高校治理中社會參與的困境及對策分析

王建華,鐘和平

(1.華中科技大學 教育科學研究院,湖北 武漢 430074;2.湖南大學 馬克思主義學院,湖南 長沙 410082)

高校治理中社會參與的困境及對策分析

王建華1,鐘和平2

(1.華中科技大學 教育科學研究院,湖北 武漢 430074;2.湖南大學 馬克思主義學院,湖南 長沙 410082)

隨著我國社會力量的發展壯大,社會作為利益相關者之一參與高校治理的利益訴求日趨強烈,但由于傳統觀念制約、經濟條件限制、參與制度缺失等諸多因素,社會組織參與高校治理還面臨著參與志愿失靈、參與權利弱化、參與體系不完備、參與力度不夠的困境。因此,我們必須從強化社會參與意識、政府適當的介入和扶持、建立健全社會參與的運行機制以及充分利用現代技術手段等方面強化高校治理中的社會參與。

高校治理;社會參與;困境;對策

隨著我國高等教育改革的穩步推進,高校多中心治理模式將成為高等教育管理體制改革的主要方向,現代高校逐步走向社會中心,其社會服務職能日益凸顯,高校與社會的聯系日趨緊密,高校還需滿足除高校管理者、教師、學生、政府之外的社會這一利益相關者的需求。為了實現高等教育的“善治”目標,適當的社會中間力量參與高校治理是社會發展的必然,也是高等教育管理體制改革的題中之義。中共中央、國務院頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010～2020年)》提出了完善高校治理結構,建設依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的現代大學制度,構建政府、高校、社會之間新型關系的目標和任務,更是進一步體現了社會參與高校治理的必要性和意義。

一、社會參與高校治理面臨的困境

現代高校的治理中已有一定程度的社會參與,并且也已取得一定的成效,從形式到內容經歷了一個不斷豐富的過程。但不可否認的是,受諸多阻礙因素的影響,我國社會力量參與高校治理還處于起步和萌芽階段,總體水平比較滯后,還面臨著諸多現實困境。

1.社會參與志愿失靈

一直以來,我國的高等教育發展都是在政府的主導下運行,不僅高校對政府的依賴性很強,而且社會大眾也潛意識地認為發展教育在很大程度上是政府和學校的責任。在“大政府,小社會”模式下,社會對自身所擁有的權利與責任缺乏一種理性的認識,社會對于參與高校治理在觀念上還僅限于既得利益的考量,沒有前瞻性的認識,主體意識、利益意識和責任意識的淡薄導致了社會參與的主動性、自覺性較低。通常,真正自主參與到高校治理中的行為很少,大多處于被動或是盲從地位。此外,由于社會參與高校治理長期缺乏實踐,社會參與的能力在很大程度上也受到束縛,反過來又制約了社會參與的積極性。

2.社會參與權利弱化

近年來,高校管理體制改革的重點還只是縱向關系的調整,即“中央-地方-學?！比咧g的權力分配,而橫向關系的協調卻沒有引起足夠的重視,因而在“政府-社會-學校”三方關系的協調上沒有突破性的進展,高等教育的管理權其實一直是在政府和高校這兩極之間進行分配,政府一直是高等教育管理權的實際擁有者。和高校還擁有一點管理權相比,介于政府和高校之間的社會力量參與高等教育的管理權幾乎完全被漠視。這不僅違背了社會力量不斷崛起的客觀現實,侵害了社會參與高校治理的權利,而且由于長時間的權利空白狀態,必然導致社會對這一權利的怠慢,使整體維權意識低下。

3.社會參與體系不完備

社會參與高校治理需要高效的參與方式、合理的參與內容及其相關需求表達機制、保障機制等一套完備的參與體系,這是實現高校和諧共治的必要條件。當前我國諸如高等教育中介組織之類的社會參與機構的發展還相當不完善,沒有成立像國外高校治理中的高度發達的評估、監督、撥款以及決策咨詢中介機構,社會對高校的監督機制、評估機制及其反饋機制遲遲未能建立,使得社會參與的內容及其途徑都很不理想,不能發揮社會參與的固有效能。由于社會參與的“硬件”不完備,因此建立起一個完善的協商治理的社會參與機制尚需時日。

4.社會參與力度不夠

首先,由于個人、企業、公益性組織等與高校之間缺乏了解和溝通,其參與多呈間接性,直接參與尚未深入展開,參與的深度遠遠不夠。企業、個人、公益性組織不僅缺乏對學校的資金支持,也很少參與和督促高校內部各項事務和活動。其次,雖然目前有一些承擔政府委托職責(諸如教育評估和政策制定等職能)的教育中介組織,但仍然難以掩蓋我國中介組織整體發育不全的事實,這使得社會參與的渠道呈現單一化、參與面不廣的特點。最后,當前已有的社會參與尚處于臨時性、短暫性的松散狀態,缺乏長期的綜合性聯合,參與的重點也主要放在直接帶來利益的教學、科研上,對于教學改革及其教學質量的評價等方面的參與遠遠不夠,甚至是沒有參與。

二、社會參與高校治理存在困境的原因

由于當前我國處于重要的社會轉型時期,對舊有體制的路徑依賴仍然對社會有著深遠的影響,社會本身也沒有充分發育成熟,因而健康、有序地參與高校治理面臨許多制約因素。

1.經濟條件的限制

一般來說,經濟發展與社會參與呈正相關關系,社會參與需要一定的經濟基礎作為支撐,沒有一定限度的物質水平,人們就不可能對社會事務產生應有的關注。經濟基礎決定上層建筑,高水平的社會參與總是與高水平的經濟發展相伴隨,經濟更發達的社會,也趨向于賦予社會參與公共事務以更高的價值。雖然我國經濟的快速發展為社會參與高校治理孕育了良好的物質基礎,也催生了社會參與高校治理,但是完善的社會參與需要比現在更為充裕的經濟支撐。因受到經濟發展水平的制約,我國社會參與高校治理的深度、渠道及參與意識都受到不同程度的阻礙。

2.參與制度的缺失

社會參與高校治理必須通過具體的方式和途徑來實現,否則將是紙上談兵。為保證社會參與的效度,具體的途徑和方式必須在制度保障的前提下進行。沒有具體的制度作為后盾,社會參與的效果將大打折扣。因此,要保證高校治理中的有序、良性的社會參與,具體的制度保障是必不可少的。這里的制度是指以某種明確的形式被確定下來,并且由行為人所在的組織進行監督并用強制力保證實施的正式制度(如各種成文的法律、法規、政策、規章、契約等)。而目前我國社會力量參與高校治理缺乏有效的制度供給,有關社會參與的方式和途徑制度規范并不完善,各相關利益主體之間的責權利關系也未能在制度框架下得到明確。換言之,現有的社會參與是在制度缺失的狀態下進行的,不可避免地具有無序性。

3.傳統觀念的制約

社會參與的深化必須有一種包容民主的文化。中國經歷了兩千多年的封建君主專制的統治,封建思想和小農意識的殘余在當代社會依然有一定的影響,導致社會普遍缺乏民主思想、參與意識。同時,我國在長期計劃經濟體制下形成的高度集中的高等教育管理體制,政府牢牢地控制住公共事務的管理權,缺少分權。由于還沒有完全從“統治”觀念轉移到“治理”觀念,政府在對待高等教育的態度上,還不習慣于與社會、高校進行分權、協商治理,寧愿維持現狀。加之社會參與對高校的發展還沒有帶來實質性的價值,因此高校也不愿有太多的外界力量參與大學治理。這些都不利于社會參與力量的發展、壯大以及社會參與意識的積淀。

三、強化高校治理中社會參與的路徑

根據治理理論,政府不應是公共事務治理的單一中心,各利益相關者應以自己的方式參與公共管理。高等教育作為一項社會公共事業,社會力量參與治理有著合理的理論依據。我國教育改革和高校自身發展,也迫切要求強化高校治理中的社會參與,盡管社會參與程度不及西方國家,但也并非一片空白,主要是缺乏系統性、連續性、穩定性。因此,本文結合我國國情,借鑒西方國家社會參與高校治理的有益經驗,對強化我國高校治理中的社會參與路徑進行以下探討:

1.轉變觀念,強化社會參與意識

在法律法規以及參與機構都不健全的時候,觀念往往是決定社會能否有效參與治理的一個重要因素。高校要轉變“教育是學校內部的事情,是教育專業人員的事情”的陳舊觀念,主動從“象牙塔”的圈子中走出來,充分認識社會在高校教育教學及管理中的作用,加強與社會的聯系和合作,積極吸收社會力量參與學校管理。對于企業、學生家長、中介組織而言,要樹立“教育不僅是國家、學校的事情,更是全社會和每個公民的事情”的觀念,明確高校教育的成敗關系著家庭、社會各界的切身利益;作為高校治理利益相關者之一的家長、社會人士擁有監督、評議學校工作的權力,不僅有參與高校治理的權利,更有關心、支持、配合高校治理的義務[1]。

如果說法律法規以及參與機構都是以一種“物質”的形態表現出來,在某種程序上可以把相關法律法規建設以及參與機構的設置看成是硬件建設,那么,通過加強輿論宣傳,以及加強有關人員的培訓教育以促成其轉變觀念,并掌握必要的理論知識和技能便可以看成是強化高校治理中的社會參與的軟件[2]。參與程度與社會個人素質成正比,在認識到參與的重要性以后,社會力量要不斷地提升自己,為參與創造條件。因此,要強化我國高校治理中的社會參與,除了要轉變觀念,改變意識以外,還需進行參與人員或團體的培訓和教育,提高參與者的綜合素質。

2.政府適當的介入和扶持

由于我國的政治文化傳統的影響,加上集權制思想的慣性,行政權力一直對非經濟社會活動起支配性作用,社會各項活動基本是在制度行為的強制推動下進行的。因此,在強化社會參與的過程中,完全排斥政府的介入是不現實的,也不利于社會參與的快速推進。適當的政府介入不僅不會阻礙社會參與,而且還能起到催化作用,因此,在社會參與高校治理的過程中應充分重視政府的扶持功能。

首先,分散高校治理權力,強化社會參與權利。根據治理理論,政府要實行分權化改革,將權力充分授予下級、非政府組織乃至企業、個人,以充分發揮其治理的積極性,并且主張公共管理的行動者應由包括政府在內的眾多機構和個人組成,政府并不是單一中心,眾多機構和個人應以自己的方式參與公共管理,在某些領域,非政府組織和個人比政府擁有更大的優勢[3]。因此,在高等教育領域,政府應從繁瑣的、具體的管理工作中退出,從宏觀上把握高校發展的方向和質量,當好“掌舵者”的角色,同時積極發揮行業協會、公益組織、基金會等社會組織在高校治理中的作用。政府只有使其職能從微觀管理轉向宏觀調控,才能為高校治理中的社會參與提供“權力空間”。

其次,吸收社會力量參與政府關于高校的決策及管理。實現高校治理決策的科學化和民主化,應充分發揮社會各界參與教育決策的作用,聽取其對高等教育的建議和意見。1986年,為適應教育事業發展與改革的需要,經國務院批準,成立了國家教育發展研究中心這一教育宏觀決策咨詢研究機構,建立了定期舉行專家學者咨詢活動的機制,為近年來的教育決策發揮了積極作用。政府還應實施激勵措施和優惠政策,鼓勵、引導和督促教育中介組織等其他形式的社會參與。如在稅收及其他政策方面鼓勵社會各界、企業資助學校辦學,保證他們能夠享有高等教育為其培養人才和提供科研成果的權利,等等。

再次,吸收社會力量直接參與高校管理。各高校可嘗試建立高等學校理事會或董事會,健全社會支持和監督學校發展的長效機制,如邀請企業家、社會學者和個人等社會各界人士擔任委員。委員會的意見和建議可以作為政府管理的重要參考。在這方面,美國公立高等教育的管理或可為我們提供借鑒。美國公立高等教育是由州政府通過州高等教育協調委員會或管理委員會來進行協調和管理的,各委員會成員均有許多社會各界人士。以得克薩斯州高等教育協調委員會為例,該委員會由來自州內各地的18名社會各界成員組成[4]。

3.建立健全社會參與的運行機制

從高校的角度來說,健全的社會參與機制對于自身的建設、發展及其目標的實現都具有很強的戰略性意義,可以從以下方面進行嘗試:

第一,建立社會參與高校決策的管理機制。當前,在我國建立社會參與高校治理機制有著良好的機遇。從國內看,在社會主義市場經濟條件下,出現了企業間的競爭、高校自主辦學、學生繳費上學與自主擇業等情況;從國際上看,知識經濟已浪擊全球,新技術革命的挑戰,強化了優勝劣汰、以效率為基礎的競爭機制[5]。面對這種形勢,高校要進一步認識并強化自身的社會功能,樹立為社會服務的意識,把建立社會參與治理機制作為深化教育、教學改革的重要內容;努力提高教師的專業能力,不斷增強學校的科技實力,積極促進科研成果向現實生產力的轉化。同時也要審時度勢,不斷地吸收社會優秀團隊和個人參與到高校內部的決策制定過程,調動校內外各利益相關者的積極性,提高決策的科學、全面、準確性,使高校真正體現社會各個階層、各個方面的利益。

第二,建立產、學、研一體化機制。社會各界特別是企業界參與高校治理的一個重要途徑就是建立產、學、研一體化機制:高校和企業組成聯合咨詢小組,探討雙方共同關心的問題;企業向高校提供資助、貸款或獎學金,建立教學實踐基地,支持高?？蒲?集中利用資源;聯合使用設備,聯合設立研究機構,聯合開設新專業;高校參與企業的訓練活動,幫助企業開設培訓課程,訓練員工,組織科研力量攻克企業難題等。近年來,許多高校為促進產、學、研合作,加強了與企業、社會的聯系,拓展自身發展空間。這種合作,既有助于推動高校自身的長足發展,也有助于高校更好地為區域經濟和社會發展服務。

第三,強化保障機制。社會參與高校治理不是靜態的,而是動態發展的,是運動中的穩態。要保持兩者良性互動,就必須維護各種力量的動態平衡以形成一個整體性的保障機制,營造一個有利于社會參與的大環境。它主要包括以下幾個方面:一是建立經費保障機制,保障社會與高校的協商合作有足夠的財力支持。二是完善政策法規保障。高校與政府、社會之間權、責、利關系的維持,離不開剛性的法律法規的規范和保障。社會參與納入法律規定的范疇,既受法律的保護,又受法律的約束和支配,使其更加規范化和制度化,保證社會參與高校治理有序有效地進行。三是建立激勵機制。伯頓·克拉克曾指出:“長期生效的激勵比短期生效的管束更加行之有效。”[6]這就意味著需要建立高校治理中的社會參與的激勵機制。高校教育的成果最終是要通過整個社會的受益來體現,因此高校要不斷增強服務職能,滿足多方利益相關者的需求,以激勵他們強烈的參與欲望。

第四,探索社會督導評價機制。應當看到,在新的形勢下,高校治理中現存的諸多問題都反映出高校自我約束制度方面存有不足,同時,政府監督眾多高校,其能力也未必能及。因此,除了應當加強學校自律和政府對高校的審計監管外,還必須建立更為廣泛的社會監督評價、信息公開制度,鼓勵社會中介組織對高校學科、專業、課程等水平和質量進行評估。通過加強社會力量的監督,以彌補單純的行政主管部門監督所存在的不足,使監督更為充分和有效,從而保證監督結果的客觀性和公信力。

4.充分利用現代技術手段

當前,我們所處的社會是一個信息化程度較高的社會,計算機技術、網絡技術、多媒體技術、現代通訊技術等信息技術的日益成熟對高等教育的影響日益深入,且具有不可替代性。在社會參與高校治理的過程中,如何利用現代化通訊技術、網絡技術,以尋找加強社會力量與高校間聯系溝通的新途徑是一項需要不斷完善的重要舉措。我國高校和社會其他部門合作,一直在不斷地深入探討這個問題,如汕頭電信研發的“家校通”系統是全國第一個綜合電信網“家校通”系統,架構于中國電信先進的網絡平臺,結合了電話網絡、因特網(教育信息網)和綜合信息平臺等網絡優勢,整合語音、短信、上網和刷卡等多種手段,為學生、家長和老師提供一種全新的交流方式[7]。因此,高校和社會力量應充分利用現代信息技術和網絡平臺,實現兩者之間的信息開放、資源共享等互動。

[1]郭繼東.關于社會參與學校管理的思路與實踐對策[J].天津市教科院學報,1999(6):171-172.

[2]林守忠.社會參與高等教育管理探析[J].現代教育從論,2004(4):123-124.

[3]張璋.20世紀80年代以來的全球行政改革:背景、理論、舉措與經驗[J].新華文摘,2002(11):52-53.

[4]李紅桃.美國公立高校董事會制度及啟示[J].高等農業教育,2008(7):89-91.

[5]劉承波.中國公立高校治理中的社會參與[J].大學教育科學,2008(5):30-32.

[6][美]伯頓·克拉克.高等教育新論—多學科的研究[M].王承緒,等譯.杭州:浙江教育出版社,2001:43.

[7]黃澤華,劉向民.電信助力學生管理汕頭開通“家校通”系統[EB/OL].http://ermyd.cnii.com.cn/search/search3.php?totalnum=47&totalpages=2&int GotoPage=2&&timedate=2004-09-07&keywords=&magazineid=8,2004-09-07.

On the Predicament and Countermeasure of Social Participation in the University Governance

WANGJian-hua,ZHONG He-ping
(1.School of Education,Huazhong University of Science and Technology,Wuhan,Hubei 430074,China;2.School of Maxism,Hunan University,Changsha,Hunan 410082,China)

With the development and expansion of Chinese social force,the benefit demand of society as one of the stakeholders involved in university governance is increasing intensely.Due to the traditional ideas current economic conditional,the insufficient participation system and other factors,there appear several predicaments for social organizations to participate in university governance,such as ineffective participation aspiration,weak participation right,uncompleted participation system and insufficient participation dynamics.To strengthen the social participation in university governance,it is necessary to enhance the awareness of social participation,have appropriate government intervention and endorsement,establish and improve the operational mechanism of social participation and make full use of modern technological means.

university governance;social participation;predicament;countermeasure

G640

A

1672-0717(2011)01-0049-04

(責任編輯 黃建新)

2010-12-10

2009年度國家教育部“新世紀優秀人才支持計劃”項目“中國大學治理問題研究”(NCET-10-0331)

王建華(1963-),男,湖南南縣人,華中科技大學博士研究生,長沙市教育局副局長,主要從事教育行政管理研究。