǎng)正是我國(guó)目前金融法改革要完成的任務(wù)。因此，堅(jiān)持個(gè)人利益保護(hù)下的國(guó)家干預(yù)表明，在我國(guó)金融危機(jī)后的金融法改革中，國(guó)家干預(yù)只是其中一個(gè)考量因素，因?yàn)槲覈?guó)的金融法改革面臨培育自由金融市場(chǎng)和強(qiáng)化國(guó)家干預(yù)的雙重任務(wù)。

(責(zé)任編輯:李秀清)

* 邱潤(rùn)根，南昌大學(xué)副教授，華東政法大學(xué)博士研究生。本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)研究基金項(xiàng)目“中國(guó)證券市場(chǎng)國(guó)際化的法律制度研究”(項(xiàng)目號(hào)09YJA820035)的階段性研究成果。