論新時期中國貧困地區的腐敗治理

姜秀敏

(大連海事大學 交通運輸管理學院,遼寧 大連 116026)

論新時期中國貧困地區的腐敗治理

姜秀敏

(大連海事大學 交通運輸管理學院,遼寧 大連 116026)

從行政監督的視角,分析新時期中國貧困地區腐敗治理存在的問題及原因,并提出解決問題的對策,如提高人員素質、加強宣傳教育、改善媒體建設、完善體制改革等.

貧困地區;腐敗治理;反腐

一、對新時期貧困地區腐敗的理論認識

新中國成立后,貧困一直就是黨和政府致力解決的重要問題.進入新時期,我國的脫貧工作取得了長足進步,但仍然存在一定數量的貧困地區.本文所謂的新時期是指"十六大"之后的時期.

1.新時期中國貧困地區的定義及特點

本文中的貧困地區是指縣一級的行政區域,即國務院為了更好地貫徹和落實《國家八七扶貧攻堅計劃》于1994年確定的592個國定貧困縣,其中東部地區77個,中部地區149個,西部地區366個.這些地區基本上處于我國自然條件比較惡劣、生活條件差的西部和邊遠地區.

貧困地區各有各的特殊性,但共性的特征表現如下.第一,經濟建設落后.經濟建設落后是所有貧困縣所具有的最基本、最突出的特征,也是其之所以成為貧困縣的最主要原因.第二,社會發展程度低.主要表現在以下幾方面:首先是思想觀念落后,封建殘余思想依然存在;其次是法制觀念淡薄,百姓維權意識缺失;最后是人口素質低下,導致他們監督意識淡化和監督知識缺乏.第三,文化建設滯后.突出表現在以下兩個方面:一是對農村文化建設重視不夠,投入不足,農民的文化生活和思想文化素質提高緩慢;二是輿論文化建設跟不上經濟建設步伐,輿論隊伍無論是數量還是質量都遠遠不能滿足新農村建設的需要.

2.貧困地區腐敗的定義及種類

既然本文探討的是貧困地區的腐敗問題,那么就有必要對貧困地區的腐敗加以定義和說明.受歷史和研究領域的影響,國內外的學者和機構從不同的角度對腐敗進行了定義.如美國學者塞繆爾.P.亨廷頓認為:"腐化,即公職人員為了謀取私利而違反公認準則的行為,腐敗的基本形式就是政治權力與經濟財富的交換."國際透明組織對腐敗含義的解釋是:"公共部門中官員的行為,不論是從事政治事務的官員,還是行政管理的公務員,他們通過錯誤地使用公眾委托給他們的權力,使他們自己或親近于他們的人不正當地和非法地富裕起來."[1]綜合考慮貧困地區與腐敗,筆者認為:貧困地區的腐敗就是貧困地區的政府機關及其工作人員,為了個人和小團體的私利而實施的嚴重違背黨紀國法,侵犯人民利益并造成惡劣政治影響和嚴重后果的蛻化變質行為.

腐敗的存在形式本身就是多種多樣的,從不同的角度可以將腐敗劃分為不同的類型.本文從政治層面將貧困地區的腐敗分為如下4種類型.一是政策抵制型.在貧困地區抵制黨和國家的路線方針政策的行為是一種普遍存在的現象,地方保護主義、個人主義和本位主義嚴重存在,"上有政策,下有對策"成為他們慣用的伎倆.二是人事腐敗型.選人用人是行政機關的重要功能之一,然而貧困地區任人唯親、任人唯錢的現象較其他地區更為嚴重,這在一定程度上是由貧困地區的特點所決定的.三是失職瀆職型.這種腐敗的產生有主客觀原因.主觀上,同發達地區的腐敗一樣,腐敗者缺少服務精神和服務意識,麻木不仁,置百姓的利益于不顧.客觀上,貧困地區許多工作的開展要比發達地區困難得多,使得一些思想意志薄弱,對困難和挫折缺乏信心的干部逐漸地松懈放縱下來,最終出現失職瀆職.四是買官賣官型.用金錢獲取官職,在基層政府部門,即縣鄉一級尤為突出,貧困地區又恰恰是這一類型的代表.貧困地區群眾素質相對低下,也為買官賣官、買票賄選提供了有利條件.

3.貧困地區腐敗的特點

本文按照腐敗的四要素即行為主體、主觀動機、客觀手段和客觀后果對貧困地區的腐敗予以闡述.

第一,主體數量巨大化.貧困地區的腐敗具有主體數量巨大的特點,客觀上是由研究對象的性質所決定的.既然貧困地區所指的是縣一級的政府部門,那么其本身就已經具有行政人員數量龐大和思想觀念落后的特點,那么,在思想觀念落后的貧困地區的大量行政人員中就必然存在大量的腐敗主體.

第二,目的動機復雜化.除單純地追求女色、金錢、權力等動機外,在貧困地區受腐朽的封建思想的影響,為了宗族利益、封建迷信等而進行的腐敗更是屢見不鮮,所以在看到其目的動機普遍性的同時,更要看到其夾雜的特殊性和復雜性.

第三,手段方式公開化.隨著社會主義市場經濟的發展和我國反腐力度的不斷加大,腐敗的隱蔽性已成為一個公認的事實.但貧困地區的腐敗卻反其道而行之,其手段和方式除具有隱蔽性外,還常常具有某種程度的公開性.因當地群眾素質低下,腐敗分子充分利用其愚昧無知的特點,對腐敗的嚴重后果有恃無恐,腐敗的手段和方式自然也就毫不避諱.

第四,后果危害嚴重化.一方面,破壞了良性的經濟發展環境,嚴重阻礙了當地經濟的發展,減緩了其盡快脫貧的步伐;另一方面,破壞了黨群關系、干群關系,使黨和政府在人民群眾中的形象大打折扣.

貧困地區腐敗的以上特點充分說明了探尋貧困地區腐敗治理新思路的必要性.

二、貧困地區腐敗治理中存在的問題

在貧困地區反腐倡廉工作取得顯著成效的同時,更需要看到貧困地區的腐敗治理仍然存在以下問題.

1.內部反腐表面化

內部反腐是行政主體對腐敗進行自我監督的一種行為.但在貧困地區,這種內部反腐存在表面化現象.

(1)自主反腐表面化.貧困地區行政機關的自主反腐行為流于形式,在實際工作中具體表現為:不注意講政治、講正氣,不注意堅持原則;工作責任心不強,對新時期新形勢下自主反腐工作的新情況、新問題,缺乏積極思索與鉆研精神,缺乏預見性和針對性;取而代之的是做表面文章,發發自我反腐新聞、會議紀要之類,欺騙廣大人民群眾,使我國行政監督體制中的行政機關自我監督成為空談.

(2)行政監察反腐表面化.在我國,最基層的行政監察機關設在縣一級,鄉一級政府無監察機關.我國縣級政府本身就存在機構臃腫、人浮于事的現象,而貧困地區的這一問題則更為突出.這就勢必造成監察力量薄弱與監察對象數量龐大之間的嚴重失衡現象.加之主觀上的消極懶散情緒,使得行政監察舍本逐末,只做表面文章:以辦好文電、做好檔案管理工作為主,以執法監察、加強黨風廉政工作為輔;以信訪服務、領導交辦任務為主,以案件管理審理為輔.

(3)審計反腐表面化.審計反腐的主體是貧困地區的各縣級審計部門,屬于縣級行政系列的職能部門,在縣長和上一級審計機關的領導下進行工作.然而現實中的貧困地區審計過程卻存在不敢審計、不想審計的嚴重現象.更有甚者,即使審計出了問題,也瞞報謊報.

2.外部反腐不力

同樣,在貧困地區,外部反腐存在的問題也不能小視.

(1)法制反腐不力.法制反腐是法制監督的重要體現,然而當前貧困地區的法制反腐仍不盡如人意,具體表現在如下幾個方面.首先,從立法角度看,貧困縣的人民代表大會沒有能夠及時地制定出符合當地實際情況的法規性文件,使得反腐工作無法可依.其次,從檢查角度看,檢察機關靠原本就財力不足的本地區財政供養,因而在工作中有所畏懼,獨立檢察權受到嚴重制約.再次,檢察機關在開展反腐工作中面臨人手少、質量低、檢察對象龐大、技術薄弱等嚴峻考驗.最后,從司法的角度看,貧困地區的法院系統在處理腐敗案件的過程中存在審理不及時、判決不準確、不能及時有效糾正等問題.

(2)社會反腐不力.社會力量是不容忽視的外部反腐力量,但貧困地區的社會力量在反腐這個大戰場中的表現卻不盡如人意.首先,聽不到輿論反腐的聲音.具體表現在貧困地區本地輿論力量不足,本地廣播電視、報紙雜志往往對本地政府進行正面報道,對政績工程、脫貧致富大肆宣揚;外地輿論力量存在畏懼害怕心理,不愿參與貧困地區的輿論反腐.其次,貧困地區公民意識缺失,導致公眾反腐缺位,看不到群眾同丑惡的腐敗現象作斗爭.

3.反腐缺乏協調性

通過以上分析可以看出:一方面,內部反腐和外部反腐缺乏和諧有序性,貧困地區急需建立一個立體的、內外聯系的和系統的反腐網絡;另一方面,內部反腐和外部反腐兩個系統之間缺乏明確的分工,反腐職能交叉缺失現象明顯,多頭共管和無人問津的情況時有發生.

三、貧困地區腐敗治理不力的原因

貧困地區腐敗治理中的不足是與其實際情況相聯系的,其原因有以下幾點.

1.人口素質低下

貧困地區腐敗治理不力是與貧困地區人口素質的相對低下分不開的,這其中既包括反腐工作人員又包括除他們外的全體公眾.

(1)行政人員素質相對低下.首先,行政人員文化業務素質低下.由于環境艱苦,經濟發展滯后,缺乏吸引高素質反腐人員的物質基礎.其次,思想政治素質低下.一些反腐系統的干部,喪失了共產主義理想和信念,在經濟建設的大潮中迷失了方向,從而在反腐工作中滋生了懶散懈怠的情緒.最后,道德素質相對低下.反腐人員在工作中缺乏實事求是的科學精神,依法行政的法制觀念淡薄,為人民服務的意識淡化.[2]

(2)公眾素質低下.一方面,法律意識和反腐知識缺乏,導致公眾對反腐心有余而力不足,致使公眾反腐只停留在表面;另一方面,等級觀念、特權觀念等封建殘余思想濃重,使得許多群眾對腐敗行為不能有效地識別,對一些腐敗行為認為是順理成章的事情,致使腐敗主體的行為造成了更大更長遠的危害.

2.反腐隊伍不強

缺乏強有力的反腐隊伍是貧困地區反腐弱化的一個現實原因.首先,反腐隊伍數量不足,導致反腐工作不能及時有效迅速地完成,造成腐敗案件積壓;其次,反腐隊伍素質不高,前面已經闡明,此不贅述;再次,反腐隊伍財力不足,在一定程度上影響了反腐工作的開展,同時使反腐系統內部滋生腐敗的傾向;最后,反腐隊伍技術落后,極大地制約了反腐敗的效率和效果.

3.反腐機制殘缺

從內因看,反腐職能部門存在自身缺陷,公眾參與反腐意識淡化,媒體反腐力量薄弱,腐敗治理的良好社會環境難以形成.從外因看,配套制度和措施不健全,信息流動緩慢,反腐思維未能及時轉換,腐敗預防與監督不能與當前腐敗的新特點相適應,各個反腐主體之間缺乏協調機制的控制和聯系.內部的先天性不足使得各反腐主體之間無法配合,外部的后天性缺陷使得反腐主體之間的配合雜亂無序,難以得到應有的保證.[3]

4.輿論力量薄弱

貧困地區輿論力量的薄弱致使該地區的輿論反腐力不從心.首先,貧困地區媒體數量有限.這是由貧困地區的經濟發展狀況所決定的,同時也是貧困地區文化建設相對落后的重要體現.其次,在僅有的一些輿論媒體中依然存在勢單力薄的問題,如人員不足、資金不足、技術設備缺乏和落后等給反腐宣傳報道帶來嚴重困難.另一方面,雖然外部媒體實力雄厚,但鑒于貧困地區的自然條件和社會環境相對惡劣,對腐敗給予的關注又相對缺乏,外部媒體出于自身安全等原因不愿意給予貧困地區的反腐工作更多的支持.

四、新時期貧困地區腐敗治理的對策

在各級政府部門的共同努力下,貧困地區的腐敗治理工作取得了長足的進步與發展,然而存在的問題依然明顯.改善和提高貧困地區的腐敗治理,需要社會、政府、輿論媒體以及廣大人民群眾的共同努力.

1.加大投入力度,強化反腐隊伍建設

(1)重視學習教育,提高反腐隊伍素質.第一,提高業務素質.反腐工作者應該不斷學習知識,充實自己.一方面,要不斷地學習本行業的業務知識,學習腐敗治理的新方式和方法.特別是應提高立法工作者的法制知識水平,為貧困地區的反腐敗工作提供法律依據.另一方面,要學習相關專業知識.所謂"他山之石,可以攻玉",相關行業知識可以為腐敗治理提供新方法,提高反腐工作效率效能.第二,提高思想政治素質和道德素質.腐敗治理人員除應具有良好的業務素質外,更應具有高尚的道德素質.首先,要具有責任感.作為反腐工作人員應該樹立責任意識,不畏強權,堅持原則;以為人民服務為己任,勇于面對腐敗官員的各種丑惡行為;時刻牢記黨和人民的重托,以幫助大眾明辨是非和樹立正確的自我價值以及維護良好的社會風氣為己任.其次,要有紀律性和黨性.對于反腐工作者的日常工作,已有的規章制度已經對他們的行為規范進行了明確規定.專門的反腐機構更要注重紀律性、組織性,要打造一支作風正、紀律嚴的隊伍;另外一點就是要時刻注重自身的黨性修養,注重理論學習,不斷提高自身的思想政治素養,緊跟時代步伐.

(2)保證財力人力投入,確保反腐后勤基礎穩固.貧困地區反腐機構的財力人力匱乏是制約腐敗治理的一個不容忽視的原因,因此貧困地區有必要在人力和財力上給予一定的投入,以保證反腐敗工作有序正常進行.一方面應建立專項的反腐基金,做到專款專用;另一方面應加大對反腐工作人員的投入,吸收高素質高學歷的反腐人員加入腐敗治理的工作隊伍,在滿足數量的同時保證腐敗治理人員的質量.

2.加強宣傳教育,強化公眾反腐

社會主義政治體制改革要求公眾有責任和義務更有權利參與到腐敗的治理工作中來.而當前貧困地區的群眾在腐敗治理中發揮的作用顯然不足,因此政府部門應該加強宣傳教育,以達到強化公眾積極參與反腐的目的.一是加強法律宣傳,最大限度地提高公眾的法律意識和法律知識水平,即讓群眾懂得如何反腐;二是要強化群眾對監督知識的學習,當然包括必要的行政知識,即要讓群眾具備辨別腐敗行為的基本技能以及明白為什么去反腐;三是大力開展破除封建迷信的宣傳教育,從思想上打破制約公眾反腐的枷鎖.

3.改善媒體建設,促進輿論反腐

一方面要大力改善本地媒體建設,提高媒體的反腐意識,強化媒體的反腐職能,擴大媒體隊伍建設,提高媒體人員的新聞素養,改善媒體的設施技術裝備,最大限度地發揮本地媒體在腐敗治理中的作用,弘揚社會正氣,打壓腐敗的生存空間.另一方面要逐漸形成吸引外部媒體的良好環境,為外部媒體的采訪和曝光提供更廣闊的空間,使外部媒體對本地區的腐敗行為給予更多的關注,在反腐工作中形成本地媒體與外部媒體雙管齊下的良好態勢.

4.完善機制改革,力爭協調反腐

完善當前貧困地區的腐敗治理體制,是解決目前這一地區腐敗治理協調性差問題的最有效辦法.腐敗治理機制要在反腐主體體制內和體制外都形成相互協調、互動互補的運行態勢.一方面要完善腐敗治理的外部機制.腐敗治理外部機制的協調互動,體現在反腐各主體內機制要與反腐敗鏈條整體協調互動.另一方面要完善腐敗治理的內部機制.腐敗治理內部機制的協調互動是指各反腐敗主體腐敗治理力量的協調互動、腐敗治理機制內部的相關政策和措施的協調互動、腐敗治理信息的協調互動等.[4]只有進一步完善貧困地區的腐敗治理機制,優化腐敗治理的內部機制,健全腐敗治理的外部機制,才能極大地提高腐敗治理的效能,避免資源浪費,達到事半功倍的效果.

五、結 語

貧困地區的腐敗治理作為當前我國腐敗治理中的個例,有其自身的特殊性,這是與貧困地區的社會、經濟和文化發展現狀無法分離的.導致貧困地區腐敗治理不力的原因是多方面的,有些是復雜的,有些是短期內能夠解決的,有些是必須經歷相當長一段時間才能解決的,所以在貧困地區腐敗治理這個問題上既要有信心,更要有耐心,切忌放任自流,操之過急.相信在黨和政府對廉政建設力度不斷加大的情況下,在貧困地區經濟、社會和文化不斷發展的未來,貧困地區的腐敗問題一定能夠得到有效治理.

[1]中國社會科學院"世界主要國家反腐敗體系比較研究"課題組.國際上關于腐敗概念及其行為的界定[J].社科黨建,2007(1):18.

[2]鄭巧彥.淺析腐敗產生的原因及預防措施[J].法制與社會,2010(1):151.

[3]陳振明,李德國.行政權力、市場體制與腐敗治理——一份基于理論與實踐的研究報告[J].東南學術,2009(4): 52-77.

[4]喻清華,任學強.農村基層腐敗治理與體制建設[J].中國發展觀察,2009(10):35-39.

On corruption governance of Chinese poverty-stricken areas in newera

J IANG Xiu-min
(College of Transportation Management,Dalian Maritime Univ., Dalian 116026,China)

From the perspective of administrative supervision, the paper analyzed the problems of corruption governance in Chinese poverty-stricken areas in new era and the causes.Then it put forward the solutions,i.e.improving quality of personnel,strengthening publicity and education,improving media construction,improving system reformation and so on.

poverty-stricken areas;corruption governance;anticorruption

1671-7041(2011)02-0093-04

D630.9

A*

2010-11-12

中央高校基本科研業務費專項資金資助項目(2009QN134)

姜秀敏(1975-),女,吉林公主嶺人,博士后,副教授;E-mail:cherryjxmm@163.com