蘇仙區公益林建設面臨的問題與對策

陽 劍

(蘇仙區林業局， 湖南 郴州 423000)

蘇仙區公益林建設面臨的問題與對策

陽 劍

(蘇仙區林業局， 湖南 郴州 423000)

簡述了郴州市蘇仙區公益林建設現狀，通過分析認為，蘇仙區公益林還存在補償標準過低、經營主體小而分散、法規制度不夠完善、林分質量不高等問題；針對這些問題，探討了健全公益林補償機制、搞活公益林經營機制、穩定公益林管護機制等對策。

公益林; 問題; 對策; 蘇仙區

生態公益林建設是優化生態環境的重要基礎，是促進經濟社會可持續發展，全面發展小康社會的戰略選擇。郴州市蘇仙區自2001年啟動實施生態公益林工程以來，初步建立了森林生態效益補償機制，為蘇仙區生態林業的發展奠定了良好的基礎。本文對蘇仙區生態公益林建設中的現狀和問題進行分析，探討相關對策。

1 基本概況

郴州市蘇仙區地處湖南南部,南嶺中段，騎田嶺北麓，位于郴州市東側。地理座標為東經112°53′55″—113°16′20″,北緯25°30′21″—26°03′29″。全區土地總面積134405hm2，林業用地面積95190hm2，占土地總面積的70.8%，森林覆蓋率66.13%。山脈主要有羅霄山、五蓋山、騎田嶺三支。境內地表水分屬兩大水系，三個流域。以騎田嶺—五蓋山—羅霄山脊線為分水嶺，分屬長江水系的耒水流域、棲河流域和珠江水系的武水流域。湘江北去，珠水南流。蘇仙區是耒水、棲河和武水的重要發源地，具有非常重要的生態地位。

2 公益林現狀

2.1公益林區劃界定規模

蘇仙區通過2001年公益林試點區劃界定、2004年重點公益林區劃界定、2007年省級公益林區劃界定共區劃界定了38800hm2公益林，占全區林業用地面積的41%。其中，重點公益林29130hm2，占75%；省級公益林9670hm2，占25%。

2.2公益林林地類結構

按地類劃分，全區公益林中有林地29616hm2，占76.3%；疏林地728hm2，占1.9%；灌木林地7748hm2，占20.0%；無林地580hm2，占1.5%；未成林地128hm2，占0.3%。

2.3公益林林種結構

按林種分，全區公益林中水源涵養林14915hm2，水土保持林13655hm2，國防林560hm2，護路林5014hm2，風景林665hm2，環境保護林3991hm2。

2.4公益林樹種及林齡結構

按樹種分，全區公益林中，馬尾松4844hm2，杉木4122hm2，國外松166hm2，速闊林22hm2，中闊林5358hm2，慢闊林12230hm2；按林齡結構分，幼齡林9816 hm2，中齡林9477hm2，近熟林4622 hm2，成熟林2566hm2，過熟林261hm2。

3 經營中存在的問題

3.1補償標準過低，基層群眾積極性不高

據測算, 杉木一般用材林, 按 25年為一輪伐期, 所生產木材扣除造林管護成本,每年可獲純收入450元/hm2以上。2010年，雖然，財政森林生態效益補償基金對非國有公益林補償標準已提高至150元/hm2，但與林農經營用材林的收益相比依然相差甚遠，依然嚴重挫傷了基層群眾管護公益林的積極性[1-2]。

3.2經營主體小而分散，不能適應現代林業發展的需要

20世紀80年代初，蘇仙區農村全面實行了林業生產責任制，這一經營體制一直延續到現在。據調查統計，蘇仙區38800hm2公益林中，有12685hm2由農民個人經營，涉及到 3.3 萬戶農戶，平均每戶0.38 hm2。由于這些生態公益林掌握在千家萬戶的農民手中，經營主體小而散，這種“一山多主，一主多山”的經營模式給公益林的建設帶來很大難度，給造林護林和林區道路、防火林帶等基礎設施建設帶來諸多不便，已不能適應規模化經營和林業現代化建設的需要。

3.3公益林保護法規和制度不完善

湖南省尚未頒布專門的公益林保護法規和管理辦法，對公益林的更新采伐和撫育采伐缺乏具體的申報程序和操作方法，對破壞公益林的行為沒有針對性的處罰辦法，使得公益林與商品林體現不出實質性的差別，公益林管理機構在行政管理和執法過程中缺乏明確的法律依據。

3.4公益林林分質量不高，生態功能脆弱

蘇仙區38800hm2公益林中, 有林地面積只占76.3%；疏林地、灌木林地、宜林荒山荒地等占了 23.7%,總量達 9184hm2, 林地利用率不高。同時有林地中杉木、馬尾松、國外松等針葉林占34%，比例過高, 結構較單一, 存在純林、中幼林、單層林多, 混交林、成過熟林、復層林少的問題, 林分質量不高, 防護功能弱, 防護效益低。

4 可持續經營的對策

4.1多渠道籌措投入資金，健全生態公益林補償機制

公益林區劃后，不能進行商業性采伐，林農對林地的使用權、收益權和處置權都無法體現，林農與政府之間的矛盾可能因此激化。因此，健全合理有效的公益林補償機制迫在眉睫，對公益林進行合理的生態補償成為公益林穩定建設和成功發展的關鍵。現行的財政森林生態效益補償基金標準依然過低，還應繼續探討有效的補償機制和公益林管理模式。

4.1.1 繼續加大政府財政投入 鑒于生態效益與社會效益的公共產品性,政府應當是公益林補償的主體。政府可通過加大財政補助和開征生態稅的方式擴大和強化森林生態效益補償基金，逐步提高林農生態補償標準。

4.1.2 發行國債 通過發行國債籌集所需資金,相當于向未來借錢,并用未來的財政收入來還債。從理論上講,林業生產周期長,營造生態林對后人有利,生態林具有“時間外部經濟性”,即生態林的生態效益具有長期效果,后代人也從中受益。因此,后代人承擔一部分費用也是合理的。且隨著社會經濟的發展,人們收入水平提高,未來人們對生態環境要求也將提高,那時人們愿意且國家也有能力還債。

4.1.3 生態受益者承擔公益林建設費用 對于以發揮某種生態功能為主要目的的小型生態工程，其收益對象明確且較少，可以按照“誰受益，誰補償”的原則，由受益者承擔公益林建設費用或直接投資營造公益林。例如，旅游區內的風景林、飲用水源和水電站上游的水源涵養林、交通干線旁的護路林都可以從主要受益者的門票收入、水費、電費和路橋費中提取一定比例的資金用于補償公益林主體。

4.2積極推進林地流轉，搞活生態公益林經營機制

改革開放以來，隨著山區經濟的發展，林農收入不斷提高并實現了收入多元化，使得山區農民對生態公益林的依存度越來越低，這為生態公益林的流轉奠定了良好基礎。因此，要順應林業現代化建設的需要，不失時機地推進生態公益林流轉，采取靈活多樣的經營方式，實現生態公益林的規模化經營。

4.2.1 將禁伐的公益林國有化 鑒于生態效益的“公共產品”特性，與公益林的“公益”性質最匹配的所有制莫過于“公有”了。《中共中央國務院關于加快林業發展的決定》也指出：“探索直接收購各種社會主體營造的非國有公益林”。建立和完善國家采購公益林機制，通過贖買或租憑的形式逐步實現城區周邊、重要水源涵養地等禁伐公益林的林權、林地的國有化，不僅有利于林業分類經營的實施，滿足國家對重點區域的長遠規劃，而且有利于對生態公益林實施科學、統一的管理，使公益林更好地發揮其應有的社會、生態功能。

4.2.2 建立公益林流轉平臺，促進公益林林地的良性流轉 政府搭臺建立公益林流轉市場，規范公益林流轉市場的動作和監管，在確保公益林資源不被破壞，公益林性質不改變的前提下，通過良性公益林流轉，將分散的公益林集中到經營成本低、管理水平高的單位和個人，提高公益林建設水平。

4.2.3 委托村組集中管理，集中經營 大部分公益林在目前條件下無法實現國家采購或通過流轉來進行集中。對于這部分公益林，可以在充分尊重農戶意愿的前提下，采取權屬不變、委托管理的辦法，由農民委托組集體或村集體采取統一培育、統一管護、統一有償的經營管理模式。

4.3尊重生態規律，穩定公益林管護機制

4.3.1 應用生態學的基本理論指導生態公益林培育 要建設好生態公益林，必須掌握生態學的基本知識、基本理論，應用生態規律，通過封山育林、補植補造、優材更替、更新撫育等生態措施改善公益林的林種結構、樹種結構、林齡結構、森林群落結構，按公益林保護等級實施分類經營等，提高公益林生態功能。

4.3.2 完善公益林法規，加大執法力度 目前，很多省份已出臺了公益林管理辦法，湖南省應盡快出臺公益林保護法規和管理辦法，明確公益林所有者、經營者的責任、義務與權利，生態公益林組織經營辦法，公益林采伐的條件、方式和申報程序，公益林違法犯罪行為的處罰等事宜，以保障公益林所有者合法權益，規范公益林管理[3-4]。

[1] 袁亞光.湖南永州生態公益林保護利用與發展初探[J].中南林業調查規劃,2008(2)：15-17.

[2] 費世民,彭鎮華,周金星,等.關于森林生態效益補償問題的探討[J]. 林業科學,2004(4)：171-179.

[3] 鄭四渭,韓國康,唐志,等. 浙江省良性林地流轉與生態公益林建設互動機制研究[J].浙江林業科技,2007(5)：76-80.

[4] 陳濤,呂聯江,徐江峰,等. 紹興市生態公益林建設面臨的問題及對策[J]. 華東森林經理,2007(2)：32-34.

TheexistingproblemandcountermeasuresofecologicalforestconstructionofSuxianDistrict

YANG Jian

(Forestry Bureau of Suxian District, Chenzhou 423000, China)

The paper briefly describes the status of ecological forest construction in Suxian District of Chenzhou city. Through the analysis of its situation, the existing problems, such as low compensation standard, small and scattered business entities, imperfect laws and regulations, low forest stands quality were pointed out. According to these problems mentioned above, improving the compensation mechanism of ecological forest, enlivening the forests management mechanism, stabilizing the management and protection mechanism countermeasures were suggested in the paper.

ecological forest; problem; countermeasure; Suxian District

2011-07-01

2011-08-29

S 727.2

A

1003-5710(2011)05-0070-02

10. 3969/j. issn. 1003-5710. 2011. 05. 019

(文字編校：龔玉子，楊 駿)