我國兒童社會政策建設的幾個基本問題

◎楊 雄

我國兒童社會政策建設的幾個基本問題

◎楊 雄

經濟社會的快速發展使得我國傳統兒童撫育模式出現失靈的狀況，發展兒童社會政策成為新時期撫育好兒童的迫切需求。我國兒童社會政策的建設要在價值取向上選擇更為積極的發展型兒童社會政策，更加注重兒童社會政策的投資性，并在這個基礎上逐步擴大政策受益人的范圍，發展普惠型兒童社會政策。在推動兒童福利事業發展的進程中，中國兒童社會政策建設還面臨著管理體制與決策模式的積極轉型，本文擬對兒童社會政策的價值取向、政策模式、決策模式與管理體制等基本問題進行探討。

兒童 社會政策 發展型 普惠型

新中國成立以來，國家在兒童教育、兒童保護、兒童健康等方面出臺實施了一系列的法律、法規與政策，顯著改善了廣大兒童的生存狀況。但是，隨著我國經濟社會的快速發展，兒童與國家、兒童與成人、兒童與家庭、兒童與兒童之間的關系模式發生了顯著改變，傳統的以家庭為主的兒童撫育模式出現失靈。在這種變化了的社會情境中，兒童社會政策的研究與實踐具有重要而緊迫的現實意義。

一、兒童社會政策的價值取向：邁向發展型兒童社會政策

長期以來，兒童社會政策被視為是對無法從家庭、從經濟發展進程中獲得必要資源的兒童的國家保障計劃。在這個意義上，兒童社會政策被看作一種負責消減市場經濟發展給兒童帶來的負面影響的社會開支，是一種“減震器”。它通過再分配的方式幫助弱勢兒童群體獲得必要的生存與發展資源，進而在保障兒童權利的同時，實現社會公平，維持社會秩序。從1940年代至1970年代，隨著戰后資本主義興盛發展，兒童社會政策在西方社會取得長足進步。各種針對貧困兒童、殘疾兒童、單親家庭兒童等處境困難兒童及其家庭的收入保障政策與照顧服務計劃蓬勃發展，成為福利國家的重要組成部分（參見張秀蘭等，2003）。也因此，這些國家成為保障兒童權利的典范。但是，20世紀70年代起，西方福利國家的財政負擔明顯加重，福利國家大廈的基礎出現松動，以致搖搖欲墜。人們日益認識到，無論是國家還是市場，都無法獨自有效承擔起扶助貧弱、促進社會公平的責任（參見梁祖彬，2004）。對于部分兒童的福利而言，市場經濟不可靠，福利國家難以為繼，兒童社會政策的創新迫在眉睫。

在我國，兒童社會政策發展的基礎相對薄弱。長期以來,我國兒童福利對象主要是“三無”（無法定撫養人、無勞動能力、無固定生活來源）未成年人，實際工作中主要是福利機構中的孤兒、棄嬰和農村納入“五保”供養的孤兒（張世峰，2008）。更多的邊緣兒童與普通兒童的福利狀況則未進入政策視野。在社會壓力與經濟發展的推動下，我國兒童社會政策的對象范圍與保障水平近年有一定提高，但是相關社會政策的可操作性低，對國家作用的規定不夠具體。相形之下，國家更愿意強調父母與家庭在撫育兒童中的責任，它在發展兒童福利的過程中顯得猶豫。確實，在文化傳統上，中國社會習慣于將撫育兒童的責任加諸于父母、家庭、大家庭，把兒童撫育看作是私人事務，公共政策的觸角則很少延伸至兒童撫育等家務事之中（程福財，2008）。譬如，即使我們接受了國際兒童保護的通用標準而在《未成年人保護法》中明令禁止父母忽視、虐待兒童，但是，長期以來，國家并沒有發展出一套有效的操作系統去應對兒童在家庭之中遭遇的忽視與虐待；即使我們在法律上承認撫育兒童是家庭、學校、社會和國家的共同責任，當兒童因為父母貧困、遺棄、離異、服刑等原因而在事實上不愿或無力撫養兒童時，國家亦沒有有效的應對策略去給兒童以即時幫助。如果說在家庭功能未因社會發展產生失調之前，國家要求其承擔起撫育兒童之責尚可接受，那么，在家庭因為婦女普遍加入勞動力市場、家庭結構小型化、婚姻結構不穩定等原因而不能有效承載起撫育兒童的今天，重新劃定家庭與國家在撫育兒童中的責任界限就變得緊迫起來。

由上可見，無論是面臨沉重福利財政負擔的西方福利國家，還是兒童社會政策正在起步的中國，都面臨著合理界定國家、市場、家庭與社會在保障兒童福利過程中的關系模式與責任分配模式的問題。對于國家來說，新模式的建立需要對兒童社會政策的價值取向進行反思與選擇。兒童社會政策的意義與經濟發展政策之間的關系如何？它是否只是經濟政策的附庸？是否只是消費型的社會開支、甚至社會負擔？社會政策投資對于經濟社會的發展是否具有積極的生產性功效？社會政策研究者在千年之交對這些問題進行了深入反思，進而提出了積極的發展型社會政策模式（Midgley；1999），引起政策研究與實務工作者的廣泛關注。和傳統的兒童社會政策價值理念不一樣，這個新模式將社會政策實踐看作是一種社會投資，看作是生產力要素之一。除了社會再分配的功能外，在發展型社會政策倡導者看來，社會政策具有明顯的社會投資功能。與傳統社會政策注重將資源用于減少和減輕人們的不幸和困境、保障他們的基本生活不受影響相比，發展型社會政策更重視致力于消除或者減少那些會使人們陷于不幸或者困境的因素，而不是在風險成為事實后再向他們提供生活保障（張秀蘭等，2007）。作為一種發展理念，發展型社會政策的對象不再只是現實中的貧困者或者不幸人士，它主張通過社會資源的再配置增進全體社會成員經濟和社會能力。

在經歷了過去30多年的快速經濟增長，中國社會對維護社會公平、社會平等和人權保護的意識大大增強，民眾要求政府不斷加強和改善社會政策，保障并提高公民（包括兒童）的基本權益與社會福利。當前，我國進入了經濟發展方式轉型的階段。“這就要求我國的社會政策必需堅持福利與發展并重的目標，并通過合理的制度設計去兼顧福利目標與發展目標”之間的平衡（關信平，2010）。發展型社會政策是這種平衡的最好產物。在發展型社會政策看來，兒童社會政策是對社會未來的投資，應該成為社會政策發展的最重要任務。Taylor-Gooby曾指出，只有有利于提高人力資本和促進個體經濟參與的社會福利開支才是最可行的社會政策計劃（Taylor-Gooby,1997）。對兒童福利的普遍關注，是在最廣泛的范圍內提升兒童及其家庭的人力資本與社會資本，有利于提高其參與經濟發展的能力，并使成為活躍的生產力要素。基于這種思考，兒童社會政策的實踐，其實亦是促進社會生產力提高的努力。在社會政策層面增進兒童福利，也意味著在為國家的未來儲備人力資本。從這個意義上說，在思考兒童社會政策的價值時，我們不僅僅要從兒童權利本位的角度出發，也需站在促進未來國民素質提高的高度重視發展和完善提升兒童福利的重要意義。

二、兒童社會政策的模式：建設普惠型兒童社會政策

在發展型兒童社會政策價值理念導引下，我們需要重新反思應該選擇什么類型的兒童社會政策模式。社會政策應該惠及哪些兒童？國家責任的邊界在哪里？如前文述及，長期以來，我國兒童社會福利政策的范圍只是局限于城鄉孤兒，政策受益人的范圍相對狹小，是一種典型的殘余型兒童社會政策。國家只是通過資金扶持與機構照顧的方式為那些從家庭、社會和市場中都無法獲得必要照顧的孤兒提供監護服務。在家庭與社區能較好地照顧孩童的從前，這種不作為的政策選擇具有充分的可行性。在這種政策架構下，對于兒童來說，即使沒有國家的照顧，兒童仍然能夠從家庭、親屬體系與社區中獲得必要資源；對于家庭來說，它充分承擔起照顧下一代的責任；對于國家來說，社會福利的成本降低了。

但是，隨著經濟社會的快速發展，這種殘余型兒童社會政策模式的合理性受到了越來越多的批評。一個重要的原因在于，在當前中國社會，家庭的結構微型化了、不穩定了，傳統的親屬體系與社區在一定程度上消解，它們無法如傳統時代那樣良好地照顧好孩童。例如，由于城鄉社會流動，目前，中國出現了五千萬以上的留守兒童，這些孩子不能經常與父母居住在一起，無法如普通孩子那樣得到父母的照料；有近二千萬的流動兒童，這些兒童離開了自己的家鄉，和自己的父母一起來到城市居住，但是父母因為都要去工作卻不能很好地照顧他們；有100-150萬左右的流浪兒童，這些兒童與自己的家庭基本或完全切斷了聯系；還有幾百萬有待康復、面臨就學困難的殘疾兒童，有幾十萬服刑人員子女和受艾滋病影響的兒童。這些在新的變化了的社會環境中產生的處境困難兒童，無法從家庭、社會與市場獲得充分的照顧，急需國家力量的介入，急需兒童社會政策的蔭蔽。此外，在婦女大量進入勞動力市場之后，因為家庭結構的核心化，雙職工家庭子女的照顧問題普遍存在于城市社會；而隨著育兒成本的不斷增加，不少年輕的家長面臨較重的經濟壓力，大眾媒體甚至將他們形容為 “孩奴”。從這個意義上說，傳統的殘余型兒童社會政策已經難以適應社會發展的需要，兒童社會政策的邊界需要拓展，國家在撫育兒童過程中的角色需要適當調整，消極不作為的被動型兒童社會政策需要改革。為此，我們認為，兒童社會政策的發展要主動呼應中共中央十六屆六中全會提出要建立覆蓋城鄉居民的社會保障制度的精神，建立覆蓋城鄉所有兒童的普惠型兒童社會政策。

普惠型兒童社會政策的建立，不只是簡單地站在道德制高點上的政治需要，更是回應兒童發展面臨的現實，回應社會現實的需要，強化國家人力資本建設的需要。如果說西方發達國家碰到的是戰后福利體制無法有效適應后工業化社會帶來的一系列結構性問題，那么作為后發展國家，中國社會保障制度和公共政策改革面臨的最大挑戰則在于同時面臨傳統社會風險與新社會風險。如“十二五”期間，一方面仍有大量人口從農村進城，城市化任務很重，另一方面開始遭遇青年和低技能工人的就業、空巢老人的照顧、兒童的家庭護理等等問題。但是，堅持社會公平仍是社會政策制定的基本原則，離開了公平，社會政策的社會效益將無從談起。就目前而言，我國已初步具備了明顯提升整個社會福利所必需的財力與物力。經過30多年的改革開放，2010年，按照外匯匯率折算，中國的人均GDP將達到4000美元，國家的財政收入有望到達8萬億。可見，國家現在已經有能力建立起一個適度普惠的兒童社會政策體系，較大幅度地提升兒童的社會福利也成為了可能。推進適度普惠的兒童社會政策已不是“能不能”的問題，而是“想不想”的問題。

讓我們以上海流動兒童的教育政策選擇為例對此加以說明。近年來，在流動兒童的教育問題上，上海政府面臨是否實行“適度普惠型福利”社會政策的選擇。外來人口流入在緩解上海人口老齡化所帶來問題、使上海的發展可以獲得人口紅利的同時，對教育也提出了新的挑戰。數據顯示，2009年上海全日制公辦學校共接納24.75萬名外來流動人口子女就讀，占外來流動人口子女總數的61.61%。2010年，上海將進一步擴大公辦學校招收比例，力爭解決90%在滬農民工同住子女義務教育階段免費入學。后續面臨的問題是，大多數農民工子女在完成義務教育后，將希望在上海進一步接受高中階段教育。據調查，農民工第二代中有2/5是出生、成長在城市，他們與城市已經不可分離，而對農村生活感到陌生、沒有務農經驗。他們不愿意、不想、也不可能回農村生活。然而，按照我國現行以戶籍為依據的中考、高考體制，農民工第二代必須返回戶籍所在地的省/市參加中考、高考，上述制度障礙對他們是極其不公平的。因此，從落實科學發展觀、構建和諧社會建設高度出發，未來上海教育政策面臨如何積極探索解決農民工子女“義務后教育”的問題。當前逐步、有條件地對來滬人員（包括農民工子女）放開高中階段教育上海已初具條件，上海普通高中每年招生能力剩余明顯，而流動人口子女就學需要亦很強勁。本市高中學齡段的戶籍人口數在未來幾十年都低于相應的外來學齡人口數。這部分富余教育資源正可以提供給部分流動學齡人口，既滿足他們繼續在滬學習的意愿，又能為上海建設“四個中心”和國際大都市儲備滿足相應技能需求的勞動力資源（楊雄，2009）。但是，因為戶籍、招生制度的原因，是否將他們納入到上海高中教育之中，變得十分敏感。

三、兒童社會政策的決策模式：從“經驗選擇”走向“政策科學”

政策問題是關系到尚未被實現的社會價值或需求，而這些需求或價值能夠通過公共活動來加以實現。兒童社會政策是以社會公正和兒童權利為基本理念的制度化安排和對兒童問題的集體應對。它的形成與發展，是傳統的以家庭為主導的兒童撫育模式難以適應現代社會發展的必然結果，其目標是要通過國家的努力確保兒童能夠獲得良好的生存與發展資源，確保其作為兒童的各項權利能夠得到實現。一個國家的民主程度，最終的體現是看其政府的公共政策，即政府向社會所提供的公共產品和服務，能否均衡合理地體現廣大民眾的利益。

顯然，政策決策的科學性尤為重要。然而，幾乎所有的政策決策案例中，決策者都會面臨多重政策目標以及不同目標優先排序選擇與權衡的問題，政策選擇目標背后存在著價值追求與利益博弈，于是選擇過程本身又是一個政治過程。在科學決策與政治決策的平衡之中，最重要的，是要實現決策模式從“經驗選擇”到“政策科學”的轉變。在人類發展的很長時期，決策過程主要還是依靠個人的聰明才智和判斷能力，即個人理性進行決策。進入現代社會后，由于社會結構變得越來越復雜以及資源的有限性，僅憑借個人或一個團體經驗很難做出準確判斷和選擇，這就意味著社會需要政策決策的科學化。以中國人口政策為例，上世紀50年代我國人口政策因靠經驗選擇加以政治動力的推動，導致人口急劇增長給國家帶來沉重的經濟負擔和社會壓力，于是20世紀80年代我國開始實行獨生子女政策。但是，30年的獨生子女政策又帶來了獨二代的成長煩惱、人口老化等嚴峻問題，致使現今我們又遭遇獨生子女家庭對中國未來可持續發展帶來的社會風險。因此，有關“獨一代”到“獨二代”公共政策選擇，包括政策規劃、合理化過程與制度安排，面臨社會政策選擇之兩難（何芳等，2010）。家庭作為社會的細胞，其結構的變化會引發社會結構的變動，甚至帶來社會風險。從人口社會學意義上說，當前獨生子女家庭成為風險最大的家庭（穆光宗，2004）。可見，社會政策的決策是一個復雜的過程。社會政策作為一系列適應于各種環境與條件變化的函數，政策本身是如何制定的，哪些因素在政府制定或選擇社會政策時發揮重要關鍵作用，這是政策科學時代需要深入研究的課題。作為體現兒童權利、保障兒童福利的政策基礎，如何規避諸如人口政策等兒童政策帶來的問題和社會風險，是兒童社會政策從經驗選擇到科學決策過程必須臨面的問題。

從宏觀層面看，我國目前正處于從傳統決策體制向現代決策體制轉變的時期，社會政策決策中尚存在著多方面的問題。為盡快實現社會政策決策的科學化、民主化和法制化，必須樹立正確的價值觀和科學的決策觀念，營造良好的決策環境，建立和完善社會政策決策系統，嚴格遵循科學的決策程序，積極借鑒、運用先進的公共決策理論、方法和技術，培養造就一批高素質的決策領導和咨詢、信息隊伍，完善決策制度，健全運行機制，應將社會政策決策納入法制化的軌道。依據卡倫·皮特曼提出的青少年政策分析的框架，有關兒童青少年政策問題，總是涉及“誰”、“什么”、“何時”、“哪里”、“為什么”、“怎么樣”等主題，這其實就為兒童社會政策分析、選擇以及科學決策提供了一個基本框架（卡倫·皮特曼，2004）。

按照我們的理解，我國兒童社會政策的決策過程應該要維護最廣泛的社會公平，在發展型兒童社會政策的價值理念導引下，按照建立普惠型兒童社會政策的要求，逐步擴大兒童社會政策受益人的范圍。兒童社會政策應根據經濟與社會發展的需要，合理調動公共資源，實施更積極的社會政策。在兒童社會政策的決策過程中，要處理好“公平”與“效率”間的關系，將兒童社會福利看作是一種對人力資源的投資。要不斷提升兒童社會政策決策過程的公共性。目前兒童社會政策制定、決策過程沒有專門規定，給政府在自由裁量上留下很大空間。未來有關兒童權益保護、社會福利的政策制定要征求意見，要廣泛吸納民意，加強社會政策設計的預見性。有關兒童青少年社會政策的“規劃”、“大綱”制定（無論是《中長期教育改革與發展規劃》、《中國兒童發展綱要（2011-2020）》、還是《全國家庭教育指導大綱》的編制），都應是在征集民意和社會公眾大討論的過程之中進行，以盡力保證社會政策決策過程能夠充分體現民智、民意和社會大眾意見。

四、兒童社會政策管理體制：政出多門的困境與出路

我國兒童社會政策發展存在的另一個重要問題在于“政出多門”。迄今為止，中國沒有獨立的統籌兒童事務發展的機構，與兒童福利有關的事務分別由教育部門、民政部門、衛生部門、公檢法部門以及婦聯、共青團等群眾團體分頭負責。這種多部門共同致力于兒童政策實踐的安排，充分發揮了各部門的專業優勢與工作積極性，在一定程度上營造了合力推動兒童政策發展促進兒童成長的事業。但是，另一方面，也正是因為政出多門，兒童社會政策的發展在一定程度上呈現出了各自為政、相互不配套，甚至相互“打架”的局面。政策的出臺、實施與改革缺乏統籌規劃，整體合力的發揮不足。

為了協調各部門的工作，1990年，國務院成立婦女兒童工作協調委員會，成為國務院負責婦女兒童工作的協調議事機構。1993年，國務院婦女兒童工作協調委員會更名為國務院婦女兒童工作委員會，簡稱國務院婦兒工委。作為國務院負責婦女兒童工作的協調議事機構，國務院婦兒工委負責協調和推動政府有關部門執行婦女兒童的各項法律法規和政策措施，發展婦女兒童事業。其基本職能包括協調和推動政府有關部門做好維護婦女兒童權益工作，協調和推動政府有關部門制定和實施婦女和兒童發展綱要，協調和推動政府有關部門為開展婦女兒童工作和發展婦女兒童事業提供必要的人力、財力、物力，指導、督促和檢查各省、自治區、直轄市人民政府婦女兒童工作委員會的工作等。國務院婦兒工委成立以來，堅持“兒童優先”原則，致力于我國婦女兒童的生存、保護和發展。協助國務院制定和頒布《九十年代中國兒童發展規劃綱要》和《中國兒童發展綱要（2001-2010年）》，協調推動政府有關部門強化職能，制定措施，實施兒童綱要，整體推進兒童事業，推動了政府有關部門認真履行聯合國《兒童權利公約》等保護兒童權益的國際公約。應該說，作為協調議事機構，在現有的體制框架下，婦兒工委在推動兒童事業發展方面做了許多工作。但是，因為婦兒工委只是一個議事協調機構，而非實體的政府職能機構，法律沒有賦予其統籌管理的職能。在實際工作過程中，它并不能夠指導、統籌各部門的工作。不僅如此，婦兒工委附設在作為群團組織的婦聯系統，在形式上實際削弱了其工作的權威性。在當前的體制框架中，群團組織下附設的機構，很難協調好教育、衛生、公檢法等政府行政、司法部門的行動。

因此，苛求婦兒工委去協調好整體的兒童工作并不現實。中國兒童社會政策管理體制必須實現新的創新。從國際兒童事務的發展趨勢看，世界上不少發達國家和地區的政府都設立了專責兒童事務的機構，設立專門的兒童事務機構已成為國際趨勢，聯合國兒童權利委員會積極提倡締約國成立兒童事務委員會。尚曉援研究發現，美國早在1909年就在聯邦政府設立了美國兒童局，挪威有專門的兒童與平等事務部，日本有兒童和家庭局，印度成立了婦女與兒童發展司，我國臺灣地區在1999年設立了“內政部”兒童局（參見顏維琦，2010）。為了因應我國兒童社會政策發展的需要，在推進社會和諧建設的進程中，有必要在國務院下設兒童與家庭事務部，專門負責兒童發展與家庭政策事務。將原來分散在各部門的兒童社會政策與家庭政策管理事務統一納入到兒童與家庭事務部，有利于集中力量統籌推進我國兒童社會政策事業的發展，有利于在公共政策層面更好地促進兒童發展與家庭和諧。

1.Midgley,J.(1999).Redistribution and Welfare:toward social investment.Social Service Review,Iss.3,PP.3-21.

2.Tylor-Gooby,T.(1997).In defense of second-best theory:state,class and capital in social policy.Journal of Social Policy，Vol.26(3),pp.171-192.

3.程福財.流浪兒——基于對上海火車站地區流浪兒童的民族志調查[M].上海社會科學院出版社，2008.

4.關信平.新時期我國社會政策建構和發展的若干理論分析[J].江蘇社會科學，2010（2）.

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6.卡倫﹒皮特曼等.21世紀青少年社會政策：框架問題[J].當代青年研究，2004（2）.

7.梁祖彬.演變中的社會福利政策思維——由再分配到社會投資[J].中國社會科學，2004（6）.

8.穆光宗.獨生子女家庭本質上是風險家庭[J].人口研究，2004（1）.

9.顏維琦.兒童福利應走向制度化[N].光明日報，2010-6-1.

10.楊雄.重視農民工第二代“義務后教育”問題[J].上海教育，2009（5）.

11.張秀蘭，徐月賓.建構中國的發展型家庭政策[J].中國社會科學，2003（6）.

12.張秀蘭，徐月賓.發展型社會政策及其對我們的啟示[J].當代社會政策研究（2），中國勞動社會保障出版社，2007（9）.

13.張世峰.變革中的中國兒童福利政策[J].社會福利，2008（11）.

作者單位 上海社會科學院青少年研究所

責任編輯 顏 波

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