“跨越式發展”下湖北投融資平臺發展研究

○徐永升

（中南財經政法大學 湖北 武漢 430073）

2011年湖北省第十一屆人民代表大會第四次會議通過的《湖北省經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》，把“跨越式發展”寫在“十二五”發展的旗幟上，并描繪出了湖北未來五年發展的藍圖。湖北的發展和跨越離不開資本市場的運作，投融資平臺是政府在資本市場中籌措資金進行建設的重要手段。現就“跨越式發展”下湖北投融資平臺發展進行研究。

一、投融資平臺的定義與特點分析

投融資平臺是一種隱性的財政赤字，是政府利用所掌握的一部分資產組合成一個公司，并通過對平臺公司的運作融入資金的方式。政府投融資平臺是指地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。

政府投融資平臺擁有四個特點：一是投融資平臺是一個由政府成立的公司，沒有什么經營項目；二是投融資平臺不以經營為目的，它是政府籌措資金的一種手段；三是投融資平臺的主要資金來源是未來的財政收入；四是平臺在進行融資的過程中有政府信用支撐。

二、湖北國有單位固定投資狀況分析

現以國有單位的固定資產投資狀況為切入點，通過對國有單位的投資資金來源和資金去向進行分析，呈現出湖北省在發展中的資金狀況（文章中資料均來源于《湖北統計年鑒2010》）。

1、資金來源結構分析

表1 湖北省國有單位固定資產投資資金來源（單位：億元）

從表1看，湖北省國有單位固定資產投資總額的規模逐年增大，2009年投資額相比2007年投資額翻了一番。通過表中數據，可看出國有固定資產投資規模急速擴大的內在原因：一是國家預算內資金規模的迅速擴大，二是自籌資金規模的快速擴大。目前，自籌資金在湖北省國有單位固定投資中占比較重，2007—2009年間分別占45.35%、49.71%、45.86%。這一現象說明：湖北政府在建設和發展過程中有很迫切的資金需求，同時政府面臨著較大的財政壓力。

另外，資金到位率低也是湖北政府近期所面臨的又一大問題。從湖北省統計局最新公布資料看，2011年一季度，全省投資資金到位2420.79億元，同比增長22.5%，比1—2月增幅下降2.6個百分點，低于全省固定資產投資平均增長水平8.7個百分點，資金到位偏低，說明資金來源緊張。

2、國有單位投資資金去向分析

表2 按產業分國有單位投資去向情況（單位：億元）

表3 國有單位固定資產投資按建設性質分類投資值（單位：億元）

通過表2、表3可以發現，湖北省政府的投資大體按照“十一五”規劃中的要求，遵循穩定農業投資，調整工業等高耗能產業，并縮小投資規模，大力扶持第三產業發展的思路。從投資的建設性質容易看出，湖北的國有單位投資以新建項目為主。湖北省近年積極推進轉型發展、創新發展，改建及技術改造投資力度加大，扭轉過去技術進步和產品升級換代的內涵型投資一直處于低位徘徊狀態。

綜上所述，湖北省政府在進行固定資產投資的過程中，基本遵循了“十一五”規劃中的政策導向，積極推進著湖北的建設，在建設中政府自有資金起著重要的主導和引導作用，政府的自籌資金主要是通過銀行放貸的形式獲得的，其中大部分來源于政府投融資平臺。

三、湖北投融資平臺運作現狀及分析

1、土地抵押貸款

根據中國人民銀行武漢分行的資料，湖北投融資平臺中有10%左右的資金來自土地抵押貸款。這一類貸款的還款保障建立在湖北土地轉讓價格上漲的預期上。由于土地轉讓價格和房屋價格有著很強的線性關系，因此房地產業的發展情況可以反映政府投融資平臺中土地抵押貸款的運作狀況。假設湖北省每年的土地供給量不變，并根據無套利理論和均衡的思想假設以下等式成立。

1+土地出讓金增長率=（1+房屋價格增長率）×（1+竣工房屋面積增長率）

表4 湖北省竣工房屋面積（單位：萬平方米）

同時假設每年湖北城區的房屋價格增長率為10%，首先可以根據上述關系和資料計算出湖北省政府土地出讓金增長率（見表5）。

表5 土地出讓金實際增長率

由表5算出2002—2009年湖北土地出讓金增長率的算術平均值為25.51%。然后根據中央政府規定的土地出讓收入的70%都要用來建設保障房的政策，初步可以計算出湖北政府在土地出讓金上實際獲得的收益率為7.653%。

對比金融機構當前貸款利率（五年以上6.8%），得出結論，湖北政府在投融資平臺中的土地抵押貸款的收益可以償還這類貸款的利息。不過這類土地抵押貸款近期在全國出現了風險警示信號，根據有關部門的調查數據顯示，2011年1月至5月，全國128個城市的土地出讓金相比上年同期下滑了5%，其中住宅土地出讓金下滑14%。由此，建議銀行和湖北政府應加強對此類貸款的監督和管理，提前扼住并避免土地抵押貸款風險的大規模爆發。

2、以平臺公司為抵押的貸款

表6的數據為2009年湖北國有獨資公司的經濟指標，雖然用國有獨資公司的資料并不能完全反應湖北省投融資平臺運作的真實情況，但是投融資平臺中的平臺公司大多為國有獨資公司，這些資料在反應平臺公司的負債狀況上依然具有很強的代表性。

表6 國有獨資公司2009年運作狀況（單位：億元）

通過對表6的數據加以處理，可以得到國有獨資公司的一系列運營指標（見表7）。

表7 國有獨資公司運營指標

表7中凈運營資本和流動比率反應的是企業短期償債的能力，2009年湖北國有獨資公司的凈運營資本為-35.17億元，流動比率為0.88。由此可以推斷，湖北省投融資平臺的平臺公司迅速變現的能力欠佳，短期還款的能力也欠佳。從總資產負債比率來看，2009年湖北省國有獨資公司的負債比率為62%，低于中國人民銀行設定的90%～110%的警戒水平。國有獨資公司的資產收益率為5.12%，低于銀行的短期貸款利率。從利息支出和主營業務收入、主營業務成本以及其他業務利潤來看，國有獨資公司的凈收入為45.46億元、利息支出為46.42億元，有近1億元的缺口。

綜合上述分析，湖北省融資平臺運作狀況穩定，但是現階段負債壓力過大，如不更改資產結構，則不宜擴大平臺公司的負債規模。

3、政府財務擔保貸款

地方財政收入，是平臺中以政府財務為擔保貸款的還款保障。根據2010年第一季度金融統計分析報告中的資料，2009年末湖北省地方政府投融資平臺貸款總余額2843億元。2009年湖北省的財政收入814.87億元，2009年湖北政府融資平臺貸款總額為全省財政收入的3.49倍。政府在融資平臺中的貸款數額已經達到一個高值，湖北省政府如僅利用全部財政收入進行還款，至少需要三年。

表8 湖北政府財政缺口（單位：億元）

從表8看，近年來政府財政缺口的規模持續擴大，地方政府財政壓力很大，由此可判斷，由地方政府財政收入為支撐的平臺貸款，有成為不良貸款的風險。

四、湖北省投融資平臺發展環境分析

1、湖北內部經濟環境

2005—2010年，湖北經濟和社會文化飛速發展，湖北地區生產總值增長了1.42倍,年均增長13.9%，比規劃目標高3.9個百分點，改革開放以來首次明顯高于全國平均水平。全省消費品總額年均增長17.7%，地方一般預算收入年均增長21.9%。五年投資總額累計達3.2萬億元，年均增長29.6%，超規劃目標1.1萬億元，其中用于基礎設施建設的固定資產投資達8846億元，是“十五”時期的2.7倍，許多大型工程啟動、完工和投入運營。湖北目前良好的內部經濟環境，提供了湖北實現“跨越式發展”的內生力量。

2、湖北現階段發展的外部環境

從外部環境來看，湖北也擁有著較好發展機遇。國家實施擴大內需戰略，新型工業化、城鎮化進程加快，使湖北省發展有了強大動力；國際及沿海發達地區資本和產業加快向內陸地區轉移，新一輪技術創新加速推進，為促進湖北省要素集聚和產業發展提供了有利條件；同時，國家大力實施促進中部地區崛起和西部大開發戰略，加快建設“四基地一樞紐”，著力構建“兩縱兩橫”經濟帶，為湖北省加快經濟社會發展提供了重大契機；長江經濟帶開放開發、“三峽后續工作規劃”、“南水北調工程生態補償”、武漢城市圈“兩型”社會綜合配套改革、武漢市綜合交通樞紐試點城市、東湖國家自主創新示范區等國家戰略實施和重大項目建設，更為湖北省經濟社會發展提供了有力支撐。因此，湖北省具有實現“跨越式發展”的外部政治經濟環境，現在正是湖北省進行快速發展的機遇期。

3、投融資平臺發展政策環境

地方投融資平臺的發展離不開我國的稅務制度的幾次改革。1980年，分稅制改革，中央和地方的財政收入“三七分”。1994年中央和地方的財政收入變成了“六四分”，地方的財政權力被削弱了。改革開放以來，城鎮化率的快速提高，數以億計的農村人口涌入城市，城市發展和建設的需求較為迫切，政府缺少資金管道來面對建設任務。90年代的商品房制度改革后，地方政府掀起了土地財政的浪潮，據國務院發展研究中心2009年的調研報告顯示，土地直接稅收及城市擴張帶來的間接稅收占地方預算收入的40%，而土地出讓金凈收入占政府預算收入的60%以上。地方政府享受了最大的土地紅利。

由于地方土地財政的迅速發展，與之并行的地方融資平臺也如雨后春筍般冒出。2009年3月，中央人民銀行、中國銀監會聯合發文，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺政策”，至此，各地名目繁多的融資平臺呈幾何級增長。

2008年底以來，為了應對國際金融危機，中央政府啟動了4萬億的經濟刺激計劃，引發了地方政府超過10萬億元的投資沖動，這產生了巨額的資金缺口。商業銀行配合國家經濟刺激計劃，加大了對地方政府投融資平臺的貸款力度。地方政府債務率迅速提高，根據銀監會的統計數據顯示，2009年末，地方政府債務規模接近11萬億元，相當于2009年地方本級財政收入的3倍。

為了控制地方政府融資平臺無法償還債務，撬動我國金融環境穩定的風險，2010年1月，溫家寶在國務院四次全體會議上提出：“盡快制定規范地方融資平臺的措施，防范潛在財政風險。”

一方面是地方政府為了推進地方建設而產生的資金需求，另一方面是融資平臺在運作過程中所暴露出來的急需掌控的風險，這兩大問題構成了地方政府投融資平臺的發展現狀。

4、金融機構對地方投融資平臺的態度

（1）銀行的友好態度。政府經常采用將存款項目和貸款項目進行捆綁的手段吸引銀行放貸，平臺貸款大多有政府信用作為支撐。銀行類金融機構自身也缺少穩定的投資途徑，把資金投入到基礎建設項目中的投資方式，對銀行來說也是非常好的選擇。

表9 湖北金融機構（含外資）人民幣存款年末余額（單位：億元）

從表9中數據可以看出，近年來，金融機構中財政存款和機關團體存款這兩類存款的總量平均每年以35%左右的速度增長，遠遠高于湖北省財政收入的增長速度。政府因建設急需資金，銀行因投資急于放貸，所以中央人民銀行和中國銀監局提出“支持有條件的地方政府發展投融資平臺建設”后，銀行類金融機構和地方政府的合作越來越密切。

（2）銀行的謹慎態度。商業銀行在對于一些財政相對較為脆弱的地級市、縣級政府平臺放貸時較為謹慎。這些地區的財政層級偏低，財政資金自給率或財政資本及收入負債率偏高，并且有一部分貸款是屬于信用貸款，雖然這些貸款有地方人大或財政部門出具的承諾函，但這些貸款的實際風險不能忽視。有些平臺的資本金并不充足，一些不具備成立投融資平臺的地方政府通過將大量不能變現的學校、醫院等資產作為資本金注入平臺公司，然后通過包裝起來的平臺公司向銀行融資。平臺公司的本質屬性依舊是企業，脫離了政府的有效監管，又大多缺乏嚴格的企業化治理和風險控制機制。有銀行家表示“地方融資平臺的很多貸款是建立在信任基礎上，如果當地政府領導層出現變遷，貸款確實就會存在得不到償還的可能”。

根據2010年的調查，88%的銀行家認為不會擴大對地方投融資平臺的貸款，其中56%的銀行家認為應該嚴格控制或適當收縮，32%的銀行家認為對這類地方政府平臺貸款應該保持現有的規模。

圖1 銀行家對地方融資平臺貸款風險程度的看法

五、關于湖北投融資平臺發展方向的探討

1、借鑒西方地方政府投融資模式

將中國的地方投融資平臺同西方對比，可以發現我國現階段的地方投融資平臺的構建模式是美國模式和英國模式的折中，具有中國特色。美國地方政府主要是通過發行市政債券進行融資，發行的主體包括政府、政府授信機構和以債券使用機構名字出現的直接發行體，其中州、市、縣政府占50%，政府授權機構約占47%，債券使用機構約占3%，其投資者主要是銀行、保險公司、基金和個人投資者，其中家庭和各類基金約占75%左右；英國則是以私人融資優先權PFI以及在此基礎上的公私合伙制PPP為政府融資的核心操作方式。

中國在經濟發展和社會文化上同西方具有一定差距，西方模式在運作的過程中也有很多地方不是很規范，也存在著地方政府負債壓力過大的問題。根據現在的統計情況，美地方政府負債高達兩萬億美元，百余城市的地方政府存在破產的風險。但總的來說，借鑒西方模式優秀的地方，并鼓勵探索適合自身情況的運作方式，是未來湖北投融資平臺發展的一大趨勢。

2、滿足“十二五”規劃中湖北跨越式發展的需求

為了滿足不同領域的資金需求，目前，湖北省計劃設立八大省級投融資平臺，現已設立和組建了五大省級投融資平臺，正在籌劃和組建的三個為湖北省能源投資有限公司、湖北省教育投資有限公司、湖北鐵路投資有限公司。

表10 已組建的湖北省級投融資平臺基本情況

從表10看，湖北省政府希冀利用此資源配置方式，助推“十二五”規劃落實。可見，滿足“十二五”規劃中跨越式發展的需求，是湖北省未來投融資平臺的一大發展方向。

3、降低運作風險，擴大風險掌控能力

2011年上半年，湖北出臺了《關于加強管理促進省級國有投融資平臺公司規范發展的試行意見》（簡稱《意見》）。《意見》的出臺，標志著湖北政府開始對地方投融資行為進行規范。要認真落實《意見》要求，在發展地方政府投融資平臺的過程中，明確功能定位，堅持基本原則；理順管理體制，明確職責權限；完善治理結構，促進規范運作；建立補償機制，支持做大做強。

從《意見》看，湖北省政府對投融資平臺公司的結構治理和運作規范提出了一些要求。通過《意見》，可以解讀出為加強對平臺公司的管理力度，省政府對國有獨資平臺公司派駐監事會；依法對國有控股平臺公司提出監事人選，并推薦監事會主席人選；各派駐監事會和監事會主席代表省政府對平臺公司履行監督職責，并向省政府報告工作情況，平臺公司監事會的日常管理工作由省國資委負責。

由此看來，平臺公司易監督化，風險可控化，是湖北省投融資平臺未來的另一大發展方向。

4、注入資產規范化，項目審批科學化

“十二五”時期是湖北省發展的黃金時期，投融資平臺要積極配合政府，規范平臺項目審批，把融入資金用在推進湖北發展最需要的環節上，推動湖北的“十二五”進程。另外，投融資平臺要提高資金使用效率，對于一些生產效率底下、生產結構亟需調整的項目要規范審批和加強管理力度。

規范平臺資產的注入和管理，《意見》中提出：“根據發展及履職的需要，省財政廳按照省政府的要求向平臺公司注入資本金；平臺公司應上交的國有資本經營收益應及時、足額上交省財政廳，符合省級國有資本經營預算資本性支出要求的項目，可按規定程序申報，經批準后省財政安排資金作為國有資本金注入平臺公司；平臺公司按規定減免的稅費，經批準可轉作國有資本金。省國資委要按照‘產業相近、行業相關’原則，加大資源整合力度，將所持有的相關國有企業資產或股權，劃轉注入平臺公司，擴大平臺公司資產規模，增強平臺公司資本實力。”

由此，投融資項目審批規范化，投融資公司資產注入和管理規范化，是未來湖北省投融資平臺發展的另一方向。

六、關于湖北省融資平臺發展的幾點建議

1、不宜過分夸大風險

自2008年金融海嘯之后，地方政府債務危機引起全世界人民的關注和恐慌，否認政府投融資平臺存在風險是不科學的，但是也不能過分夸大投融資平臺所帶來的風險。政府的投融資平臺在金融危機時期的表現與作用是積極的，推動了國內需求的擴大，支持了地方政府的建設，也擴大了銀行的貸款。

所以，我們應該客觀看待政府投融資平臺，積極面對，在利用投融資平臺的融資功能時，也應該積極控制風險，對政府投融資平臺不應該采取完全否定的態度，盲目的恐懼與擔憂。

2、解放思想，適當擴大規模，迎合跨越式發展要求

在湖北較好的發展機遇面前，一味強調控制平臺風險,也可能會使得湖北失去發展的機會。湖北想抓住機會，實現跨越式發展，就要解放思想，創新思路，以改革、開放長遠思想建設湖北省投融資平臺，做好優選項目、掌控風險工作，使平臺良好運作。2009年湖北省國有獨資公司的負債比率為62%，低于中國人民銀行所設定的90%～110%的警戒水平，加之湖北經濟有較好的增長勢頭，建議政府在控制風險的前提下，適當提高負債比率，放寬投融資有關指標量度，擴大投融資規模，迎合湖北跨越式發展的需求。

3、信息公開化，鼓勵專家學者參與平臺構架的討論與研究并不能把握其運作的真實風險。因此，采取一定的手段，將投融資平臺的運作透明化，有助于對投融資平臺的風險進行量化。另外，湖北省有著眾多的高等院校，政府應適當鼓勵專家學者對相關課題進行探討和研究，將有助于政府在進行融資平臺構架的過程中進行科學的決策。

4、嘗試著將投融資平臺市場化

應適當引入市場機制來監督投融資平臺的運作，鼓勵地方投融資平臺在資本市場中進行融資。在市場環境中，投融資平臺的運作才會更加高效、透明，資金獲取的管道也會拓寬，這樣一方面有利于政府對融資平臺的管理，另一方面也有利于分散風險，避免銀行承擔過大壓力。

5、預防房地產市場形勢變化所引起的連鎖效應

投融資平臺的風險水平與房地產市場的運作息息相關，經過幾輪史上最嚴厲的房地產政策調控后，雖然我國房地產市場目前并無硬著落的跡象，但是房地產市場的規模卻在縮小。雖然我們可以理解成是產業結構調整，但是從近半年來土地出讓情況及保障房的建設來看，地方政府的土地財政面臨著重新洗牌的壓力，政府應該為適應新形勢下的房地產市場做好準備。

6、推行地方政府債券

從歐洲債務危機的產生來看，發行地方政府債券依然會存在一定的問題，可是政府一旦面臨政府資金鏈斷裂的巨大風險，發行地方政府債券也許是一個好辦法。

[1]湖北省政府：湖北省經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要[N].湖北日報，2011-04-01.

[2]中國人民銀行調查統計司：金融統計分析報告（2010年第1季度）[M].北京：中國金融出版社，2010.

[3]巴曙松：中國銀行家調查報告2010[M].北京：中國金融出版社，2010.

[4]賈玉寶：地方投融資沉浮錄[EB/OL].http://www.21cbh.com/HTML/2010-12-27/xMMDAwMDIxM jcxMQ_3.htm l，21，2010-12-24.

[5]陳少強、吳育新、馬忠華：理性看待地方投融資平臺建設[EB/OL].http://theory.people.com.cn/GB/41038/11720982.htm l，2010-5-28

[6]王丹莉：淺談地方政府投融資平臺現狀及對策[J].商場現代化，2010（10）.

[7]封北麟：地方政府投融資平臺的財政風險研究[J].金融與經濟，2010（2）.