努力開創草原工作新局面

楊振海，李維薇，黃 濤

(中華人民共和國農業部畜牧業司，北京 100125)

編者按：2010年10月12日，國務院第128次常務會議決定，在全國8個主要草原牧區省(區)實施草原生態保護補助獎勵機制，中央財政每年將投入134億元，這是我國草原生態建設史上的里程碑，農業部畜牧業司楊振海副司長和草原處參與了這項工作。今年還是“十二五”的開局之年，本刊特刊此文，解讀國家草原重大戰略決策。

專論

努力開創草原工作新局面

楊振海，李維薇，黃 濤

(中華人民共和國農業部畜牧業司，北京 100125)

一、“十一五”和2010年草原保護建設成績經驗

2010年，中央財政共投入50多億元資金，繼續組織實施退牧還草、京津風沙源治理、游牧民定居等重大生態工程，繼續開展草原防火、鼠蟲害防治、草原監測、牧草保種和草種基地建設工作。共完成種草改良面積1億畝(合666.67萬hm2)，建設草原圍欄9 000萬畝(合600萬hm2)，草種田90多萬畝(合6萬多hm2)。全國累計禁牧、休牧、劃區輪牧草原面積達16.2億畝(合1.08億hm2)；重點天然草原牲畜超載率較2009年下降1.2個百分點；工程區與非工程區相比，草原植被蓋度、高度和鮮草產量平均分別提高了12個百分點、41.8%和50.5%。

在推進工程建設和加強監管工作的同時，農業部會同有關部門深入牧區牧戶開展調查研究，全力破解制約草原牧區發展的一些關鍵性和基礎性難題，提出了一系列新的具有較強針對性和指導性的政策措施。

1)明確了草原生態優先的戰略定位。我國擁有天然草原60億畝(合4億hm2)，約占國土面積的2/5。草原是與耕地、森林同等重要的戰略資源，既是我國陸地生態系統的主體，又是牧區農牧民賴以生存發展的物質基礎，兼有生態、生產和文化傳承等多種功能。長期以來，草原的生產功能被過于放大，生態功能得到的重視不夠，一些地區為了局部和眼前的利益，對草原進行掠奪式的生產經營和開發利用，導致草原生態整體持續惡化，嚴重制約了草原牧區乃至整個國民經濟的持續健康發展。當前，在我國農區畜牧業快速發展、畜產品供給問題基本解決、牧區保障畜產品供給壓力減輕的新形勢下，草原功能定位應該由生產功能為主轉為生態功能為主，通過健全保護制度，加強保護建設，遏制退化勢頭。這一點，社會各界已經逐步達成共識，全面推進草原生態保護建設的良好氛圍正在形成。對草原戰略地位和功能定位的重新認識，是巨大的轉折和歷史性的突破。

2)確立了草原牧區的發展思路，就是“轉人、減畜、提效、增綠”。在深入開展調研，明確草原生態功能優先戰略定位的前提下，理清了草原牧區發展“轉人、減畜、提效、增綠”的新思路。通過建立健全社會保障機制、全面推進義務教育、開展職業教育和組織牧民轉產轉業技能培訓等措施，平穩有序轉移牧區人口。通過實施生態補償政策，減輕草原承載壓力，逐步實現草畜平衡。通過推廣良種良法，加強疫病防控，改善防災抗災條件，轉變草原畜牧業發展方式，提高生產經營效益。通過實施草原重大生態保護建設工程，恢復草原植被，提高覆蓋度，實現草原綠起來，牧民富起來。

3)新理念催生了新政策。經過各方的不懈努力，草原的政策終于有了突破。2010年10月12日，國務院常務會議審議通過了建立草原生態保護補助獎勵機制、促進牧民增收的政策措施，這是一項大政策。從2011年起，中央財政每年安排134億元，在主要草原牧區省份，全面建立草原生態保護補助獎勵機制，實施禁牧補助、草畜平衡獎勵、牧民生產補貼和績效考核獎勵制度。禁牧補助，就是對生存環境非常惡劣、退化嚴重、不宜放牧的草原，實行禁牧封育，中央財政按平均每畝6元(合每公頃90元)給牧民補助。草畜平衡獎勵，就是對禁牧區域外的可利用草原，實行草畜平衡科學放牧，中央財政按每畝1.5元(合每公頃22.5元)對未超載放牧的牧民給予獎勵。牧民生產補貼，包括增加牧區畜牧良種補貼，在對肉牛和綿羊進行良種補貼基礎上，將牦牛和山羊納入補貼范圍；實施牧草良種補貼，對人工草地按每畝10元(合每公頃150元)的標準給予補貼；實施牧民生產資料綜合補貼，按每戶牧民500元的標準給予補貼。績效考核獎勵，就是中央財政根據各地績效考評結果，對地方政府安排獎勵資金，推動和保障草原生態保護補助獎勵政策落實。同時，國家發改委還會同農業部等有關部門，在調研的基礎上，研究起草了《關于牧業、牧區和牧民問題的調研報告》，正在轉化為促進“三牧”發展的一攬子政策。

“十一五”草原保護建設極不平凡的實踐給我們很多重要啟示，經驗彌足珍貴。第一，推進實施草原生態優先戰略，促進牧區生態環境改善。堅持把生態優先貫穿在草原的全部工作之中，著力解決認識問題，把草原作為生態文明建設的重要載體，實施草原重大生態保護建設工程，加強草原監測預警和災害防控，落實補助獎勵政策，修復草原生態。第二，推進“三牧”協調發展，統籌草原牧區生態、畜牧業生產和牧民生活。堅持把草原生態保護和草原畜牧業生產放在牧區經濟社會協調發展的大環境下，統籌解決人口、資源和環境的矛盾，統籌謀劃生態保護和生產方式轉變，統籌考慮保障畜產品有效供給和促進農牧民增收。第三，堅持強化扶持政策，提高綜合發展能力。加強政策引導，加大項目支持力度，調動農牧民生產積極性，推進合作化、產業化和標準化，大力發展優質、高效、安全的現代草原生態畜牧業。第四，堅持推進科技興草，增強科技創新應用能力。充分發揮科技第一生產力的作用，支持重點環節和關鍵技術集成、示范、推廣，大力推進草原科技進步。第五，堅持依法治草，構建草原保護建設長效機制。進一步完善草原法律法規，嚴格行政許可，強化執法監管，查處大案要案，為草原生態保護和草原畜牧業健康發展保駕護航。

二、“十二五”草原保護建設思路

“十二五”是加強草原保護建設的重要機遇期，是遏制草原生態整體持續惡化的攻堅期，是實現草原牧區又好又快發展的關鍵期。“十二五”期間草原保護建設的總體思路是，以科學發展觀為指導，深入貫徹落實黨的十七屆五中全會精神，實施草原生態優先戰略，按照“轉人、減畜、提效、增綠”的八字方針，落實和完善扶持政策，加大投入力度，把草原這篇大文章做成錦繡文章，力爭用5年左右時間實現草原生態初步好轉，促進牧區經濟社會全面進步，推進生態良好、生活寬裕、經濟發展、民族團結、社會穩定的新牧區建設進程。

2011年是“十二五”的開局之年，做好草原保護建設各項工作，為今后5年的發展打好基礎，至關重要。各地要樹立新觀念，采取新措施，落實新政策，努力開創“十二五”草原工作新局面。

1)落實和完善草原承包經營制度。草原補助獎勵政策涉及8省區和新疆生產建設兵團的37億畝(合2.47億hm2)草原，目前落實承包的只有31億畝(合2.07億hm2)。要結合基本草原劃定工作的開展，進一步明晰草原的權屬關系。加大草原承包到戶力度，健全草原承包管理制度，規范承包經營權流轉，確保“草定性、地定權、人定心”。

2)細化草原生態保護補助獎勵機制實施方案。補助獎勵政策出臺令人振奮，落實政策是新的考驗。各地要進一步增強責任感和緊迫感，細化措施，狠抓落實。要結合本地實際，研究制定禁牧補助、草畜平衡獎勵、牧民生產性補貼等具體措施。將生態脆弱、生存環境惡劣、退化嚴重以及重要水源涵養區的草原劃為禁牧區，實行最嚴格的封育保護，促進草原生態修復。其他草原區要科學核定適宜載畜量，制定明確的減畜計劃，杜絕超載過牧，實現草畜平衡。要建立績效考核目標責任制，把禁牧效果和草畜平衡落實情況納入考核體系，強化監督檢查，確保政策執行效果。

3)進一步完善草原牧區發展扶持政策法規體系。國務院關于促進牧區又好又快發展的意見正在起草完善，有望出臺統籌牧區發展的一攬子政策措施，將對草原牧區發展產生深遠影響。《關于審理破壞草原資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》已列入2011年工作計劃，將為追究開墾草原等案件的刑事責任提供法律依據。各地要以此為契機，進一步完善本地區的草原扶持政策法規體系。加快制定草原植被恢復費征收標準和征收辦法，力爭從2011年開始依法征收草原植被恢復費，確保資金取之于草原用之于草原。

4)做大做強草原生態治理工程。加快實施游牧民定居工程，完善退牧還草工程政策措施，制定京津風沙源治理工程二期規劃，啟動草原自然保護區建設工程，加強牧區牲畜棚圈、飼草料儲備庫等基礎設施建設，提高牧區畜牧業防災抗災能力。認真做好易災地區生態環境綜合治理草原分項規劃，推進南方草山草坡的保護建設和科學利用。

5)建立健全草原執法監督體系。重點加強基層監理體系建設，在草原面積較大、生態脆弱的縣級以上行政區域全面建立監理機構，明確管理職責，充實監理隊伍。重視草原管護員隊伍建設，將一部分牧民轉為專職管護員，逐步建立一支以牧民為基礎、覆蓋所有草原的基層管護隊伍。加大對違反禁牧和草畜平衡規定等行為的查處力度，依法保護草原資源。

6)加強草原防災減災工作。加強草原防火機構和隊伍建設，落實屬地管理責任，強化防火物資儲備和應急演練，不斷增強預警和應急反應能力，努力做到草原火災打早、打小、打了。做好雪災防范工作，加快牲畜越冬暖棚和飼草庫建設，增加飼草飼料儲備，及時調運救災物資，減少災害損失。加強草原鼠蟲害和毒害草防治，提高生物防治比例，實現草原生物災害的可持續治理。