美國“公民訴訟”制度之探析與啟示

李東

(常州市人民檢察院，江蘇 常州 213002)

一、問題的提出

“環(huán)境公益訴訟是指由于行政機關(guān)或其他公共權(quán)力機構(gòu)、公司、企業(yè)或其他個人的違法行為或不作為，使環(huán)境公共利益遭受侵害或有侵害之虞,法律允許公民或團體為維護環(huán)境公共利益而向法院提起訴訟的制度。”①上世紀以來，環(huán)境公共利益和公民環(huán)境權(quán)理論的興起直接導致了現(xiàn)代環(huán)境公益訴訟制度的產(chǎn)生與發(fā)展。在西方大陸法系和普通法系國家，環(huán)境公益訴訟早已成為遏制環(huán)境違法行為，救濟環(huán)境公益的重要法律手段。美國是現(xiàn)代公益訴訟的創(chuàng)始國，也是環(huán)境公益訴訟制度建立最早、最完善的國家之一。“美國環(huán)境公益訴訟即‘公民訴訟’,最早出現(xiàn)在1970年的《清潔空氣法》中,規(guī)定任何人都可以自己的名義對包括美國政府、行政機關(guān)、公司、企業(yè)、各類社會組織以及個人依該法提起訴訟。此后,一些環(huán)境保護的法律也都制定了公民訴訟的條款,如《清潔水法》、《噪聲控制法》等。這些實體法的相關(guān)條款與《聯(lián)邦地區(qū)民事訴訟規(guī)則》(特別是其中的第17條)相結(jié)合,構(gòu)成了一套較為完整的環(huán)境公益訴訟制度。”②在“依法治國，建設(shè)法治國家”的今天，建立中國自己的環(huán)境公益訴訟制度已是大勢所趨，而“他山之石，可以攻玉”，學習、借鑒域外相關(guān)法制尤其是美國的環(huán)境公益訴訟制度是中國建立完善的環(huán)境公益訴訟制度的可行路徑和最佳選擇。

二、美國“公民訴訟”制度簡介

(一)原告資格——“私人檢察官”制度

美國環(huán)境公益訴訟的原告資格相當寬泛。“為了保護公共利益，美國立法機關(guān)可以在認為合適的情況下將維護公益的任務(wù)委托給政府官員(如司法部長)，或者通過立法授權(quán)給某個特定的公民提起訴訟，這就是所謂的‘私方司法部長’或‘私人檢察官’制度。”③美國聯(lián)邦環(huán)境公民訴訟條款一般規(guī)定:“任何人(any person)或任何公民(any citizen)可以代表自己提起一項民事訴訟。”“任何人”或“任何公民”一般被界定為“公民訴訟”’的原告。而“人”( person)在《資源保護和再生法》中被定義為:“人”是指個人、信托基金機構(gòu)、商號、合股公司、公司、法人(包括政府法人)、合伙、社團、州政府、市、鎮(zhèn)等市政當局、州委員會、州政府機構(gòu)、任何州際法律實體(包括所有的部門和機構(gòu))和美國聯(lián)邦政府的任何機構(gòu)④。進入20世紀90年代后,《美國區(qū)法院民事訴訟法規(guī)》第17條甚至規(guī)定:“在法定情況下,保護別人利益的案件也可以用美利堅合眾國的名義提起。”⑤

雖然美國環(huán)境公益訴訟的原告資格非常寬泛但也并非沒有任何限制。1972年制定的《清潔水法》采納了最高法院在“塞拉俱樂部訴莫頓”案中對原告資格的見解，特別將“公民”限定為“其利益被嚴重影響或有被嚴重影響可能性者”，這就類似于在其他訴訟中所要求的原告需具有“實際損害”的條件。特別是1992年“魯堅訴全國野生動物聯(lián)合會”案后,資格的要求適度嚴苛對原告的資格產(chǎn)生了深遠的影響。

(二)訴訟類型——民事、行政環(huán)境公益訴訟兼?zhèn)?/h3>

美國的“公民訴訟”實際上包括兩類：一是針對排污者的公民訴訟，即環(huán)境民事公益訴訟；二是針對行政機關(guān)的公民訴訟，特別是針對不能根據(jù)法律履行自己職責的環(huán)境保護機構(gòu)的訴訟即環(huán)境行政公益訴訟。前者，主要是針對違反法定義務(wù)的排污者的訴訟，原告與被告是平等地享有訴訟權(quán)利，平等地承擔訴訟義務(wù)的法律主體，法官適用民事訴訟程序進行審理和判決。后者，主要是針對負有環(huán)境監(jiān)管職責而疏于履行的行政機關(guān)。針對行政機關(guān)不作為提起的環(huán)境行政公益訴訟，一般只限于該機關(guān)的非自由裁量范圍，對于行政機關(guān)自由裁量范圍內(nèi)的訟爭，法院一般不會進行審判。這是由美國“三權(quán)分立，相互制衡”的政治體制所決定的。如果法院審理了屬于行政機關(guān)自由裁量范圍內(nèi)的訟爭事項，則有“司法權(quán)干涉行政權(quán)”之虞。

(三)訴訟限制——“訴前通知”前置程序

“公民訴訟”在環(huán)境保護方面固然發(fā)揮了舉足輕重的作用，但如果毫無限制，則容易被濫用，既加重法院的審判任務(wù)，又不利于提高行政機關(guān)的工作效能和調(diào)動行政機關(guān)的積極性。因此，美國對“公民訴訟”的提起設(shè)置了一道“閘門”，即在起訴前至少提前60日通知違法者、環(huán)保執(zhí)法部門或所在州政府。60日內(nèi)，如果行政執(zhí)法機構(gòu)或所在州政府已經(jīng)向法院提起訴訟或已經(jīng)采取相應(yīng)的處罰措施的情況下，公民不得提起環(huán)境公益訴訟。如“1972年美國《清潔水法》的規(guī)定，‘環(huán)境保護局局長或州政府已開始且積極訴諸聯(lián)邦或州法院采取民、刑事措施以要求污染者遵行排污標準、限制或命令時’，便不得提起公民訴訟”⑥。例外的是，有關(guān)毒性污染物或緊急事件可以免除告知程序要件以利于保護環(huán)境、爭取時效。“許多情況下，環(huán)保組織或私人原告在發(fā)出‘60日通知’后，可能會接到被指控的環(huán)境違法企業(yè)的電話，或者告訴通知人已經(jīng)改正環(huán)境違法行為，無須起訴；或者在承諾采取改正環(huán)境違法措施的基礎(chǔ)上，提出與通知人達成和解。”⑦在這種情況下，環(huán)境公益訴訟也不得提起。訴前告知義務(wù)使民眾參與執(zhí)法的愿望與行政機關(guān)主導執(zhí)法的原則得到了合理調(diào)和，成為美國環(huán)境公益訴訟制度的精髓所在。

(四)救濟措施——禁令、執(zhí)行令和罰金并舉

美國公民訴訟的司法救濟措施主要有以下三種。一是頒布禁令，要求違法排污者立即停止破壞環(huán)境的行為，這是最早施行也是最嚴厲的救濟措施。二是處以民事罰金，《清潔水法》、《資源保護與恢復法》等法律中都有相應(yīng)規(guī)定，如《清潔水法》規(guī)定，法院可以對環(huán)境違法者處以每日兩萬五千美元的罰金。民事罰金在性質(zhì)上既不同于民事賠償金，也有別于行政罰款，是對環(huán)境違法者的一種經(jīng)濟性制裁，不歸于原告而歸于國庫。三是發(fā)布執(zhí)行令，要求環(huán)境執(zhí)法部門立即采取相應(yīng)措施或履行法定職責，這主要適用于行政當局怠于履行法定職責的情形。

(五)配套制度——切實保障“公民訴訟”有效運行

1.建立法律援助所和公益法律事務(wù)所，為公民訴訟提供代理服務(wù)。公益訴訟與普通的民事訴訟相比，具有專業(yè)性、復雜性、長期性等特點，如果沒有專業(yè)的法律代理，則獲得勝訴的可能性微乎其微。“早在1965 年，美國聯(lián)邦政府就發(fā)起‘向貧困開戰(zhàn)’運動，由聯(lián)邦政府資助成立專門提供法律服務(wù)的機構(gòu)。在這些機構(gòu)中工作的律師由聯(lián)邦政府支付工資，全職向窮人提供法律服務(wù)。”⑧除了由聯(lián)邦政府資助設(shè)立法律援助所以外，大企業(yè)和私人還以基金和捐助的形式成立由專業(yè)律師、法學教授等組成的公益律師事務(wù)所。政府對公益律師事務(wù)所免除幾乎全部稅收。

2.建立訴訟費用轉(zhuǎn)移制度即“美國規(guī)則”，減輕原告經(jīng)濟負擔。“美國《清潔水法》規(guī)定，對于根據(jù)公民訴訟條款提起的任何訴訟，法院做出最后判決時，可以裁定由任何占優(yōu)勢或主要占優(yōu)勢的當事人承擔訴訟費用(包括律師和專家證人的合理費用)，只要法院認為該決定是合適的。”⑨“這樣，法院可以判決本應(yīng)由原告承擔的訴訟費用改由被告承擔，減輕了原告的訴訟負擔，保護了民眾參與環(huán)境公益訴訟的積極性。”⑩

3.給予原告一定的物質(zhì)獎勵，調(diào)動公民為維護環(huán)境提起公益訴訟的積極性。為了鼓勵公民提起公益訴訟，美國法律規(guī)定給予原告一定的物質(zhì)獎勵，其中最具代表性的是“公私共分罰款之訴”，即如果公民提起“公私共分罰款之訴”并且獲得勝訴，那么將會與聯(lián)邦或州政府共分罰款，獲得一定比例的民事罰金。

4.行政機關(guān)以“法院之友”身份參與訴訟，支持公民訴訟。“美國的‘法院之友’制度是指在法院審理案件的過程中,當事人以外的第三人向法院提供與案件有關(guān)的事實或者適用法律方面的意見，以影響法院判決的一項制度。”行政機關(guān)往往掌握著大量的不為法院所掌握且容易被雙方當事人忽略的行業(yè)性或?qū)I(yè)技術(shù)性信息及法律事實，有助于彌補原告專業(yè)知識的不足，促使法院做出公正的判決。

三、美國“公民訴訟”制度給我國的啟示

(一)盡快建立健全相關(guān)制度，為環(huán)境公益訴訟的順利開展提供堅實的法律依據(jù)

美國的“公民訴訟”制度已有40余載，對促使行政主管機關(guān)依法執(zhí)法和企業(yè)嚴格遵守環(huán)境法規(guī)起到了積極的作用。目前，我國環(huán)境破壞和污染事件時有發(fā)生，環(huán)保形勢不容樂觀；全國多地法院已經(jīng)建立了環(huán)保法庭，成功辦理了一批環(huán)境污染公益訴訟案件，取得了良好的社會效果，但仍面臨著無法可依的窘境；民眾關(guān)于實行環(huán)境公益訴訟的呼聲日益高漲，人大代表也多次提案建議建立公益訴訟制度。當前，建立包括環(huán)境公益訴訟在內(nèi)的公益訴訟制度的客觀形勢、社會基礎(chǔ)、理論準備、實踐經(jīng)驗和立法時機都已經(jīng)具備和成熟，應(yīng)盡快結(jié)合我國實際情況，借鑒包括美國在內(nèi)的域外科學的制度內(nèi)容和成功的司法經(jīng)驗，通過修改相關(guān)法律建立我國的環(huán)境公益訴訟制度。

(二)適度放寬原告資格，擴大起訴的主體范圍

美國環(huán)境公益訴訟的原告資格相當寬泛，“任何人”或“任何公民”針對“任何人(any person)”或“任何當事人”的違反環(huán)境法律的行為都有權(quán)提起訴訟，而“人”被寬泛地定義為包括公民個人、公司、法人、社團和國家機關(guān)(包括檢察機關(guān)但不包括審判機關(guān))。而反觀中國的《民事訴訟法》和《行政訴訟法》則把原告資格限定在與案件有“直接的利害關(guān)系”的狹隘范圍之內(nèi)。這是中國開展環(huán)境公益訴訟所遇到的最大的障礙。這也是我國司法實務(wù)界的共識。最高人民法院副院長萬鄂湘就認為，在環(huán)境行政公益訴訟的訴訟主體方面，具有行政管理職能的相關(guān)行政機關(guān)是被告，而人民檢察院，一切單位、公民都可成為原告。所以，應(yīng)把原告范圍放寬為與本案有“直接或間接利害關(guān)系”的公民、法人或其他組織。即任何“人”只要已經(jīng)受到環(huán)境違法行為“事實上的損害”或有受到環(huán)境違法行為事實上損害的現(xiàn)實危險，就有權(quán)提起訴訟。

(三)設(shè)置“訴前通知”前置程序，節(jié)約司法資源，提高司法效率

在美國的“公民訴訟”程序中，原告起訴前必須提前至少60天通知環(huán)保執(zhí)法部門和擬被訴的環(huán)境違法者，否則不得提起訴訟。如果在此期限內(nèi)，環(huán)保執(zhí)法部門已采取措施促使違法者遵守法令或違法者停止違法行為且雙方達成和解則也不得起訴。“訴前通知”前置程序是美國環(huán)境公益訴訟制度的精髓所在，有效防止了環(huán)境公益訴權(quán)的濫用和環(huán)境公益訴訟“大爆炸”的發(fā)生，提高了司法效率，節(jié)約了司法資源。“中國環(huán)境保護體系是以行政為主導的，而環(huán)境公益訴訟規(guī)模龐大，涉及問題廣泛，為了防止訴訟權(quán)利的濫用和節(jié)省司法資源，在環(huán)境公益訴訟前首先利用行政手段是完全必要和合理的。”所以，我國可以借鑒美國的“訴前通知”前置程序，規(guī)定在提起環(huán)境公益訴訟前，必須先行通知環(huán)境執(zhí)法機關(guān)和環(huán)境污染者，如果在法定期限內(nèi)環(huán)境執(zhí)法機關(guān)不作為，環(huán)境污染者未停止污染行為或未與原告達成和解則有權(quán)提起訴訟。相反，如果環(huán)境執(zhí)法部門已經(jīng)采取切實措施促使環(huán)境違法者遵守法規(guī)或違法者與原告達成和解則擬起訴者不得提起訴訟。

(四)建立完備的配套制度，保障環(huán)境公益訴訟制度的有效運行

環(huán)境公益訴訟的目的是維護公益而非實現(xiàn)私益，即使因此獲益，受益也絕非僅限于原告一人，相反還會耗費大量的時間、精力和金錢，所以如何有效激發(fā)公眾維護公益的熱情就成了環(huán)境公益訴訟能否有效運行的關(guān)鍵。美國為了鼓勵環(huán)境公益訴訟的提起，建立了公益法律援助、律師費轉(zhuǎn)移支付、物質(zhì)獎勵、“法院之友”等一系列完備的配套制度，有效地調(diào)動了公民提起環(huán)境公益訴訟的積極性，確保社會民眾“打得起，打得贏”。我國應(yīng)借鑒美國的成功經(jīng)驗建立合理的訴訟費用負擔制度，贏得訴訟或為環(huán)境公益做出貢獻的原告的訴訟費用由被告負擔，未勝訴原告的訴訟費用由法院判發(fā)；完善行政機關(guān)支持起訴制度和公益法律制度，為原告提供相應(yīng)的專業(yè)信息和法律幫助；對勝訴的原告給予一定的物質(zhì)獎勵和經(jīng)濟補償，確保“熱心人不吃虧”，真正體現(xiàn)公平合理的原則和環(huán)境公益訴訟的初衷。

注釋：

①江沛：《我國環(huán)境公益訴訟制度的立法構(gòu)建》，《理論研究》，2007年第2期，第40頁。

②賈志民、王敏：《從美國環(huán)境公益訴訟制度談中國環(huán)境保護問題的法律對策》，《華北電力大學學報(社會科學版)》，2007年第4期，第28-29頁。

③鄒靜：《我國環(huán)境公益訴訟制度構(gòu)建之可能——以美國為例》，《消費導刊》，2010年第7期，第148頁。

④曾文革、陳力、付良鵬：《美國環(huán)境公民訴訟制度限制條款及對我國的啟示》，《學術(shù)探索》，2007年第3期，第78頁。

⑤韓志紅、阮大強：《新型訴訟——經(jīng)濟公益訴訟的理論與實踐》，法律出版社1999年，第128頁；轉(zhuǎn)引自張式軍、孫曉曉：《兩大法系公益訴訟制度比較研究》，《哈爾濱學院學報》，2007年第3期，第43頁。

⑥崔華平：《美國環(huán)境公益訴訟制度研究》，《環(huán)境保護》，2008年第4期，第90頁。

⑦李靜云：《美國的環(huán)境公益訴訟——環(huán)境公民訴訟的基本內(nèi)容介紹》，別濤主編：《環(huán)境公益訴訟》，法律出版社，2007年，第98-99頁。

⑨參見《美國法典》第1365頁。

⑩裘繆、何瓊：《環(huán)境行政公益訴訟——以美、印經(jīng)驗為借鑒》，《中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)》，2006年第7期，第46頁。