城市“黑車”治理困境的制度分析*——兼評“釣魚執法”

滕世華

城市“黑車”治理困境的制度分析*
——兼評“釣魚執法”

滕世華

治理“黑車”的直接目的是維持正常的交通運輸秩序以保障民眾的出行,但它絕非單純的道路交通運輸、城市形象、社會治安問題,而是涉及民生、社會公平、利益分配等深層次問題。“黑車”治理是一項涉及執政理念、經濟和政治制度安排的系統工程。包括“黑車”治理在內的城市治理不僅考驗著城市治理者的水平和能力,更審視著城市治理者的治理理念和價值追求。必須在此高度上提出制度建構的基本對策思路。

城市治理;制度分析;黑車;釣魚執法

隨著經濟社會的發展,我國的城市化過程快速推進,城市管理水平也有很大提高。但城市管理中仍然面臨諸多難題,“黑車”、流動攤販、非法小廣告可謂城市治理中的三大頑疾,由此引起的沖突事件在全國各地時有發生,有的甚至導致流血傷亡事件。上海發生的“釣魚執法斷指事件”集中反映了城市治理中的諸多矛盾和困境。本文通過對“黑車”治理困局的個案剖析,探討導致城市治理困境的深層次制度性原因以及背后的理念和價值目標,并據此提出制度建構的基本對策思路。

一、“黑車”泛濫的一般原因

“黑車”治理難題由來已久,突出表現在治理成本高,復發性高,治理效果差。近年來,圍繞著“黑車”治理,各地方政府出臺了大量政策法規,采取了各種措施和辦法,經常集中性地開展大規模的懲治活動。嚴管期間“黑車”經營有所收斂,但運動剛過就大量復發,甚至有的地方“黑車”營運者與執法部門玩起了游擊戰術,專門找執法薄弱的地點、時段經營,致使“黑車”運營不僅在數量上沒有減少,而且引發了大量社會矛盾和惡性事件,各類媒體對此時有報道。這些問題既包括執法者與“黑車”主之間的矛盾,也包括正規出租車經營者與非法營運者之間的沖突。這種治理不僅沒有達到執法部門的預期目標,而且本該從中獲益的市民也對此抱怨有加:打擊“黑車”不但沒有讓他們出行更方便快捷實惠,反而更麻煩更費時花錢更多。為治理“黑車”,政府花了大量人、財、物力,“黑車”治理的立法成本、執法成本、社會成本均很高,但效果與目標相去甚遠,形成不斷治理、不斷復發的周期性循環,使“黑車”治理陷入困境。

對于“黑車”治理陷入困境的原因,概括起來主要有三種看法:一是治理方式不當,缺乏長效機制。當前各地普遍采用的是運動式治理方式,而這種方式本身就存在著嚴重缺陷,最根本的問題是可持續性差,治理效果難以持久,運動之后“黑車”難免再次泛濫。一是認為打擊力度不夠,尤其是罰款數額太輕,客觀上給“黑車”運營造成了巨大的營利空間,導致“黑車”鋌而走險。一是認為根本原因是正規出租車數量不足,因此靠打擊“黑車”解決“黑車”問題是本末倒置,只有放開出租車市場,增加合法運營出租車供給量,才能使“黑車”沒有市場空間。

上述分析不無道理,但總體來說,缺乏理論上的科學性和深刻性,也缺乏實踐的現實性和可操作性。首先,長效機制難以建立。長效機制需要以常規的執法方式為基礎,但“黑車”營運的特點決定了常規執法方式難以奏效。“黑車”營運具有分散性、流動性、秘密性、廣泛性等特點,“黑車”營運遍布城市和郊區的各個角落,執法人員很難覆蓋全面,更難及時發現和跟蹤;營運結束后,交付費用,過程結束,不留痕跡;“黑車”在路邊候客與一般社會車輛無異,很難認定其為非法營運;在現場查處中,乘客作為利益相關者大都不愿承擔作證義務。凡此種種,都決定了打擊“黑車”難度很大,常規執法方式難以奏效,只能采用具有巨大震懾作用的運動式執法方式,而運動式執法方式不可能取得長效,運動式治理之后再次泛濫成為必然。

或許有人把建立長效機制寄托于發動社會參與來實現,“釣魚執法”正是這種指導思想下產生的怪胎。導致這一怪胎誕生的根本原因是制度設計中包含的利益驅動被嚴重扭曲。在這一制度下,不僅“倒鉤”們的行為目標變成了赤裸裸的追逐金錢,更可悲的是,罰沒錢款也成了執法管理部門的重要指標。至此,寄希望于社會參與來打擊“黑車”無異于緣木求魚。如果說“黑車”的存在所破壞的不過是客運市場秩序,那么“釣魚執法”卻讓人陷入被栽贓被誣賴的恐懼之中。美德圣女被扒光衣服當眾奸污,“釣魚執法”傷害的不是被釣者,而是人們的良知善心,是政府賴以生存的社會公信力。大量“釣魚執”法黑幕的曝光宣告了這一制度設計的徹底失敗。

其次,試圖靠加大打擊力度來杜絕“黑車”營運的做法輸得更慘。以上海和北京為例。為治理“黑車”,上海出臺過多個法律法規,懲罰數額不斷提高,打擊力度不斷增加。1995年的《上海市出租汽車管理條例》規定,對于未經批準擅自從事出租汽車經營的,處兩千元以上五千元以下罰款;2001年新修訂的條例中將處罰上限從五千元提到五萬元,提高了十倍。處罰加重,然而“黑車”數量不但沒有減少,反而逐年增多。上海市人大2001年修訂《條例》時,上海僅有“黑車”4400余輛,而到2006年,根據人民網報道,“黑車”數量達到1.5萬輛。另一官方統計數據顯示:繼2005年、2006年、2007年和2008年的前10個月分別查處7500、2.3萬、2.5萬、1.8萬輛(次)“黑車”后,僅2009年上半年,上海又查處“黑車”1.67萬輛(次)。人們不禁要問,為什么打擊力度的不斷加大,“黑車”反而越打越多?在“釣魚執法”黑幕被揭開后的今天,或許可以對此作出兩種解讀:假如這一數據是真實的,那么說明嚴打重罰并不奏效;假如這一數字中很大一部分是被冤枉的,那么說明這種打擊“黑車”的行為已經違背了立法初衷,執法失去了合理合法性。我們無法判斷究竟是那種情況,或者說兩種情況都存在。無論如何,它都清楚地表明,靠加大打擊力度不能解決問題。

再看看北京的情況。從2006年到奧運會舉辦前,北京市對影響城市環境秩序的各種問題進行分階段整治,其中首先把打擊的重點放在“黑車”上。從2006年4月24日起,北京市16個委、辦、局聯合掀起為期一個月的“狂飄行動”,對整治期間查獲的“黑車”依照北京市政府《依法查處取締無照營運行為的通告》一律按上限50萬元的標準予以罰款,如果第二次被查,除被罰款外,車輛一并沒收,對多次查處仍繼續非法營運的,依法從重處罰。在有關部門聯合對“黑車”重拳出擊的同時,還出臺了兩項制度措施來強化整治行動。一是舉報獎勵制度,對舉報人給予重獎;二是問責制,對嚴重不負責任、未采取打擊和執法行動的領導及相關責任人實施倒查。此次行動的打擊力度不能說不大,但“黑車”治理的效果卻差強人意。突出表現在,治理的當時當地,“黑車”攬客的現象少了許多,尤其是北京“四站一場”、奧運場所周圍及三環路內的“黑車”有所減少,但大量“黑車”與政府的執法和整治行動玩起了“游擊戰”,他們開始流向執法力量相對薄弱的地區,如城郊的醫院、小區門口、車站周圍,甚至中心城區也出現反彈。由此可見,一味嚴打不能從根本上杜絕“黑車”,而且治理成本奇高,甚至引發流血事件,教訓慘痛。

適當增加出租車營運指標是個辦法,但完全取消對出租車經營的管制顯然是行不通的。從經濟屬性上看,城市交通作為人們生活的必需品具有一般商品的特點,理論上可以通過市場供求關系、價格機制予以調節。但城市交通不同于一般商品,具有公共物品或準公共物品特性,且道路供給和使用約束存在著巨大的負外部性,因此由政府提供公共交通服務是最經濟最有效的。若政府無法提供充足的公共交通,私營公交車、出租車、私家車的存在就是必要而可行的。但是城市交通的公共物品或準公共物品屬性以及所具有的外部性,決定了政府管制的必要性。完全放開,實行全面的市場自由選擇,必然帶來惡性競爭,不僅造成交通更加擁堵,甚至價格難以控制,損害消費者的利益,造成公共資源配置的效率損失,而且最終也損害經營者的利益。因此,一定的政府管制就成為必然選擇。目前各地政府通行的辦法是市場許可限額制度,目的在于廣泛吸收社會經濟主體參與城市交通提供,但又通過適當的政府管制措施避免市場惡性競爭帶來的弊端。如果認為取消政府管制就可以解決“黑車”問題,那顯然是太過簡單了。解決問題的方法不是取消政府管制,而是政府如何管制,管制到什么程度,經營許可的數量標準如何確定等。

二、“黑車”治理困境:三重邏輯之糾結

“黑車”問題內含著多重邏輯,不同邏輯反映了思考問題的角度不同、問題產生的機理不同,因而解決問題的思路也不同。概括起來,在現行的“黑車”治理實踐中大致包含著法律、經濟、政治三大邏輯。三大邏輯之間既有相互協調的一面,也有彼此沖突的一面,它們之間的矛盾沖突是“黑車”治理陷入困境的重要原因。

所謂“黑車”治理的法律邏輯,是指“黑車”治理中所依據的法律界定。按現行法律法規,“黑車”屬非法營運,其必然結論是處罰。但為什么政府相關部門這一依法執法行為卻遭到社會廣泛質疑,甚至出現“釣魚執法”這種執法違法的咄咄怪事?為什么會產生打擊“黑車”中巨大的利益鏈?深入分析不難發現,法律邏輯背后還有著更深層次的經濟邏輯和政治邏輯,而這卻常常被無意忽視或者有意隱瞞。

所謂“黑車”治理的經濟邏輯,是指“黑車”產生和泛濫所反映的市場競爭原則和供需關系。“黑車”的泛濫和屢禁不止反映了市場的需求。在公共交通和合法出租車供給與市場需求之間存在巨大缺口的情況下,“黑車”起到了彌補供給不足的作用。從這個角度說,“黑車”不合法,但有其市場合理性。這反映了它符合經濟邏輯的一面。但它還存在著違背經濟邏輯、市場原則的另一面。市場經濟是法制經濟,市場主體必須遵紀守法,交稅付費是法制經濟的要求,公平競爭是基本準則。恰恰在這一點上,“黑車”的營運違背了市場規則和邏輯。經濟分析兩個方面之間的沖突反映了現行“黑車”治理困境的癥結。對“黑車”治理進行經濟分析不能割裂這兩個方面。

較之法律邏輯和經濟邏輯,政治邏輯似乎不那么直接,但卻更根本。所謂“黑車”治理的政治邏輯主要包含兩層含義:一是政府執政理念是否以民生為本;二是政府作為維護社會公平正義的最后防線,是否能夠避免自身的逐利行為,是否能夠在不同社會群體利益沖突面前實現利益的公正分配。首先,是否把民生問題作為根本理念會直接反映到政府對解決公共交通問題的政策選擇、投入水平和管理導向上。提供便捷廉價的交通服務理應成為政府的基本職責。總體而言,盡管在中央一再強調把解決民生作為執政的第一要務的形勢下,各地方政府加大了公共交通的投入,城市公共交通有了很大改善,但與人民群眾的實際需求相比,與GDP增長速度和財政收入的增加幅度相比,政府公共財政在包括公共交通在內的公共服務方面的投入還非常有限。這是因為,與政府其他投資項目相比,解決公共交通問題投資大,見效慢,政績往往難以很快顯現,因而地方政府缺乏加強公共交通投入的積極性。這直接反映了地方政府執政理念離民生第一還相差很遠。同時我們也看到,在打擊“黑車”的行動中,政府相關部門常常不僅沒有成為社會公平正義的維護者,甚至直接參與利益分享。政府行為的利益驅動在兩個環節上最為明顯。一是政府(如后面將要討論到的重慶市政府)在出售出租車經營指標環節上制定的驚人的高價格;二是打擊“黑車”過程中熱衷于收沒罰等經濟手段的運用。前者增加了合法營運者的經營成本和消費者的經濟負擔,而且變相地助長了“黑車”泛濫。后者扭曲了執法管理的目標初衷,而且引發了大量警民沖突。總之,無論是政府的政策法規導向,還是相關執法部門的具體行為,都與上述政治邏輯存在巨大差異。

上述三種邏輯之間存在著一定的矛盾沖突,錯綜復雜地交織在一起,在執法管理實踐中都不同程度地發揮著作用。這也是導致“黑車”治理難有成效的重要原因。由于法律邏輯屬于顯性邏輯、剛性邏輯,在行為導向上屬于命令性質,而政治邏輯比較抽象虛化,難以形成硬性制約,往往被行為者視作可有可無。經濟邏輯是附著于不同行為主體的,不同行為主體有著不同的經濟邏輯,這里不僅有“黑車”經營者的經濟邏輯,還有政策制定者、不同執法主體等的經濟邏輯和利益考量。這就是為什么在包括打擊“黑車”在內的城市治理實踐中,治理主體往往偏好于按法律邏輯行事,而忽視政治邏輯,并以自己的經濟邏輯取代公共的經濟邏輯。公權部門和掌權者并不必然代表和體現公共利益,只有在強有力的制度約束之下才能保證公權不被用來謀取私利。對這一點的承認并不令人愉快,但會讓我們在制度設計時更理性更謹慎和更有現實可操作性。

要使“黑車”治理有成效,解決同一問題必須遵循統一的邏輯,克服三者之間的內在邏輯矛盾。簡單地說,在上述三大邏輯中,法律邏輯應該基于政治邏輯和經濟邏輯,經濟邏輯應以政治邏輯為基礎,在政治邏輯與經濟邏輯出現矛盾時,經濟邏輯應服從政治邏輯。所依據的原則是,政府應該是維護和堅守社會公平正義的最強力者和最后防線,如果政府成為市場中的逐利者,政府也就不成其為政府。因此,從長遠和整體而言,在“黑車”治理問題上,邏輯順序應該是政治邏輯為先、經濟邏輯次之,法律邏輯應服從和服務于前兩個邏輯。制度設計的任務就是如何使制度建構符合上述邏輯序次,以保證在不同利益群體的利益博弈過程中政府公權目標不被私利取代和吞噬。

三、“黑車”治理無效的制度視角:利益博弈及失衡

“黑車”治理中的“釣魚執法”暴露出行政執法的嚴重異化。據悉,上海市閔行區交通執法大隊兩年中查處非法營運車五千多輛,罰沒款達五千多萬元,超額完成預定指標。在閔行區,“釣鉤”每“釣”到一位私家車司機,便可獲得300元人民幣,“鉤頭”提取200元,其他區的行價更高①于秋、陳王景貝:《從孫志剛到孫中界:“釣魚式執法”與公民權利》,載《國際先驅導報》2009年10月26日。。而在執法部門,一輛車可以罰款1萬元。由于被扣車輛甚多,浦東新區甚至出現了幫人“撈車”的行當。這就是隱藏在“釣魚執法”背后的利益誘因,所謂的行政執法已完全異化為罰款經濟。

“黑車”治理是一個利益博弈過程。這首先表現在執法環節上。為了調動執法者的積極性,利益激勵機制和指標壓力機制共同作用,執法力度會時松時緊。打擊過嚴致“黑車”徹底消失,就此斷了執法者的財路,甚至交通執法單位的地位和重要性亦會受影響,所以打擊力度總是有限。這種制度安排導致的利益博弈給社會的印象是:政府打擊“黑車”的立場是搖擺的;打擊的目的是震懾性的,打擊的目標是概率性的。所以人們看到,打擊和繁榮共生。

利益博弈還表現在出租車管理體制中。讓我們通過重慶市出租車指標的層層轉包,看一下當前出租車行業營運管理體制如何導致利益分配嚴重失衡的。重慶出租車營運管理首先由當地政府出售出租車指標,出租車公司拿到指標后,將指標與運營車輛配置好再出售給二級承包人,二級承包人聘請司機駕駛營運。這一管理模式涉及到地方政府、出租車公司、二級承包人、出租車司機四個利益主體,而他們各自從經營中獲得的收益是極不均衡的:一輛出租車在一個月的營運中,地方政府所得(營運指標按月分攤)為2708.33元,出租車公司為3812元,二級承包人為1450元,司機為1376元①侯蓮梅:《出租車市場利益集團的博弈和公共政策的選擇》,《才智》2009年第17期。重慶打黑暴出2007年重慶出租車司機罷運與黑社會操縱有關,但出租車經營管理中存在問題卻是不能因此而忽略的。。在這一利益鏈中,出租車司機處于最弱勢的被層層盤剝的地位,出租車公司在利益鏈中所取得的利潤最大,甚至莫名其妙地插進來的二級承包人的獲益都遠遠超過辛辛苦苦的出租車司機。地方政府通過出售出租車指標實現管制權是有其合理性的,但僅通過出售管理指標而不承擔任何經營管理責任就能獲得這樣高比例的收益,其制度設計的合理合法性讓人生疑。

首先觀察一下作為管理者的政府。對于可能因過度競爭而導致資源配置效率損失的領域,存在著政府管制的必要性。政府管制的方式有多種,其中市場準入管制、價格管制是兩種基本的方式。出租車營運受城市道路供給的制約,具有這種管制的必要性。目前我國出租車行業的政府管制采用的是以市場準入量管制為主,以控制運營價格管制為輔的管制方法,目的是在經營者和消費者之間找到一個平衡點。規范政府管制理論是以政府是公共利益的代表者為基本假設前提的,但事實表明,政府不僅常常被利益集團所俘虜,成為特殊利益集團的代言人和保護者,而且它更有著自身的利益訴求。政府不是公共利益的天然代表,它也可能成為自身利益最大化的“理性經濟人”。對此,我們不僅從政府出售出租車指標中看到高額的經濟收益②高比例的政府所得不僅減少了出租車運營者的收入,而且也是出租車價格居高不下且持續上漲的重要原因。,而且在“釣魚執法”的丑行中看得更清楚。

再看出租車公司。成立出租車公司的初衷是為了方便管理和維護司機的利益,但從實際運作看并非如此。在出租車準入量有限的情況下,獲得優先進入權就意味著獲得實現有限競爭的高額利潤。出租車公司(或二級承包人)獲得經營權后,利用掌控的指標在市場上轉賣或高額炒賣,獲取巨額利潤;將出租車司機的投資款據為己有;通過依靠出租車經營牌照壟斷獲取高額“份子錢”,掠奪司機的大部分營運收入。大多數公司只管收錢,不僅對司機利益不聞不問,甚至干著損害侵占司機利益的勾當。據估計,至少有30%的公司玩的是拿著司機的個人財產經營出租車公司的“空手道”游戲。因此,司機和公司的矛盾持續緊張,要求解除與公司關系的事件時有發生。與此同時,國家稅收也因此遭受損失,消費者利益也蒙受損害。取消這一不合理的管理制度已經成為出租車司機和社會公眾的強烈呼聲。但顯而易見,出租車司機在整個鏈條中處于弱勢地位,政府出臺相關的公共政策時很難不受日漸壯大起來的利益集團影響,而司機與乘客的利益和呼聲往往被淹沒。

利益分配失衡,合法出租車經營艱難,成本高、利潤低,給非法運營提供了違法經營的巨大利潤空間。正規營運車每年繳納養路費、稅費、管理費、保險費等各種費用約2萬余元,而“黑車”逃繳各種費用。在這種情況下,“黑車”能以壓價競爭與正規車爭奪客源,沖擊運營市場,使正規營運車輛的利潤和利用率下降,供求關系惡化。在當前油價上漲的形勢下,“黑車”泛濫使正規營運車輛的經營環境雪上加霜。許多城市出租車罷運事件正是在這種背景下發生的,它也是現行制度設計下利益分配失衡導致的必然后果。

四、加強“黑車”治理的對策思路:制度重構

城市“黑車”治理已陷入多重困境。要想從根本上解決問題,必須走出現行“嚴打重罰”的簡單思路,通過全面的、深層次的政府管理理念轉變、利益失衡調整以及出租車運營管理體制改革實現制度重構。

(一)制度重構的前提:轉變政府的管理理念

制度重構必須以觀念轉變為先導。就“黑車”治理而言,觀念轉變要求城市治理者必須改變就事論事的思維模式,從政府宏觀管理目標系統綜合考慮問題,調整政策導向,改變管理方式。

應該樹立網絡化大公交的城市建設理念。城市公共交通具有公共物品和準公共物品屬性,其提供方式不可能完全市場化,政府理應承擔起提供公共交通的主要責任。這是公共服務型政府的基本職責。為此,政府公共財政預算應該加大包括公共交通建設在內的公共服務設施建設的投入。但近年來,公共交通投入不足是各地存在的普遍問題,不僅低于城市財政收入的增長速度,甚至出現明顯下降;有的城市把對公共交通的支持和投資甚至政策補貼作為一種負擔,出現財政收入年年增長,對公共交通的補貼卻逐年減少,甚至將公交服務完全推向市場,如取消公交月票、票價定位偏高且呈持續上漲趨勢,伴隨著油價上漲而出現的出租車起步價及每公里單價不斷上調等。凡此種種,都反映了政府離公共服務型政府建設目標相去甚遠。

應把環境保護、節約能源,納入到包括治理“黑車”在內的城市治理政策法規考慮范圍內。“黑車”應該治理打擊,但不準鄰里拼車,不準攔順風車,甚至把拼車視同非法運營,這些措施需要深入檢討。現實生活中的自由拼車和搭便車情況的確非常復雜,要準確區分它們與“黑車”非法營運之間的差別確實有難度,但如果政府管理部門為了方便自己管理而將有利于社會、有利于民眾的方法加以排斥的話,那不僅暴露了政府管理能力的不足,而且更說明政府在執政理念上的錯誤。只要政府執政理念對頭,總能找到合理有效的管理方式,如杭州等地出臺的對居民拼車出行實行備案管理的經驗就足以說明這一點①參見周懌《政府的動員能力與政策工具的選擇:對運動式治理的解釋》,復旦大學2008年MPA碩士論文。據周懌的統計,貨運市場“黑車”規模更大,數量近5萬輛。但客運“黑車”涉及的利益相關者更復雜,故這里的分析和結論可用于貨運“黑車”問題。。在能源日趨緊張、保護環境倍加重要的背景下,許多國家不僅通過道德建設加以提倡鼓勵,而且還通過相應的政策法規加以引導和推動,如有的國家對高速公路上空駛的車輛加以收費,目的就是更充分地利用能源。

不僅如此,全球能源危機背景下,許多國家提倡自行車出行。自行車不僅是最環保節能的交通工具,而且有益身體健康,一舉多得。但近些年來,城市生活中自行車出行越來越少,在大中城市幾乎消失。這與近年來我們在考慮城市發展規劃、經濟社會發展目標時,出現的偏差是有關系的,具體表現為自行車專用道越來越少,有的甚至把原有的自行車專用車道取消了。這一現象事關利益共享和公平分配問題。正如清華大學孫正平教授指出的,“在今天,對不同交通工具的使用已經具有了和原先不同的意義……坐公車的、開私車的、乘公交車的、騎自行車的甚至步行的,人們已經不難從中發現階層分化的影子。在這種情況下,一個問題開始出現了,這就是作為一種公共資源的道路在不同群體和階層間進行分配的問題”;“于是,有限的財力如何在公共服務設施中進行分配,就成為一個既關涉到公共政策,也關涉到利益分配的問題”①孫立平:《馬路上的利益與政治》,光明網 http://www.sina.com.cn 2006年12月14日15:03。。與此同時,為了完成經濟增長指標,政府往往出臺各種刺激汽車消費的優惠政策,鼓勵購買私家車,使路權的利益之爭更加突出。發展私家車也許短期有效,但從長遠看,既不經濟也不環保,與消費者個人和整個社會都弊大于利。解決出行不便、交通擁堵的根本出路不是發展私家車,而是大力發展公共交通;城市交通擁堵的罪魁不是自行車占道,而是私家車發展太快。據此,政府必須有長遠眼光和大局意識,且不可頭痛醫頭、腳痛醫腳,甚至出現不同政策之間相互矛盾、管理目標南轅北轍的問題。

民生為本應成為一切政策制定、管理目標的根本考量。城市發展與管理的目的是給人們提供優質的生活和工作環境。城市的主人是市民,而不是管理者。但現行的很多政策導向、管理目標、立法動機、執法手段都從根本上背離了這一基本原則,管理者本位的做法比比皆是,甚至以管理者的利益取代公眾利益。“黑車”治理中重懲罰輕管理,對流動攤販簡單粗暴地圍追堵截,城市拆遷中的野蠻執法都充分暴露了這一執政理念上的深層次問題。就業是民生之首,而“黑車”治理就關涉就業問題,流動攤販治理中也存在著就業問題。只有將就業問題納入到城市發展和管理的總體考慮之中,才能從根本上解決城市管理中類似的諸多問題。

(二)制度重構的關鍵:建立公開透明的利益表達和利益分配機制

與“黑車”治理相關的公共交通問題不是單純的出行方式選擇問題,而是涉及不同群體之間的利益關系調整的公共政策問題。伴隨市場經濟的發展,利益分化和沖突日益突出,這種利益再分配和利益關系調整就越來越重要。一方面,公眾對公共產品需求的日益增長與政府供給能力相對不足的矛盾始終存在,因而諸如交通、醫療、住房、公共基礎設施建設等公共產品如何生產和消費越來越成為塑造社會利益關系的一個重要環節;另一方面,當今社會人們的權利意識和民主參與觀念也日益強烈,公共政策如何體現社會公平與公正不可避免地成為社會廣泛關注的一個重要問題。但是,恰恰在涉及與人們利益密切相關的公共政策的制定過程中,卻沒有一個完善的制度保證民意能夠得到充分的表達,并對公共政策制定形成有效約束。

要建立公開透明的利益表達和分配機制,必須實現兩個觀念轉變:一是承認利益集團在我國的客觀存在,無視甚至否認利益集團對公共政策的影響勢必導致忽視社會弱勢群體的聲音和要求;二是必須摒棄“替民作主”的舊的執政理念和決策方式,轉向“由民作主”的執政理論和決策方式,將“民主協商”、“利益表達”、“利益博弈”與“利益妥協”貫穿于公共政策過程始終。

實踐中,一方面要充分發揮現有的利益表達機制和方式的作用;另一方面要針對公共政策的范圍和特點,創新利益表達方式和渠道,尤其要加強和完善各種立法和政策聽證制度,讓公眾訴求能夠得到重視和采納。

重視公共輿論和大眾傳媒的重要作用。公共輿論既是公眾利益表達的重要途徑,也是政府機關和有關部門了解和回應公眾要求的有效渠道。以往我們只重視發揮公共輿論作為黨和政府喉舌的作用,而忽視其下情上傳的功能,甚至把反映社會問題的輿論看成是消極有害的。這不符合現代民主國家的基本理念。

具體到“黑車”治理和解決城市公共交通問題,建立公開透明的利益表達和利益分配機制應該從明晰相關利益群體入手。正如前文分析的,導致“黑車”泛濫的直接原因是正規出租車營運中司機處于弱勢地位,收入太低、利益嚴重受損、利益表達和利益訴求難以實現等。同時,在公交票價、出租車票價不斷上漲的過程中,消費者同樣處于利益表達的劣勢。政策的制定缺少了相關利益主體的參與,利益分配失衡就在所難免。應該廣泛吸收包括出租車司機、普通民眾、政府管理者、專家學者、媒體工作者等相關利益群體代表就相關問題進行廣泛討論或公開辯論,在廣泛征求和吸收民意的基礎上,形成和出臺相關政策法規。最為重要的是,要將這種聽證制度法治化,而不會因人為的因素而改變。在多數城市出租車行業高度不透明,且成為高度壟斷性暴利行業的情況下,政府應該做的不是動不動就“加大打擊力度”,而是應該公開聽取社會意見。如果制度不合理,嚴刑峻法不僅不會使社會因之而規矩,反而會大量滋生腐敗與反抗。這已被許多地方發生的惡性事件所證明。只有通過充分的利益表達和利益博弈,才能形成健康有效的城市公共交通營運模式和體制。

(三)制度重構的突破口:摒棄現行的出租車營運管理體制

現行的出租車運營管理體制是“黑車”現象的最直接原因。因此,制度重構應該以此為突破口。必須廢除中國目前的出租車管理制度,使出租車行業從“出租車公司本位”回歸到“出租車司機本位”,在開放個體出租的同時,強化行業協會自律制度,從根本上取代目前的出租車公司主導一切的制度。具體包括以下內容:

第一,重新核定出租車準入數額。既然目前的城市交通能夠容納如此巨量的“黑車”,那么,在公共交通一時還不能夠充分滿足市場需求的情況下,適當增加出租車許可指標就有其充分的合理性,并根據市場需求變化規律,定期調整出租車額度。適當的出租車總量是由價格、供求、替代交通工具等綜合因素交互作用的一種發展著的動態平衡,可以通過市場合理競爭來確定,并輔以法律手段來管理,且通過公開透明、相關利益群體廣泛參與的情況下予以確定。國外的成功經驗已經充分說明,改變這一不合理的管理制度不僅必要而且可行。美國紐約市目前擁有黃色出租車12187輛,這個有整有零的數字是20世紀30年代由市議會以立法手段確定的,目的在于抑制由于出租車過多而造成的道路堵塞①葉青:《走出“出租車怪圈”》,中思網,2008年11月7日,48:41。。

第二,完善出租車行業管理體制。目前國際的通行做法是放松對出租車特許經營權的控制,在制定最基本的準入條件下,所有通過資格考試的出租車司機自由進出,政府和行業管理組織只負責行業監督管理。即使在一個時期內,由于某種特殊原因繼續實行公司制,也必須徹底改革目前的利益分配格局,給出租車市場營造一個公平、人性的環境。在這一問題上,既有國外成功的經驗,也有國內的積極探索。美國紐約的出租車營運者分為獨立車主和公司車隊兩種。所謂獨立車主指那些只擁有一輛出租車的人。法律規定,獨立車主本人營運時間每年不得少于210天。獨立車主可將自己的出租車租給其他人開,但如果要轉讓必須賣給另一位獨立車主。公司是指那些擁有至少兩輛出租車的營運者,擁有至少25輛車的公司被稱為“車隊”,車隊的車輛必須每周營運7天,每天營運24小時。公司老板的收入主要來自將出租車租賃給司機所得到的份子錢,其最高限額由出租車和轎車委員會確定。也有一些出租車營業牌照擁有者將牌照租給別人使用,每月收取租金②參見周懌《政府的動員能力與政策工具的選擇:對運動式治理的解釋》,復旦大學2008年MPA碩士論文。。近年國內一些城市也在進行積極的改革探索,如1998年溫州全面實施出租車“政府—車主”的兩級管理。目前溫州市區98.8%的出租汽車的經營權實現了個人所有。溫州的出租車司機只需向出租公司每月交納120元管理費用,其余的收入都屬于自己,多勞多得。又如河南新鄉這個市區人口百萬的城市,經過將近十年的演進,出租車行業逐漸形成了這樣一種運作模式,即政府將出租車經營權直接拍賣給個人,取得經營權的車主自愿選擇掛靠一家出租車服務公司,車主每年只需繳納少量的服務費。當然,這一改革中間也有反復,正在不斷的探索之中。

第三,建立彈性公共定價機制。彈性定價就是要利用市場對各種經濟信號反應比較靈敏的特點,通過價格杠桿和競爭機制統一定價。對出租車運價的管制不僅僅要考慮企業的運營成本,更要考慮消費者意愿、能力和福利。還要改革現行的價格聽證會制度,要讓利益相關者共同參與管制政策的制定和公共定價,并且由獨立的審計機構定期提供評估報告。

D6;D61

A

1001-5574(2011)02-0023-10

滕世華,華東政法大學教授,主要研究方向為政府改革、公共管理、NGO管理(上海200042)。

(責任編輯 王建民)