我國草業新世紀10年取得的成就和未來10年發展的重點

孫啟忠，玉 柱，徐春城

(1.中國農業科學院草原研究所，內蒙古 呼和浩特 010010；2.中國農業大學動物科技學院,北京 100083)

21世紀的前20年既是我國戰略機遇期，也是發展期，草業亦然。在過去的10年中，我國草業得到持續快速發展，草業地位不斷提升，草原生態保護建設力度不斷增強，草業產業化程度不斷提高，草業科技進步不斷加快，草原法制化管理不斷完善，草業作為一個新興產業已基本形成。草業的持續快速發展，在促進生態環境改善、推動畜牧業和牧區乃至農區經濟發展以及提高農牧民收入等方面的貢獻日益凸顯，對維護我國生態安全，推動生態文明建設，促進綠色產業和低碳經濟發展，保障食物安全，傳承草原文化，鞏固邊疆地區、民族地區社會穩定和經濟繁榮等方面發揮著越來越重要的作用[1-2]。但在過去10年中，草業也遇到了挑戰，如草原生態環境仍在惡化、草畜矛盾仍然尖銳、草原災害不斷、飼草生產供應能力不強等方面的問題還沒有從根本上得到解決。回望草業過去10年的發展，成績斐然，令人鼓舞，但存在的問題也令人堪憂。展望草業下一個10年的發展，任務艱巨，責任重大。

1 過去10年草業發展成績顯著

1.1草業地位和作用不斷提升與增強 草原既是草業的主體資源，也是草業的根本，草原的地位體現著草業的地位。1985年頒布的《中華人民共和國草原法》(以下簡稱《草原法》)，主要把草原作為畜牧業的生產資料，作出了保護、管理、建設和合理利用草原的法律規范。隨著社會經濟的發展，人們除了對草原生產經濟功能的深刻認識外，還對草原的生態功能、社會功能、文化功能等的認識也在不斷加深，草原的許多功能也日漸突顯。因此，2002年新修訂的《草原法》更加重視以法律規范調整保護草原生態功能、社會功能，使草原的功能得到擴展，地位得到提升。在2002年《國務院關于加強草原保護與建設的若干意見》(以下簡稱《意見》)中，草原的地位得到進一步明確，《意見》中明確指出：“草原是少數民族的主要聚居區，是牧民賴以生存的基本生產資料，是西、北部干旱地區維護生態平衡的主要植被，草原畜牧業是牧區經濟的支柱產業。加強草原保護與建設，對于促進少數民族地區團結，保持邊疆安定和社會穩定，維護生態安全，加快牧區經濟發展，提高廣大牧民生活水平，都具有重大意義”。不難看出這一時期人們更多地注意到了草原的多功能性，草原也由過去的單一生產資料性轉變為具有多功能的社會屬性。到2007年，人們對草原屬性的認識發生了深刻變化，草原由多功能性轉變為具有多功能的重要戰略性資源，在農業部頒布的《全國草原保護建設利用總體規劃》中明確指出：“草原與耕地、森林、海洋等自然資源一樣，是我國重要的戰略資源。草原是我國面積最大的綠色屏障，與森林一起構成我國陸地生態系統的主體。草原也是畜牧業發展的重要物質基礎和牧區農牧民賴以生存的基本生產資料。嚴格保護、科學利用、合理開發草原資源，對維護國家生態安全和食物安全，保護人類生存環境，構建社會主義和諧社會，促進我國經濟社會全面協調可持續發展具有十分重要的戰略意義”。2011《國務院關于促進牧區又好又快發展的若干意見》明確指出：“草原是我國面積最大的陸地生態系統，牧區是主要江河的發源地和水源涵養區，生態地位十分重要。草原畜牧業是牧區經濟發展的基礎產業，是牧民收入的主要來源，是全國畜牧業的重要組成部分”。

1.2草業科技創新能力不斷增強 自20世紀80年代國家杰出科學家、中國科學院院士錢學森提出草業概念以來，我國草業理論與技術得到了快速發展。進入21世紀，著名草業科學家中國工程院院士任繼周教授提出了草業的3個界面和4個生產層理論，使我國草業由單一的草原畜牧業時代進入了多元的綜合性草業時代,這是我國草業理論的突破性發展和創新。隨之使我國草業發展突破了理論上的制約，為我國草業科技的全面發展奠定了基礎。經濟的快速發展使草業科技環境不斷改善，草業研究領域不斷擴展，國家對草業科技投入也持續增加，科技項目來源廣泛，得到了國家高新技術研究發展計劃(863計劃)、國家重點基礎研究發展計劃(973計劃)、國家科技支撐計劃三大主體計劃和研究開發條件環境建設、科技產業化環境建設計劃及農業部948引進項目、行業(農業)專項等支持，取得了一大批支撐我國草業發展的創新成果，特別是牧草產業體系被列入國家啟動的50個農業現代化產業技術體系建設項目中，對促進我國牧草產業技術升級創新具有重要意義。項目支持力度不斷增強，如國家科技支撐項目對草業的支持由“十五”期間的幾百萬增加到“十一五”期間的4 500萬元，牧草產業體系3年(2008-2010年)支持經費累計達6 240萬元。與此同時，我國草業科技支撐條件也在不斷改善，成立或設置許多國家或省部級草業野外科學試驗臺站，實驗設備不斷更新，實驗手段與技術也在創新中不斷發展。為了加強草業科技示范推廣應用力度，2010年國家又啟動了全國草原保護建設綜合科技示范區建設項目，該項目的實施對提升我國草原保護建設的科技支撐和推動技術的推廣應用具有重要意義。隨著草業科技創新能力的增強，我國草業發展正在由資源驅動向技術驅動轉變。

1.3草原生態保護建設力度不斷提升 自1998年國務院頒布的《全國生態環境建設規劃》將草原列為重點生態保護建設對象以來，我國草原生態保護建設得到了持續快速發展，特別是隨著西部開發戰略的實施，國家啟動了多項草原生態治理和保護建設工程，并實施了一系列配套政策，到目前為止，國家已先后實施了天然草原植被恢復與建設、草原圍欄、牧草種子基地、退牧還草和京津風沙源治理等重大工程。到2009年，國家在西部地區投入草原生態治理資金201.74億元，其中退牧還草工程國家累計投入資金179億元，京津風沙源治理工程投入資金21.69億元，西南巖溶地區草地治理工程投入資金1.05億元。截至2008年底，退牧還草工程累計安排草原圍欄建設任務5.97億畝(約合3 980萬hm2)，開展人工飼草料基地和棚圈建設試點。天然草原得到休養生息，工程區植被覆蓋度平均增長14百分點，產量平均增長68%，巖石裸露率降低19百分點[3]。

1.4草業產業化發展已見雛型 草業既是新興的朝陽產業，又是綠色低碳產業，經過幾十年特別是近10年的發展，我國草業生產體系不斷完善，產業化程度不斷提升，草業產業化發展的總體框架已見雛型，目前已基本形成了5+2的產業模式，即草類種子業、飼草業、草原生態業、草原畜牧業和城鄉綠化業五大主體產業，草原旅游業、草原文化業兩大外延性產業。這充分體現了我國草業的多功能性、產業的全面性、生產的多樣性、產品的多元性和結構的合理性。眾所周知，草業發達國家(如美國、加拿大等)非常重視以苜蓿(Medicagospp.)為主的飼草產業化發展，牧草生產特別是苜蓿的生產與產業化程度已成為考量一個國家或地區草業現代化的重要標志。近10年來我國以苜蓿為主的飼草產業也得到了長足的發展，到2008年全國苜蓿草地達39.8萬hm2，總產量達383.3萬t。基本形成了以農牧交錯區為主的苜蓿產業帶，正在推進和實現苜蓿的區域化布局、規模化種植、機械化作業、標準化管理和產業化經營。伴隨著苜蓿種植業的發展，涌現出了不少的苜蓿企業，有些是以苜蓿種植-加工為一體的企業，有些是以加工為主的企業，據不完全統計，到2008年我國涉草的加工企業已達141家，在我國已基本形成龍頭企業帶基地，基地連農戶的苜蓿產業發展鏈。

1.5草業政策法規不斷完善 2001年國務院在轉發農業部《關于加快畜牧業發展的意見》中明確指出，要合理使用草原資源，強化草原建設、保護和監理，并提出了具體要求。2002年《國務院關于加強草原保護與建設的若干意見》從9個方面就加強草原保護與建設提出了意見。另一方面，近10年的中央一號文件也都對草原生態保護與建設提出不同的要求或賦予不同的任務。2005年《中共中央國務院關于加強農村工作若干政策的意見》中指出，“進一步加強草原建設和保護，加快實施退牧還草工程，搞好牧區水利建設，加強森林草原防火和草原鼠蟲害防治工作。” 2008年《中共中央國務院關于切實加強農業基礎建設進一步促進農業發展農民增收的若干意見》再一次提出，“建立健全森林、草原和水土保持效益補償制度，多渠道籌集補償資金，增強生態功能”和“落實草畜平衡制度，推進退牧還草，發展牧區水利，興建人工草地。加強森林草原火災監測預警體系和防火基礎設施建設”。2010年《中共中央國務院關于加大統籌城鄉發展力度 進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》進一步指出，“加大力度籌集森林、草原、水土保持等生態效益補償資金”。和“切實加強草原生態保護建設，加大退牧還草工程實施力度，延長實施年限，適當提高補貼標準。落實草畜平衡制度，繼續推行禁牧休牧輪牧，發展舍飼圈養，搞好人工飼草地和牧區水利建設。推進西藏草原生態保護獎勵機制試點工作。加大草原鼠蟲害防治力度。加強草原監理體系建設，強化草原執法監督”。草原法制化管理體系建設在10年中也得到了持續快速發展，2002年新修訂了《草原法》，2003年4月農業部正式成立了草原監理中心，這是我國草原法制化管理體系建設的重大突破，也是草原法制化管理工作新的里程碑。

2 當前草業發展中存在的主要問題

2.1對保護建設草原的戰略意義認識不足 我國是世界上生態與環境惡化最嚴重的國家之一。其中草原生態系統受損最為嚴重，草原生態惡化已成為制約我國經濟社會可持續發展的一個嚴重問題。但是，時至今日，仍有相當多的人對保護建設草原這件關系民族生存、國家興衰、社會穩定和人民生活生命質量的大事，或者認識滯后，缺乏自覺，或者雖有認識，卻無所作為，還沒有真正投入到保護草原生態、恢復草原生態、呵護草原的偉大事業中。更有甚者，為了眼前的利益，不顧長遠大計，以犧牲草原生態、破壞草原為代價，進行掠奪式生產和破壞性開發，換取暫時的經濟增長[4]。在草原牧區產業選擇和發展中，重工輕草、重農輕草、重林輕草、重畜輕草的現象仍十分嚴重，還沒有把保護草原與發展工業、發展農業、發展林業和發展畜牧業等同對待，更沒有將飼草與作物、飼草與樹木、飼草與家畜放在同等重要的位置。

2.2草業發展中的基本矛盾沒有從根本上解決 我國草原畜牧業中的草畜矛盾由來已久，在全國266個牧區、半牧區縣(旗)中，牲畜超載率大于20%的仍有176個縣(旗)，占66.2%[4]，目前我國草原地區處于“增草難、增畜難、減畜更難”的困境，草畜矛盾異常突出；一些地方為了發展經濟，違法占用草原、開墾草原、濫采濫挖草原野生植物、無序開采草原礦藏的現象還時有發生，草原保護與利用之間的矛盾依然存在；目前我國草原生態治理的速度仍趕不上草原退化的速度，退化草原每年仍以0.5%的速度遞增，草原退化與治理的矛盾仍未有效解決；飼草區域化布局、專業化種植、規模化生產和產業化程度低，生產分散，小生產與大市場、分散經營與集約化經營之間的矛盾突出；草業經濟整體發展水平不高，而保護草原生態，優先發揮草業的生態功能，草業發展的公益性與農牧民增收之間的矛盾未得到緩解。隨著草原牧區經濟的不斷發展，草業發展中的新矛盾也不斷產生，如工草矛盾、糧草矛盾、林草矛盾和人草矛盾等日漸尖銳，導致大面積的豐美草原被開墾，成為工業園區、礦區、農田、林地、城鎮，有些甚至已成為不毛之地。

2.3草原生態惡化仍未從根本上得到遏制 目前，我國草原生態“局部好轉、整體惡化”的趨勢還沒有從根本上扭轉，草原“一邊治理，一邊破壞”的局面還沒有從根本上轉變，草原植被“點上恢復、面上退化”的現狀還沒有從根本上改變[5]。作為我國北方最大的生態屏障，內蒙古草原具有無可替代的重要地位。然而，如今的內蒙古草原正面臨著嚴重的生態危機：鄂爾多斯草原幾近成為沙漠，科爾沁草原幾乎成為沙地，錫林郭勒草原和呼倫貝爾草原幾經開墾和長期過度利用，已是支離破碎、滿目瘡痍，正遭受著退化、沙化的吞噬，錫林郭勒盟2006年退化、沙化草原面積已達1 230萬hm2，占可利用草原面積的比例由1984年的48.6%擴展到64.0%，呼倫貝爾沙化土地面積130多萬hm2[4]。

2.4優質飼草生產供應能力不強 苜蓿是我國重要的優良飼草，近年我國畜牧業尤其是奶業發展迅速，對優良飼草特別是苜蓿的需求量日益增加，但我國苜蓿的產量和品質遠不能滿足市場需要，苜蓿危機日漸凸顯。目前我國苜蓿單位產量低(一般在6 000 kg/hm2)，牧草品質差(粗蛋白質一般在15%以下)，總量供應不足，優質苜蓿尤為緊缺，我國對國外優質苜蓿干草的依從度在逐年增加，苜蓿干草產品進口量呈上升趨勢，2007年進口2 321 t，2008年猛增到19 348 t，2009年更多達4萬t，2010年1-9月已飆升到15萬t。與發達國家相比，我國苜蓿生產技術存在較大差距，主要表現在：品種抗逆能力差，產量與品質潛力較低，品種更新換代緩慢；苜蓿等飼草都種植在作物不能生長或生長不好的土地上，耕作制度不合理，輪作不規范，土壤有機質長期入不敷出，肥力持續下降；栽培管理粗放，病蟲草害嚴重；機械化程度低，飼草收獲加工能力弱等。同時，由于我國苜蓿種植規模小、機械化和標準化程度低，就使苜蓿生產成本比美國高許多。增產提質技術和種植規模已成為制約我國苜蓿穩產高產高效的瓶頸。

2.5草原災害頻發 我國草原生態系統較為脆弱，草原畜牧業還沒有完全擺脫受制于自然的狀態，畜牧業災害十分頻繁，草原畜牧業基本上處于“三年一小災、五年一中災、十年一大災”的局面[6]。局部性的災害基本上年年都會發生，使草原畜牧業遭受巨大的損失，已成為制約畜牧業經濟發展和草原生態治理的重要因素。受全球氣候變暖的影響，草原地區干旱加劇，導致草原火災、鼠蟲災害頻發。2009年內蒙古中西部地區出現了五十年一遇的嚴重干旱，一些重災區出現草原不見綠色，廣闊的草原成了不毛之地，旱災造成166萬人、427萬多頭(只)牲畜飲水困難。突發性災害的危害更大，2000年初內蒙古、新疆12個地(市、州)60個縣連降大雪，釀成畜牧業特大“白災”，2009年12月28日，發生在新疆的草原雪災造成2.52萬只(頭) 牲畜死亡，42.27萬頭牲畜覓食困難，缺少草料，有近21萬頭牲畜被風雪圍困。近10年來，草原鼠害面積約4 000萬hm2，草原蟲害面積約2 000萬hm2，而每年草原鼠蟲害防治面積不足危害面積的1/3。

3 未來10年重點關注的問題

3.1著力推進草業科技創新能力增強 大力發展現代草業科學技術，瞄準草原生態保護建設和現代產業兩大體系建設的重大科技需求，加強原始創新、集成創新和引進消化吸收再創新，在一些關鍵領域盡快取得突破，盡快改變草業科技部分先進與總體落后并存、跟蹤研究為主而創新研究不足的被動局面。加強草原退化機理、生態演替規律和產業發展等基礎理論研究，加強草原生態系統恢復與重建的宏觀調控技術、優質抗逆飼草新品種選育等關鍵技術的研究和開發。要發展先進飼草育種技術，改良飼草品質和抗逆性，提高飼草產量，對草種生產、飼草規模化生產、草產品加工、草原植被恢復、鼠蟲害生物防治等草原保護與建設具有重大影響的關鍵技術，要集中力量進行科技攻關。要重視生物技術、遙感及現代信息技術等在飼草種質創新、飼草生產、草原保護建設中的應用。要發展高產、優質、高效、生態、安全草業技術支撐體系，保障草原生態安全和飼草有效供應，實現草產品優質化、營養化、功能化，推進草業信息化、數字化、精準化，構建我國生態高值草業，建成草業高值轉化的產業體系，使草業發展由資源驅動轉變為科技創新驅動。

3.2著力加快草原畜牧業生產經營方式轉變 為了加強草原保護建設，促進牧民增收，國務院決定從2011年起，中央財政每年將安排資金134億元，在內蒙古等8個主要草原牧區省區，全面建立草原生態保護補助獎勵機制，盡快將草原牧區以發展資源經濟為主轉變為發展生態經濟為主。因此，轉變我國草原畜牧業經營粗放、管理落后，經濟增長主要依靠牲畜數量的增加已勢在必行、刻不容緩。要積極推進改良天然草地，發展灌溉草地，建設高產栽培草地和飼草飼料基地，大力推行禁牧、休牧、輪牧和舍飼半舍飼養殖方式。要加強牲畜品種資源保護、良種繁育、飼養管理、疫病防控、棚圈建設、產品加工等方面的工作。要調整和優化草原畜牧業區域布局，逐步形成牧區繁育，半農半牧區和農區育肥的生產格局。只有加大草原保護和建設力度，草原畜牧業增長方式才能由數量型向質量效益型轉變,畜牧業綜合生產能力和農牧民保護建設草原的積極才能有明顯提高,這樣才能促進草原畜牧業與草原生態的協調發展。

3.3著力推進草原保護與合理利用制度建立與完善 要以生態演替發展規律指導草原保護建設，處理好草原全面保護、重點建設與合理利用的關系，把握好牧區經濟發展與生態保護的關系，協調好農牧民生產生活與草原生態保護的關系，建立科學合理的草原保護利用制度。首先，應建立基本草地保護制度，把栽培草地、改良草地、重要放牧場、割草地及草地自然保護區等具有特殊生態作用的草地，劃定為基本草地，實行嚴格的保護制度。其次，要實行草畜平衡制度，根據區域內草原在一定時期提供的飼草飼料量，確定牲畜飼養量，制定草原載畜量標準，強化對核定草原載畜量的監督檢查。另外，要積極推行禁牧、休牧和輪牧制度，在生態脆弱區和草原退化嚴重的地區實行圍封禁牧，在春季牧草返青期和秋季牧草結實期實行季節性休牧，在牧區推行草原輪牧。還要堅持保護優先和自然恢復為主，從源頭上扭轉草原生態環境惡化趨勢，要提高草原生態保護建設工程質量，鞏固天然草原保護、退牧還草、退耕還草等成果，推進草原荒漠化、石漠化綜合治理。要嚴格保護草原不被再開墾，應進行草業資源調查，以優化草業資源配置。

3.4著力推進飼草產業化發展 在草業發展中，應遵循以草原生態保護為根本、飼草生產供應為關鍵、效益為目標的草業生態經濟發展觀，既要抓草原生態保護，也要抓飼草產業發展。要合理開發和利用水資源，加強飼草飼料基地、栽培草地、改良草地建設及飼草飼料儲備等基礎設施建設，要提升飼草種植、收獲和加工過程中的機械化水平，增強飼草生產、加工、儲藏和供給能力。以苜蓿為主的飼草業既是我國的民族產業，也是草業現代化的考量，應引起高度重視，加快發展。《國家糧食中長期規劃綱要》明確提出：“調整種植結構，逐步擴大優質高效飼料作物種植”，并提出2020年牛奶產量達到6 700萬t的規劃目標。這為引草入田，調整種植業結構，實行糧食作物、經濟作物、飼草作物的三元種植結構提供了理論依據，首先應在奶牛帶、肉牛肉羊優勢產區建立苜蓿生產基地，鼓勵農牧交錯區退耕還草、農區低產田種植優良苜蓿，像重視農作物一樣重視苜蓿發展，把種草養畜視為國家糧食安全的重要組成部分[7-9]。這對發展我國苜蓿民族產業，保障生態安全、食物安全具有戰略意義。

3.5著力推進草原防災減災能力提高 按照我國草原旱災、雪災、火災、病蟲鼠害、毒害草等災害發生的特點和規律，加強草原重大災害監測與預警、成災機理、災害評估，生物防治與生物減災和災后草原生態修復等關鍵技術的研究與推廣應用，加快建立草原災害易發區調查評價體系、監測預警體系、防治體系、應急體系和災后恢復體系。加大重點區域草原災害治理力度，加強草原災害救援隊伍建設和物質儲備建設，提高飼草保障供應水平，增加草原災害防治應急反應能力。要推行草原災害風險評估，科學安排草原災害區域生產和生活設施的合理避讓。

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[3]中國農業科學院可持續發展戰略組.中國可持續發展戰略報告——政策回顧與展望[M].北京:科學出版社,2008.

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