山西江西兩省抗旱立法工作探析

郁凌峰

（遼寧省防汛抗旱指揮部辦公室，遼寧 沈陽 110003）

1 兩省抗旱條例出臺的背景

山西省地處黃土高原，是一個水資源十分貧乏的省份，受特殊的自然地理和氣候因素影響，以及資源性缺水、工程性缺水以及水質性缺水的共同作用，山西省旱災十分嚴重。和山西省不同，江西省位于長江中下游，境內水系發達，水資源豐富。由于區內降水時空分布不均，年際變化幅度大，年內分配也極不均勻，季節性旱災害頻繁。

同時，兩省抗旱工作還存在一些問題和薄弱環節，主要表現在：抗旱工作管理責任不明確，抗旱機構不健全、抗旱基礎設施建設不能適應抗旱工作的需要，缺乏有效的抗旱投入機制，抗旱制度建設不完善等。為解決抗旱工作中存在的矛盾和問題，滿足旱災預防和抗旱減災的特殊要求，山西、江西兩省加快了抗旱立法的工作進程，積極開展抗旱條例制定工作，規范全省抗旱工作。

2 兩省抗旱條例的主要特色

2010年11月27日，山西省十一屆人大常委會、第二十次會議上，省政府正式將《山西省抗旱條例》（草案）提交審議，并通過了一審進入省人大法工委二審程序，《條例》（草案）共6章52條。2010年9月17日，江西省第十一屆人民代表大會常務委員會第十八次會議審議通過《江西省抗旱條例》，2010年11月1日起施行，《條例》共6章50條。兩個條例主要結構和《中華人民共和國》基本一致，但在內容上，充分體現了本省特色，力求突出針對性、增強可操作性、體現實用性和指導性。最主要主要的特點體現在三方面：

1）明確了各級政府在抗旱減災方面的職責，注重抗旱體系的健全和完善。針對各級政府的職責不夠明確具體，基層抗旱體系不健全，導致各項抗旱減災措施難以有效落實問題，山西、江西兩省都把強化政府抗旱職能，完善抗旱體系作為立法的重點。兩省《條例》都明確了鄉鎮人民政府、街道辦事處、居民委員會、村民委員會的抗旱職責，使抗旱工作更加系統化。

2）完善抗旱投入機制體制和抗旱保障能力。兩省抗旱條例均明確規定縣級以上人民政府應當將抗旱工作納入本級國民經濟和社會發展規劃，所需經費納入本級財政預算，并對抗旱設施和抗旱物資兩方面的抗旱補貼及補貼的主體和對象做出了明確規范。

3）在遵循國家條例框架基礎上，更加注重本省特色。兩省條例脫胎于國家抗旱條例，但都和本省資源特色和旱災特點進行了較好的結合，更加適用于本地抗旱減災工作。例如，山西省針對水資源短缺，供水結構不合理的現狀，對抗旱基礎設施和抗旱水源工程建設進行了規范。江西省結合本地水旱災害交替頻繁的特點，把有效利用雨洪資源作為抗旱減災的一個有效手段，突出防汛抗旱的緊密結合。

3 對抗旱立法工作的啟示

山西、江西兩省抗旱立法工作經驗具有較強的參考價值和啟發意義，對其它各省起草抗旱條例起到了較強的指導作用。

3.1 抗旱立法勢在必行

我國是一個干旱災害頻發的國家，據統計，1949—2000年的52年間，全國發生輕度以上旱災41次，其中輕旱年13次、中旱年14次 、重旱年10次、極旱年4次。近10年來，我國大力開展抗旱基礎設施建設，防旱抗旱能力逐步增強，但由于抗旱資金投入、抗旱工程與非工程建設、抗旱指揮和管理、抗旱水量調度等方面仍存在著諸多實際問題，制約著抗旱工作的開展，抗旱工作仍處于被動局面。

《中華人民共和國抗旱條例》出臺之前，有關省、直轄市已開展了抗旱法規建設工作，2002年，安徽省在全國第一個頒布施行了《安徽省抗旱條例》，2009年，《中華人民共和國抗旱條例》頒布施行后，湖北、山西、江西、甘肅等省也分別起草了省級《抗旱條例》。其余各省也應盡快把抗旱立法工作納入本省人大立法計劃，盡快制訂適合本省實際的地方性抗旱法規，規范本地區的抗旱減災工作，將抗旱工作納入法制化的軌道。

3.2 選擇適當的起草單位

《江西省抗旱條例》由省防辦組織有關單位起草，草案完成后，由廳法規處協調省政府法制辦和省人大法工委等有關部門進行審查和審議。山西省抗旱條例委托水利部發展研究中心起草，山西省防辦負責協調和配合。這種方式的優點在于草案由熟悉抗旱工作的技術人員起草，能夠切實反映抗旱工作的總體思路和指導思想，解決抗旱工作中的實際問題。但缺點是技術人員對立法程序法律用語不熟悉，容易走彎路，更重要的是立法程序過于復雜，牽扯太多精力。據江西省防辦介紹，甘肅省把抗旱條例起草工作委托給省政府法制辦，甘肅省水利廳和省防辦提供技術支持。這種方式非常有利于推動抗旱條例立法工作，在征求有關部門意見過程中，有了省政府法制辦的協調，難度大大降低，程序進一步簡化。同時，由法制辦的法律專家起草條例草案，內容也更加規范。因此，甘肅省這種條例起草方式非常值得各省借鑒。

3.3 立法工作要領導重視，高位推動

山西、江西兩省抗旱立法工作，都是在省政府主要領導的要求下開展的，在條例立項、審查、審議等程序中，兩省的省長、主管省長等領導都起到了重要的推動作用。特別是涉及到抗旱經費問題，沒有政府領導的支持，很難得到落實。因此，各省在制定抗旱條例時，要引起領導的高度重視，爭取省領導對立法工作的支持。同時，要爭取省直有關部門，特別是發改委、財政部門的大力支持，為抗旱條例出臺和各項抗旱政策的落實創造條件。

3.4 要堅持科學發展觀

抗旱工作具有很強的社會性，抗旱立法首先要規范“人”的行為，降低人類活動對干旱的消極影響。一是要堅持水資源的可持續利用，嚴格限制地下水的開發利用，要科學規劃抗旱水源工程建設，提高水的利用效率，還要加強節水宣傳，提高全社會的節水意識；二是充分要體現“以防為主，防抗結合，防重于抗，抗重于救”的抗旱工作方針，突出旱前預防，完善各種防災減災制度，特別是抗旱預案制度、抗旱規劃制度、旱情監測預警制度等，建立和完善防抗結合的抗旱減災體系，加強主動防旱能力；三是要堅持以人文本，突出抗旱效益，要把保障城鄉供水安全和糧食生產安全作為抗旱立法的出發點。

3.5 要抓住重點，切合本省實際

1）明確條例的特色。各省抗旱條例要以《中華人民共和國抗旱條例》為基礎，結合各省干旱特點和抗旱減災工作的實際需求，制定適合各省省情和干旱特點的地方性抗旱法規。特別是對抗旱預案制度、抗旱規劃制度、抗旱應急水量調度、抗旱指揮決策、抗旱減災措施、抗旱資金投入與管理、抗旱保障體系建設等方面，要具有較強的可操作性，能夠具體地指導抗旱救災工作。

2）明確抗旱職責。一是進一步強化行政首長負責制，明確各級行政首長的職責和權利義務，突出行政領導在抗旱工作中的領導和核心作用。二是進一步明確抗旱工作中統一指揮、分級負責的原則，規范各級政府、各級防辦在抗旱工作中的地位和關系。三是明確防汛抗旱指揮部及其成員單位的職責和工作關系，既要確定防汛抗旱指揮部在抗旱工作中的權威性和核心地位，還要保證防汛抗旱指揮部成員單位在抗旱工作中履行職責，盡到義務。

3）明確抗旱保障措施。一是要求縣級以上政府建立和完善與經濟社會發展水平及抗旱減災要求相適應的抗旱資金投入機制，加強抗旱中最重要的資金保障；二是要求干旱災害易發區的縣級以上政府儲備一定數量的抗旱物資，加強抗旱的物質保障；三是要求縣級以上防汛抗旱指揮機構根據抗旱工作的需要，加強抗旱服務組織建設和管理，加強抗旱的隊伍保障，要求縣級以上政府和防汛抗旱指揮部制定有關抗旱制度和政策，加強抗旱的制度保障。

4）要解決抗旱工作中的實際問題。目前，我國抗旱工作中還存在著諸多問題，如沒有固定的抗旱資金投入，抗旱資金使用和管理方式不合理，抗旱管理體制不健全，抗旱工程體系、非工程措施建設不完善，各級政府和群眾對抗旱工作重視程度不夠，抗旱手段單一等等，都在一定程度上制約著各省抗旱工作的開展。因此，抗旱立法的指導思想就是要針對這些問題，建立和完善各種抗旱制度，明確權利義務關系，解決抗旱工作中的突出矛盾和實際問題，為建立抗旱長效機制奠定法律基礎。