我國(guó)行政裁決制度陷入困境的成因分析

盧護(hù)鋒

我國(guó)行政裁決制度陷入困境的成因分析

盧護(hù)鋒

作為替代性糾紛解決機(jī)制的重要內(nèi)容,我國(guó)行政裁決制度并沒(méi)有發(fā)揮其特有的優(yōu)勢(shì),反而呈現(xiàn)出式微之態(tài),陷入了發(fā)展中的瓶頸,其原因可以歸結(jié)于制度建構(gòu)的缺失和理念的錯(cuò)位。制度建構(gòu)的缺失則體現(xiàn)為范圍界限模糊、適用程序混亂以及救濟(jì)途徑不清晰,理念的錯(cuò)位體現(xiàn)為誤將行政裁決視為行政管理而非糾紛解決手段。

行政裁決制度;現(xiàn)實(shí)困境;制度缺失;理念錯(cuò)位

一、問(wèn)題的提出

實(shí)施社會(huì)管理創(chuàng)新,提高政府機(jī)關(guān)化解糾紛、回應(yīng)社會(huì)需求的能力是當(dāng)下中國(guó)法學(xué)研究的一個(gè)重要課題。行政裁決作為替代性糾紛解決機(jī)制(ADR)的構(gòu)成要素在解決沖突和化解矛盾過(guò)程中扮演著重要角色,這一點(diǎn)已為發(fā)達(dá)國(guó)家的行政法發(fā)展史所證明。但在我國(guó),由于各種原因行政裁決的優(yōu)勢(shì)并沒(méi)有得到充分體現(xiàn),反而呈現(xiàn)出式微之勢(shì),陷入了發(fā)展中的瓶頸。于是,學(xué)界開(kāi)始了以實(shí)現(xiàn)糾紛解決效能最大化為目的的行政裁決制度的構(gòu)建。然而,在重構(gòu)行政裁決制度過(guò)程中,我們首先應(yīng)當(dāng)確定的是,已有的行政裁決制度陷入困境的成因是什么?試想,如果沒(méi)有準(zhǔn)確地找到問(wèn)題的癥結(jié)所在,那么何來(lái)科學(xué)的制度重構(gòu)呢?而這正是筆者寫(xiě)作本文的學(xué)術(shù)旨趣。在筆者看來(lái),行政裁決陷入困境的直接原因是制度構(gòu)建的缺失,而其根本原因卻在于行政裁決理念和目標(biāo)定位的偏差。

二、行政裁決制度構(gòu)建的主要缺失

從現(xiàn)代行政裁決制度產(chǎn)生和發(fā)展的歷史路徑上看,其并非脫胎于某種先驗(yàn)的理論,而是政治國(guó)家立基于社會(huì)現(xiàn)實(shí)的需要主動(dòng)進(jìn)行的制度構(gòu)建。由于我國(guó)特殊時(shí)期對(duì)于法制建設(shè)的破壞,致使法治化進(jìn)程起步較晚,因而,在行政裁決的制度建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)了整體性規(guī)劃意識(shí)欠缺,制度設(shè)計(jì)不合理等問(wèn)題。擇其要者,有如下三個(gè)方面：

其一,行政裁決的適用范圍不清。作為解決民事糾紛的重要行政解決手段,行政裁決的實(shí)質(zhì)是公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的介入,在某種意義上也可視為行政權(quán)向司法權(quán)領(lǐng)域的延伸,雖然這種干預(yù)與滲透是不可避免的,但卻不應(yīng)無(wú)休止地?cái)U(kuò)大和深入,鑒于行政機(jī)關(guān)自我約束能力的局限性,規(guī)制行政裁決權(quán)的尺度理應(yīng)交由立法機(jī)關(guān)而非行政機(jī)關(guān)自己來(lái)把握。目前,我國(guó)關(guān)于行政裁決的立法用語(yǔ)是比較混亂的,對(duì)于現(xiàn)行法律法規(guī)所確定的行政裁決的適用范圍,人們的看法也并不一致。目前學(xué)界較為統(tǒng)一的觀點(diǎn)是“與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)”這一說(shuō)法?！靶姓芾怼边@一概念內(nèi)涵寬泛,而“密切相關(guān)”則更是表意模糊,因而二者的結(jié)合僅僅是一種含混的限定。在缺乏理論指導(dǎo)的實(shí)務(wù)界,行政機(jī)關(guān)根據(jù)自身對(duì)法律規(guī)范的單向度理解、工作的需要、部門(mén)的利益,或者積極包攬,甚至將與己無(wú)關(guān)的民事糾紛納入裁決范圍,過(guò)度干涉私人權(quán)利;或者消極推諉,甚至將職責(zé)范圍內(nèi)的裁決工作推脫殆盡,增加司法機(jī)關(guān)的辦案難度與壓力。

其二,行政裁決的程序設(shè)定混亂。程序是法律制度的生命形式?！半x開(kāi)了程序,就沒(méi)有法律制度可言。”[1]行政裁決作為一種糾紛解決手段,其基本功能的發(fā)揮也當(dāng)然地依賴于設(shè)計(jì)良好的程序。直至當(dāng)下,我國(guó)仍然沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的行政程序法和行政裁決法,這直接導(dǎo)致多數(shù)涉及行政裁決行為的法律規(guī)范或者對(duì)裁判程序僅作概括性規(guī)定,或者只授權(quán)裁決不規(guī)定程序。因而,行政機(jī)關(guān)只好或是自行創(chuàng)設(shè)一套行政裁決程序,或是參照行政程序,或是根本沒(méi)有程序規(guī)則,呈現(xiàn)極端混亂狀態(tài)。

其三,行政裁決的訴訟救濟(jì)途徑不明。司法終局裁決是法治國(guó)家的一個(gè)基本要求,除了具備正當(dāng)性理由之外,任何爭(zhēng)議的裁斷和行為合法性的判斷法院都有最終的決定權(quán)。在我國(guó),無(wú)論是理論界還是實(shí)務(wù)界,行政裁決行為應(yīng)當(dāng)經(jīng)受法院的審查是不存在任何異議的,但是,由于行政裁決性質(zhì)的不確定性以及行政裁決事項(xiàng)的多樣性,致使人們?cè)趯?duì)行政裁決司法救濟(jì)途徑上形成了迥異的觀點(diǎn),而這直接反映到了當(dāng)事人因行政裁決提起的訴訟中。以《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第16條為例,雖然法條中規(guī)定當(dāng)事人對(duì)裁決不服的,可在一定期限內(nèi)向人民法院提起訴訟,但卻未指明提起行政訴訟還是民事訴訟,更為要害的是,此類(lèi)現(xiàn)象并非個(gè)案,而是一種普遍現(xiàn)象,如在《土地管理法》等其他法律中均存在著類(lèi)似不確定性的立法表達(dá)。

任何法律制度總是負(fù)載著一定的目標(biāo)和理念的。目標(biāo)和理念既構(gòu)成了法律制度的靈魂,也是實(shí)踐中進(jìn)行法律解釋與推理的最重要依據(jù)。因此,如果某一制度的理念錯(cuò)位了,那么其具體操作機(jī)制的設(shè)定也必然會(huì)朝著這個(gè)錯(cuò)位了的方向發(fā)展。在一般意義上,制度理念的確定既是人的主觀選擇的結(jié)果,也是現(xiàn)實(shí)客觀情況的體現(xiàn)。之所以說(shuō)是主觀選擇的結(jié)果,是因?yàn)槿嗽谥贫饶繕?biāo)確定的過(guò)程中具有相當(dāng)?shù)闹饔^能動(dòng)性,可以在各種可供選擇的理念中進(jìn)行甄別、比較和篩選;之所以說(shuō)是現(xiàn)實(shí)客觀情況的體現(xiàn),是因?yàn)樘囟v史時(shí)期的物質(zhì)和文化生活條件是某一特定制度的理念得以確立并支撐該理念通過(guò)具體機(jī)制設(shè)計(jì)得到充分實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)性條件。在上述二者的關(guān)系上,后者更為根本性,更具有決定性意義。從理想層面說(shuō),制度理念的確定與選擇應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)者在充分認(rèn)識(shí)和準(zhǔn)確把握現(xiàn)實(shí)客觀情況的前提下發(fā)揮其主觀能動(dòng)性的結(jié)果,但這僅僅是一種理想狀態(tài),實(shí)際情形可能并非如此。

正如有的學(xué)者所指出的那樣,我國(guó)行政裁決的制度化進(jìn)程大約發(fā)生在上個(gè)世紀(jì)80年代,這一時(shí)期正是繼農(nóng)村改革之后,城市改革開(kāi)始,社會(huì)關(guān)系急劇分化和復(fù)雜化的年代,許多新的社會(huì)關(guān)系開(kāi)始形成,與之相對(duì)應(yīng)的糾紛大量呈現(xiàn),司法在效率和效果上開(kāi)始不堪重負(fù),要求行政機(jī)關(guān)承擔(dān)一部分糾紛解決職能,于是,國(guó)家立法機(jī)關(guān)開(kāi)始將某些領(lǐng)域的糾紛解決權(quán)授予給行政機(jī)關(guān)[2]135。但是一個(gè)毋庸忽視的事實(shí)是,盡管當(dāng)時(shí)社會(huì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)關(guān)系發(fā)生了某些改變,但這種變化并沒(méi)有反映到國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系中來(lái),因而也就從根本上改變行政權(quán)與公民之間的關(guān)系屬性和從根本上動(dòng)搖行政法的價(jià)值理念與目標(biāo)追求,即行政權(quán)與公民權(quán)之間仍然處于一個(gè)失衡的關(guān)系狀態(tài),行政法制度的最直接目標(biāo)亦在于最大限度地便利于行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)行政管理任務(wù)。這種理念具體體現(xiàn)為：“在行政法律關(guān)系中,一方當(dāng)事人常常被賦予國(guó)家政權(quán)權(quán)限：它可以作出管理決定,可以對(duì)另一方當(dāng)事人的行動(dòng)實(shí)行國(guó)家監(jiān)督,在法律規(guī)定的場(chǎng)合,可以對(duì)另一方當(dāng)事人適用強(qiáng)制措施”,因而,行政法規(guī)范“大都是命令性的,即包含必須做一定行為的命令,違反這種規(guī)范的要求將直接導(dǎo)致適用國(guó)家責(zé)任措施,這種責(zé)任的一定形式也由行政法規(guī)范規(guī)

三、行政裁決制度的理念錯(cuò)位

定”[3]。行政法的這種理念必將反映到作為行政法制度內(nèi)容之一的行政裁決制度之中。從行政裁決的規(guī)范結(jié)構(gòu)上看,它們都基本上屬于授予管理權(quán)力,進(jìn)行行政秩序的監(jiān)督,而不是控制和規(guī)范行政權(quán)力的法律規(guī)范,缺乏獨(dú)立的具有現(xiàn)代法治意義的程序規(guī)定;強(qiáng)調(diào)行政相對(duì)方的法律義務(wù),關(guān)于行政裁決機(jī)構(gòu)的義務(wù)性規(guī)定較少,有的甚至排斥行政相對(duì)方的司法救濟(jì)途徑[2]135。

上述論證說(shuō)明,在我國(guó)行政裁決制度化的開(kāi)始階段,就沒(méi)有對(duì)其基本目標(biāo)作出準(zhǔn)確定位,即把本應(yīng)作為解紛手段的行政裁決制度誤作為了實(shí)現(xiàn)行政管理的手段。由于存在著目標(biāo)定位上的偏差,行政裁決制度在具體制度構(gòu)建和實(shí)踐運(yùn)作過(guò)程陷入困境之中就是自然而然的了。在當(dāng)下,支持原有行政裁決制度目標(biāo)定位的社會(huì)場(chǎng)域也已經(jīng)發(fā)生了深刻的變化。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深化和政治體制改革的逐漸推進(jìn),政府與公民之間、行政主體與行政相對(duì)方之間關(guān)系重新得到了理順,“公民與政府之間的關(guān)系不再停留在政治層面上的主仆關(guān)系,而是具體顧客與商家的關(guān)系,即公民既是政府的管理對(duì)象,但更是政府的服務(wù)對(duì)象;政府行為以公民為中心展開(kāi),政府行為的意義與價(jià)值以公民的滿足程度為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn);政府權(quán)力尤其是強(qiáng)制性公權(quán)力的范圍受到了法律的嚴(yán)格限制,相反公民個(gè)人的權(quán)利要求被充分彰顯,凡是法律沒(méi)有明文禁止的則意味著自由,且義務(wù)的承擔(dān)以權(quán)利的享有為前提和歸依;強(qiáng)制和命令已退縮,協(xié)商、鼓勵(lì)和建議等非強(qiáng)制行政成為政府提供公共產(chǎn)品和實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的最有效方式?！盵4]這就意味著,政府行使權(quán)力的一切行為包括其解決糾紛的行為,都應(yīng)當(dāng)在最大限度地尊重行政相對(duì)方意志的前提下進(jìn)行,在大多場(chǎng)合盡量避免采取強(qiáng)制手段,淡化權(quán)力色彩。事實(shí)上,在現(xiàn)代社會(huì),國(guó)家之所以將處理某些糾紛的權(quán)力交由行政機(jī)關(guān)行使,就是要寄希望于利用行政機(jī)關(guān)在相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)長(zhǎng)知識(shí),及時(shí)、迅捷、公正地處理有關(guān)爭(zhēng)議,以實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定和良好秩序的維持,而非其他。當(dāng)然,這并不否定行政機(jī)關(guān)在解決糾紛的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)了一定的管理目的,但這應(yīng)當(dāng)只是附帶性的,而不是其根本目標(biāo)。

四、余 論

任何一個(gè)制度都是一定思維意識(shí)的展現(xiàn),而任何思維意識(shí)均有其核心的目標(biāo)指向,因而,不同的目標(biāo)定位無(wú)疑能夠決定某一制度的設(shè)計(jì)藍(lán)圖和發(fā)展方向。當(dāng)下,行政裁決制度陷入困境的直接原因雖然外顯為制度短缺,但理念的錯(cuò)位恐怕更為根本。這就決定了在重構(gòu)中國(guó)行政裁決制度過(guò)程中,既需要制度的合理安排,更需要理念的及時(shí)更新。

[1]鄭成良.論法律理念與法律思維[J].吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào),2000(4)：9.

[2]張樹(shù)義.糾紛的行政解決機(jī)制研究[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社,2006.

[3]姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京：北京大學(xué)出版社,高等教育出版社,2007：106.

[4]崔卓蘭,盧護(hù)鋒.非強(qiáng)制行政的價(jià)值分析[J].社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線,2006(3)：247.

(作者單位：廣東金融學(xué)院法律系)

D920.0

A

1001-6201(2011)04-0247-03

2011-03-28

2010年中國(guó)法學(xué)會(huì)部級(jí)研究項(xiàng)目(CLS-Y1004)

[責(zé)任編輯：秦衛(wèi)波]