保障電力可靠供應 促進經濟結構調整統一思想抓住機遇扎實做好有序用電工作1)

魯俊嶺

（國家發展和改革委員會 經濟運行調節局，北京 100824）

2011年6月30日，國家發展和改革委員會在杭州召開全國有序用電工作經驗交流會，宣傳貫徹《有序用電管理辦法》（以下簡稱《辦法》），交流好的做法和經驗，推動有序用電工作規范、深入開展，確保電力供需形勢平穩，促進結構調整和節能減排。

1 充分認識有序用電工作的重要意義和積極作用

隨著經濟發展和人民生活水平的提高，社會平穩運行對電力可靠供應的依賴程度越來越高。與此同時，我國目前所處的經濟發展階段以及資源環境約束決定了電力供需矛盾在一定時期內還將持續存在。在此形勢下，做好有序用電工作，對于確保經濟平穩發展、加強和改善民生、保持經濟社會和諧穩定，對于促進結構調整和轉變發展方式，都具有十分重要的意義。

1.1 有序用電是平衡電力電量的重要措施

改革開放30多年來，我國大部分時間電力供應偏緊，只有1998—2001年和2009年，由于受到亞洲金融危機和國際金融危機的沖擊影響，才基本沒有出現缺電。2003—2006年，全國一度有26個省份出現了不同程度的拉閘限電，最大電力缺口占全國最大用電負荷的比重超過8%，個別地區最大缺口超過用電需求的1/3。2007—2008年，電力供需緊張形勢有所緩解，但受煤電矛盾等因素影響，最大電力缺口仍然分別為1 300萬kW和2 000多萬kW。2010年以來，每個月都有地區限電，最多時達到20個。

2011年迎峰度夏期間，除東北、西北電力供需平衡有余外，其余大部分地區供應偏緊，電力缺口約3 000萬kW，為近年來較為嚴峻的一年。其中，江蘇、浙江、重慶、京津唐等地矛盾較為突出。在今后一段時間內，并不排除因電煤供應緊張、來水嚴重不足以及持續高溫高濕天氣等極端情況，而出現缺電程度加劇的可能。

受資金緊張、預期經濟效益不理想等多重因素影響，電力企業壓減電源投資。初步統計，2010年全國電源建設完成投資3 641億元，同比下降4.26%，是近8年來的首次負增長。據反映，2011年五大發電集團電源投資計劃比2010年減少了11.2%，其中火電投資減幅高達27.8%，已出現火電在建工程進度放緩的現象。這種狀況如不能及時扭轉，將導致未來幾年電源投產減少，2011、2012年電力供需形勢可能更加不容樂觀。

在電力供需緊張形勢下，首先要加快能源項目建設步伐，充分挖掘現有能力的潛力，加強跨區資源調劑，最大限度地增加有效供應。如果通過這些仍不能滿足需求，就要通過有序用電，實現電力供應秩序的平穩。

1.2 有序用電是落實國家“十二五”規劃綱要精神的客觀需要

“十二五”規劃綱要提出了調整經濟結構、合理控制能源消費總量和推進節能減排的要求。為貫徹落實中央部署，近一時期，國家發展和改革委員會、國家能源局正在抓緊研究編制“十二五”節能減排綜合方案、能源規劃、合理控制能源消費總量目標及分解落實機制，明確未來5年我國能源發展消費的指導思想、目標和任務。隨著這些措施的出臺，我國能源敞開口子供應的情況將有所改變，一些地區必須要控制能源消費總量，優化能源消費結構，強化有序用能，把有限的資源配置到合理的地方。這對有序用電工作提出了新的任務和要求。

1.3 有序用電是提升全社會應急能力、妥善處置突發事件的重要手段

近年來，除裝機不足、煤電矛盾等原因導致缺電外，重大自然災害頻發也成為缺電的一個重要原因。2008年低溫雨雪冰凍災害、汶川大地震，2009年玉樹地震，2010年西南大旱、舟曲泥石流，都造成有關地區嚴重缺電甚至全部停電。這種情況下，電力供應直接關系到人民群眾生命財產安全，關系到國民經濟正常運行。如何把有限的電能資源用在最關鍵的地方，確保抗災救災用電需要，確保社會和諧穩定？除了應急工作外，就要靠扎實的有序用電工作基礎。

無獨有偶，東京電網一直被認為很堅強，前一階段日本發生地震、海嘯和核泄露事故，導致電力嚴重短缺，東京都地區分片輪流停電。從新聞上看，初期出現了地鐵、醫院、金融機構停電等問題，給災害應對造成了很大不便；并且今后一兩年，日本受核電站關停影響，很可能反復出現缺電。這也警示我們，務必深入細致的做好有序用電工作，在各種情況下保障社會秩序。

2 全面理解和把握《辦法》的內涵

2.1 編制過程

2006年初，國家發展和改革委員會委托南方電網公司開展有序用電方案和全國拉限電統計課題研究，同年7月確定起草《辦法》，并于2007年初完成草稿，隨后征求了各地經貿委（經委、發改委）和部分用戶的意見。后因全國電力供需形勢緩解，對實施有序用電的用戶缺乏經濟補償渠道而暫緩。近2年，重大自然災害和突發事件頻繁出現，加之壓縮高耗能、高排放企業用電的需要，國務院領導同志和國務院有關文件中多次要求做好有序用電工作。為此，2010年國家發展和改革委員會經濟運行調節局進一步開展了相關調研，并以辦公廳文件（發改辦運行[2010]2202號）正式征求有關部門、地方經濟運行系統以及電力企業的意見和建議。在匯集各方意見后，再次組織召開座談會，從增強可操作性、優化工作流程方面進行了完善和調整，最終出臺了《辦法》。

2.2 主要內容

《辦法》突出強調了有序用電工作應遵循“安全穩定、有保有限、注重預防”的原則，主要內容分為6章、35條。第一章是總則，主要規定了《辦法》的法律依據、適用范圍、定義、主要原則和職責分工。有序用電工作具有較強的行政色彩，政企分開后電網企業已不再具備相應資格，所以，有序用電方案、監督檢查等須得到政府有關部門批準或授權。而有序用電又涉及市場分析預測、供需平衡、方案制定、預警管理、日常檢查等大量專業性較強的工作，僅靠政府有關部門無法完成，必須充分發揮電網企業的作用。同時，有序用電涉及廣大用戶的利益，需要用戶按預定方案合理用電，如果用戶不配合，工作目標無法實現。因此，有序用電工作是政府主導、電網公司實施、用戶配合。第二章是預案編制，主要規定了有序用電方案的編制程序，主要措施和保電、限電順序，以及用戶的義務。明確保電、限電順序是為了落實國務院對有序用電工作的一貫要求，增強指導性；同時，考慮到各地情況差異較大，明確該順序為原則性要求，各地可根據需要相應調整。第三章是預警管理，主要規定了信息披露要求和不同等級的預警信號。預警信號的等級、顏色規定參照了《國務院關于實施國家突發公共事件總體應急預案的決定》（國發[2005]11號）的有關規定。第四章是預案實施，對預案啟動、各方應采取的措施、滿足用戶合理需求以及告知、統計等工作做了相關規定。第五章是獎懲措施，從補貼、電價、放寬用電限制方面對參與有序用電的用戶給予適當補償。同時根據《電力供應與使用條例》第30條等有關規定，對等規定了“對執行預案不力、擅自超限額用電的電力用戶，要責令改正；情節嚴重的，可按照國家規定程序停止供電。對違反有序用電預案和相關政策的電網企業，要責令改正；情節嚴重的，可通報批評。”第六章是附則，明確了有關術語的含義，規定了《辦法》的解釋權、適用時間，并要求各地電力運行主管部門制定實施細則。

3 貫徹落實《辦法》應當把握的主要方面

3.1 全面把握開展工作面臨的環境

從有利方面看：一是領導高度重視。黨中央、國務院領導一直非常重視缺電問題，并強調把需求側管理和有序用電工作作為重要應對措施認真落實好。在國家“十一五”、“十二五”規劃綱要，以及國務院部署迎峰度夏、煤電油氣運和農資供應保障、節能減排等方面工作的10余個文件中，均明確提出有關要求。國務院還曾專門下發了《關于加強電力需求側管理，實施有序用電的緊急通知》（國辦明電發[2008]13號）、和《關于確保居民生活用電和正常發用電秩序的緊急通知》（國辦發明電[2010]36號）。2011年以來，僅溫家寶總理、李克強副總理關于解決缺電問題的批示就有10幾條。

二是外部環境更加有利。隨著科學發展觀的進一步貫徹落實、以人為本理念的深入人心，“先生活、后生產”的保電原則得到了更廣泛的認同。特別是隨著節能減排工作的廣泛深入開展，以及能源消費總量控制政策的推出，有關各方對于控制高耗能、高排放行業過快發展的認識更趨一致。多數地區已經形成了相對固定的工作流程和較為有效的工作機制。這些都為有序用電工作提供了有利的環境和政策支撐。

三是各地和電網企業積累了一些好的經驗和做法。近幾年，各地都結合當地供需實際，認真編制有序用電預案，并做好實施工作，積累了很多好的經驗。比如：浙江通過細化用戶分類，按照能耗高低和度電產值大小排序，做到先限“兩高一低”企業，然后限附加值低的企業，最后限其它企業，騰出資源保障戰略性新興產業、服務業和能耗低、污染少的優勢產業用電需要，使有限的電力資源發揮最大效益。江蘇通過強化技術手段，充分運用電力負荷管理系統，試點建設電能服務管理平臺等，實現有序用電的精細化管理。廣東認真把握企業用電特性，建立快速響應負荷；在缺口縮小時，及時釋放用電負荷，做到快下快上，減少限電損失。云南提出“五保四壓”保的原則（保群眾生活、保發展目標、保節能降耗指標、保效益、保重點工程，壓高耗能、壓高污染、壓低附加值、壓不符合產業政策的企業、項目和產品）。

在把握有利條件同時，也要看到，當前有序用電工作還面臨著一些需要引起重視和研究解決的矛盾與問題。

一是手段較為單一。即主要倚重行政手段，而技術、經濟手段運用不足。雖然電力負荷管理系統已經廣泛覆蓋，但部分地區還未能真正發揮作用，缺電時仍常常被迫拉閘，造成部分重點用戶和居民生活用電無法保障。雖然有一些地區嘗試了限電補償等措施，但也面臨資金不足、渠道不穩方面的困難。由于技術、經濟手段運用不足，有的工作還比較粗放，僅僅是簡單分解用電指標，缺乏日常工作積累。真正面臨嚴重缺電或重大自然災害、突發事件時，容易出現準備不足、措施不細和執行不力方面的問題。

二是用戶對缺電的承受能力在下降。隨著現代化程度的提高，各類用戶對電力可靠供應的依賴程度越來越高，維權意識也在不斷增強，加之經濟補償不到位、預案溝通不充分，越來越不愿承受缺電帶來的負面影響。根據一些地區的工作經驗，地方和用戶對于時段性缺電的承受能力相對較強，但對于嚴重影響有關企業生產經營持續性缺電，理解配合不夠，甚至產生抵觸情緒。目前部分地區已經出現或將要出現持續性限電，會給有序用電工作帶來較大壓力，需要做好相應的思想準備、宣傳準備特別是工作準備。

三是在緩解供需矛盾方面，有序用電的作用也是有限的。在現有工作基礎上，一個地區的電力電量缺口在10%以內時，重點單位和居民生活用電通常可以保障；如果缺電程度超過15%，不少地區可控負荷不足，往往需要采取拉閘措施。而居民用電和企業生產用電又常常接在同一條線路上，就造成影響居民生活用電等問題的發生。因此，有序用電不可能包打天下，存在著局限性，還要同努力增加供給密切配合，盡可能減少限電。

3.2 準確把握開展工作的總體要求和主要原則

3.2.1 總體要求

認真貫徹落實科學發展觀，按照黨的十七屆五中全會、中央經濟工作會議精神和“十二五”規劃綱要的要求，堅持保障重點與抑制不合理需求、推進節能減排、提高能源利用效率、合理控制能源消費總量相結合，為經濟平穩較快發展與社會和諧穩定創造良好環境。

3.2.2 主要原則

一是保要保得穩。電力供應與老百姓的日常生活息息相關。任何時候都要把居民生活等重點用電擺在突出位置，全力予以保障。各地經濟運行調節部門、電網企業要明確保障范圍，強化工作責任，制定完善措施，加強監督和檢查。特別是市縣兩級要切實按照以人為本的原則，正確處理一般用電和重點用電之間的關系，絕不允許與民爭電；建立健全工作機制，完善工作措施，鼓勵新聞媒體、社區群眾進行監督，把保障老百姓生活用電落到實處。

二是限要限得住。各地在制定有序用電方案時，要充分體現重點限制違規建成或在建項目用電，限制產業結構調整目錄中淘汰類、限制類企業用電，限制單位產品能耗高于強制性限額標準的企業用電，以及限制不必要的亮化工程用電的原則。在方案實施過程中，要建立健全會商機制，完善預警發布制度，提前做好錯避峰預警；充分發揮峰谷、豐枯、尖峰等需求側電價的積極作用，促進移峰填谷和節約用電；綜合運用錯峰、避峰措施，注重發揮負荷管理系統、電能服務平臺等技術手段的作用，平衡供應缺口，避免不必要的拉閘限電；在缺口縮小時，應及時釋放用電負荷，做到快下快上，減少限電損失。

三是要促進結構調整。通過結構調整和產業升級，實現節能減排和控制能源消費總量，是轉變經濟發展方式的重要舉措，也是緩解當前能源供需矛盾的治本之策。需要進一步利用當前市場形成的倒逼機制，合理配置有限的電能資源，促進經濟結構調整。

3.3 因地制宜，實現有序用電精細化管理

各地區供需形勢不同、用電結構不同、行業分布不同、負荷特性不同、工作基礎不同，但是工作目標和要求相同，這就決定了要從本地區實際出發，因地制宜開展工作，實現殊途同歸。在現有環境下，要繼續運用好必要的行政手段；努力建設電力負荷管理系統、電能服務管理平臺等技術手段，充分發揮其作用，為實現精細化管理提供技術支撐；積極嘗試可中斷負荷電價、高可靠性電價，限電補償等經濟手段，調動電力用戶積極性；在日常工作中，規范管理，加強預警，盡可能化解矛盾。各地電力運行主管部門在制定《辦法》的實施細則時要充分考慮上述因素。

4 圍繞迎峰度夏，認真做好有序用電工作

2011年是《辦法》實施的第一年，迎峰度夏供需形勢又較為緊張，因此要圍繞這個重點，認真做好相關工作，確保迎峰度夏順利，并為今后積累經驗。

4.1 高度重視，加強組織領導

各級電力運行主管部門在有序用電工作中要加強組織,搞好協調，發揮好主導作用；及時處理由于實施有序用電、降低電力負荷引發的矛盾；務必杜絕個別地區2010年4季度出現的無序限電局面；遇有重大問題和突出矛盾，及時反映，國家發展和改革委員會將借助煤電油氣運保障工作部際協調機制，加強綜合協調。

4.2 細化方案，相互交流經驗

各地要在準確把握2011年電力供需走勢的基礎上，進一步完善有序用電方案和應急預案，確保用電秩序的正常和最大程度減輕供電事故的影響。對可能出現的各種突發事件，要考慮得更全面細致一些，應對措施更充分有效一些，確保一旦出現這類事件，應急方案能用得上去，努力把各種損失控制到最低程度，確保社會秩序的穩定。

4.3 宣傳引導，組織輿論監督

各地要主動加強與新聞媒體的溝通聯系，做好新聞宣傳報道，引導社會正確認識能源供需形勢；大力宣傳“十二五”規劃綱要提出的合理控制能源消費總量和節能減排的要求，以及各地區和各部門增加有效供給、抑制不合理需求的經驗和做法。充分發揮新聞媒體的輿論監督作用，對于違反有序用電方案、擅自拉限居民生活用電、干擾正常供用電秩序的行為，進行公開曝光。

4.4 加強檢查，考核執行效果

對執行有序用電方案不力、擅自超限額用電的用戶，要責令改正，情節嚴重的，可按照有關規定和程序采取相應的措施。

5 結束語

無論從緩解階段性電力供需矛盾，還是從提高我國能源使用效率、合理控制能源消費總量、促進經濟結構調整方面，有序用電都大有可為。面對當前有利的形勢環境和工作條件，我們一定要統一思想，提高認識，抓住機遇，共同努力，開創有序用電工作新局面，為經濟社會發展作出應有貢獻。