我國保護草原資源的刑事立法研究

王 政，曹曉凡

(中國環境管理干部學院，河北 秦皇島 066004)

我國保護草原資源的刑事立法研究

王 政，曹曉凡

(中國環境管理干部學院，河北 秦皇島 066004)

在我國經濟飛速發展的過程中，出現了形形色色的草原違法犯罪案件，嚴重影響了我國經濟健康、有序的發展。本研究從現階段我國草原違法犯罪案件的特征著手，通過對現行刑法保護草原資源現狀的分析，指出其中存在的問題，進而提出防范草原犯罪的相應法律對策。

草原；犯罪；刑法；立法建議

我國是草原資源大國，全國草原面積4億hm2，居世界第2位，但90%的天然草原出現了不同程度的退化[1-2]。近些年來，我國草原每年約減少150萬hm2，且這種趨勢還在持續。天然草原的退化，不僅嚴重制約草原畜牧業的可持續發展，而且對國家生態安全構成嚴重威脅[3-4]。

1 我國現階段草原犯罪的特征

為了發展經濟，草原地區礦藏開采、基礎建設、工業開發等方面的步伐逐年加快，這些必將對草原保護構成越來越大的壓力，草原環境已到了非采用刑法保護不可的時候[5]。現階段我國草原違法犯罪案件主要體現出以下幾個方面的特性。

1.1草原所有權主體的不確定性 《草原法》規定草原屬于國家所有，由法律規定屬于集體所有的除外。但是由于《草原法》沒有對草原集體產權權屬進行明確的法律界定，因而集體就無法證實它們擁有草原的所有權[6]。另外，我國現行法律體系中作為一個機構或單位的“集體”定義具有極大的模糊性。在處理國家和集體的草原產權權屬問題時，各省(自治區)的草原地方性法規之間也存在著嚴重的分歧。

1.2草原犯罪主體多為行政官員 草原犯罪的主體，除個別自然人和法人外，更多的還是各級行政官員。各種批文是他們簽發的，行文則是以各級行政機關的名義下發，導致一些以權代法、以言代法、以草原謀私等嚴重的“行政腐敗”行為[7]。為深入貫徹落實黨的十七大精神和十一屆全國人大一次會議精神，最高人民檢察院曾于2008年5月至2009年11月，在全國檢察機關開展深入查辦危害能源資源和生態環境瀆職犯罪的專項工作。

1.3草原犯罪根源在利益驅動 大規模非法破壞草原資源的背后，埋藏著巨大的利益驅動。從2007年全國草原違法案件基本情況看，礦藏開采和工程建設非法征用使用草原案件的立案率和結案率均為最低，分別只有25.5%和68.6%[8]。征占用草原、開墾草原、草原上植樹以及在草原上開采礦藏等行為很多是在地方政府的主導下實施的[9]。

1.4規劃不能起到法的作用 《草原法》設專章規范草原規劃問題，但是法律規定并不明確。《草原法》第八章第七十二條規定，未經批準，擅自改變草原保護、建設、利用規劃的，由縣級以上人民政府責令限期改正；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。由于草原違法案件的主體大多是各地的政府部門，這就為草原管理、行政執法帶來了相當大的難度。法律規定的行政處分往往不能落到實處[10]。許多草原違法案件的當事人并沒有得到應有的處罰。由于相關規定起不到法的作用，缺乏具體操作規定和強有力的處罰，就給了草原違法犯罪分子以可乘之機。

2 我國現行刑法保護草原資源的現狀及缺陷

2.1立法現狀 1979 年刑法典沒有關于草原犯罪的單獨罪名和專門章節的規定。在現行刑法及刑法修正案的制定過程中，這一問題也未能引起足夠的重視，只是在增設的3條土地犯罪條款和3條瀆職罪中有所體現，即第228條的“非法轉讓、倒賣土地使用權罪”，第342條“非法占有農用地罪”，第410條“非法批準征用、占用土地罪” 和“非法低價出讓國有土地使用權罪”，第397條“濫用職權罪”和“玩忽職守罪”，第402條“徇私舞弊不移交刑事案件罪”，第410條“非法批準征用、占用土地罪”和“非法低價出讓國有土地使用權罪”， 第417條“幫助犯罪分子逃避處罰罪”等罪名。

2.2立法缺陷 盡管刑法中關于草原犯罪條款的規定對于遏制日益嚴重的草原犯罪趨勢起了重要作用，但不可避免的存在缺陷。

2.2.1《草原法》中的刑罰規范與《刑法》規定缺乏協調 《草原法》制定于1997年刑法典頒布之前，其中規定不少有關刑事規范的條款，但不少條款缺乏與刑法之間的協調，且在2002年12月28日第九屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議修訂《草原法》的過程中，這一問題也未能引起足夠的重視。2003年3月1日起施行的該部法律第61條至第66條均規定，嚴重破壞草原的行為構成犯罪的應追究刑事責任，但對追究何種刑事責任、確定為刑法中的何種罪名并沒有相關的規定。對這些犯罪都沒有規定成罪條件和相應的處罰標準，無法根據草原法直接定罪量刑，嚴重影響了刑法的正確適用，甚至使之形同虛設[11-12]。由于附屬刑法與刑法典相比具有靈活性，可以對新型犯罪及時作出反應，不斷靈活的進行修訂，但如果只是依照刑法的規定，則極易使其過分的依賴于刑法典，失去自身的獨立的有利地位，刑法典對穩定性、完整性和嚴肅性的要求較高，這樣附屬刑法也就很難發揮其應有的作用[13]。

2.2.2對草原資源被破壞程度認識不夠，不能起到保護草原資源的作用 1979 年刑法典、現行刑法及刑法修正案對于破壞草原的犯罪均沒有直接的規定。雖然《草原法》對有關草原違法犯罪行為加以明確，但由于采取的是概括式的立法，而刑法典并沒有對草原犯罪加以明確，因此，對草原犯罪的追究帶來了影響。現行刑法中沒有草原犯罪的直接規定，因而，對草原犯罪只能間接適用刑法，但由于“套用”中的繁瑣和勉強，追究刑事責任往往相當困難。最為突出的是《草原法》第66條“非法開墾草原罪”，該罪在現有的立法規定中都沒有適用的法律依據，使其刑事責任根本無法追究。建議全國人大常委會和最高人民法院、最高人民檢察院出臺關于草原犯罪的司法解釋，增強草原犯罪適用上的可操作性。

3 加強我國刑法保護土地資源的立法建議

近年我國草原地區大面積開墾破壞草原行為時有發生，盡管草原行政主管部門對其中的一部分依法做出了行政處罰，但由于當事人無力支付而無法執行，造成行政處罰的威懾作用弱化[14]。同時，由于沒有明確草原刑事追究的罪與非罪界限及量刑尺度，司法機關也無法追究刑事責任。針對我國刑法關于草原資源保護的現狀，提出以下建議。

3.1增設“非法開墾草原罪” 在長期以糧為綱思想的指導下，開墾草原、破壞草原植被的現象十分嚴重，我國草原生態環境持續惡化。自20世紀50年代以來，全國累計約2 000萬hm2草原被開墾為耕地，其中近50%已被撂荒成為裸地或沙地[15]。20世紀50年代以來，牧區人口成倍增長，北方干旱草原區人口密度達11.2人/km2,為國際公認的干旱草原區生態容量5人/km2的2.24倍[16]。為維護國家生態安全，促進草原畜牧業和牧區經濟社會全面協調可持續發展，國務院于2003年啟動了退牧還草工程[17]。退牧還草工程有利于遏制草原生態環境持續惡化的勢頭。目前，西部干旱草原已成為我國主要的風沙源和沙塵暴發生區，對國家的生態安全和中華民族的生存構成了極大的威脅。《草原法》第66條規定，非法開墾草原，構成犯罪的，依法追究刑事責任。但是，仍有無視政府的禁令和計劃，以承包草原為名，大肆非法開墾草原的行為，對一些社會危害性嚴重、行為人主觀惡性大的行為，僅僅依靠讓其承擔民事責任和行政責任則明顯不能遏制呈愈演愈烈的犯罪態勢[18-19]。因此，對非法開墾草原的違法犯罪行為，必須確立行政、民事及刑事三位一體法律制裁體系，才能收到切實保護草原資源的效果。當務之急是在刑事立法中增設非法開墾草原罪，動用刑罰手段來嚴厲打擊非法開墾草原的違法犯罪活動，從而遏制草原犯罪行為。增設的非法開墾草原罪可表述為: 違反草原法規、非法開墾草原、嚴重破壞草原資源的行為。同時應通過司法解釋的方式明確非法開墾草原的具體量刑標準。

3.2增設“草原詐騙罪” 我國刑法對于國家機關工作人員非法出讓、批準征用、占用草原的行為有著具體、詳盡的規定，具體罪名為非法低價出讓國有土地使用權罪與非法批準征用、占用土地罪，對于非職務草原犯罪只規定了非法轉讓、倒賣土地使用權罪與非法占用農用地罪，而對于《草原法》第65條規定“采取欺騙手段騙取批準，非法使用草原，構成犯罪”的行為未用刑法加以規制，這種不完善的規定，必定使騙取草原使用權的行為日趨增多，造成草原資源的大量浪費，國家利益不斷遭受無法彌補的損失，故應增設“草原詐騙罪”。構成草原詐騙罪的手段多種多樣，差異性很大，但構成草原詐騙行為要以草原使用權為對象[20]。綜上，將草原詐騙罪歸納為違反國家的草原法規，采取虛構事實或隱瞞真相的方法，騙取草原使用權或者以低于國家規定的最低價額標準取得草原使用權，情節嚴重的行為。

3.3危害草原資源背后的瀆職犯罪的追訴標準應予確定 對危害草原資源背后的瀆職犯罪應依據《草原法》第61條和《刑法》第397條的規定以濫用職權罪或玩忽職守罪追究其刑事責任，但何謂致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失，何謂情節特別嚴重，均無明確規定，進而導致發生因草原行政主管部門工作人員及其他國家機關有關工作人員瀆職造成大量草原被毀，無法追究相關人員的刑事責任，因國家工作人員瀆職造成大面積草原被破壞，依刑法無法懲治，草原行政主管部門絕大部分以行政處分處理相關人員。建議由于草原行政主管部門工作人員及其他國家機關有關工作人員瀆職造成草原大面積破壞的瀆職犯罪追訴標準應予確定，達到第342條規定立案標準的以非法占用農用地罪定罪處罰，草原行政主管部門工作人員及其他國家機關有關工作人員瀆職造成草原被破壞，達不到非法占用農用地罪追訴標準的，以濫用職權、玩忽職守罪定罪處罰。

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ThecriminallegislationforprotectiongrasslandresourcesinChina

WANG Zheng，CAO Xiao-fan

(Environment Management College of China，Hebei Qinghuangdao 066004,China)

The grassland disputes and crime cases has become serious in the economical rapid development in China, affecting the economical development with the smooth and health order. Based on the characteristics of grassland crime cases at the present stage in China, this study pointed out main issues in the present penal code when the penal code was used to protect the grassland resources, and proposed the corresponding countermeasures for grassland crime in this study.

grassland; crime; the penal code; protection; countermeasure

DF464

A

1001-0629(2011)01-0157-03

2010-04-28

河北省法學會2010年度法學研究課題“城鎮化進程中農村環境保護法律問題研究”(2010DF007)

王政(1977-)，男，山西太原人，講師，碩士，主要研究方向為環境與資源法。

E-mail:suiyuantop@163.com