發展碳金融的政府支持政策的國際比較與啟示

楊大光,張 賀,王天舒

(1.東北師范大學經濟學院,吉林長春130117;2.吉林財經大學國際交流學院,吉林長春130117)

發展碳金融的政府支持政策的國際比較與啟示

楊大光1,張 賀1,王天舒2

(1.東北師范大學經濟學院,吉林長春130117;2.吉林財經大學國際交流學院,吉林長春130117)

伴隨著全世界低碳經濟的發展,碳金融作為其市場化的重要組成部分在世界經濟中扮演了越來越重要的角色。各國政府為發展本國的碳金融,競相出臺了一些支持政策。中國作為碳排放總量和碳減排總量大國,碳金融建設尤為重要,而現階段我國支持碳金融發展的政策領域還有很多空白。發達國家制定的碳金融政策,為我們提供了借鑒和參考。

碳金融;政策支持;國際比較;啟示

“碳金融”(carbon finance),也稱低碳金融,目前國際上還沒有統一的定義。Sonia Labatt和 R.R W hite在 2007年出版的專著《碳金融：氣候變化的金融對策》(Carbon Finance：The Financial Imp lications of Climate Change)中把碳金融定義為“應對氣候變化的市場化解決方案”[1]。國內大多數人接受的定義為：碳金融是由《京都議定書》而興起的低碳經濟投融資活動,也稱碳融資和碳物質的買賣,即服務于限制溫室氣體排放等技術和項目的直接投融資、碳權交易和銀行貸款等金融活動[2]。

世界銀行的統計數據顯示,自2004年起,全球以二氧化碳排放權為標的交易總額從最初的不到10億美元增長到2007年的600億美元,四年時間增長了60倍。預計到2020年,二氧化碳排放權的市場交易總額將達到3.5萬億美元,碳交易即將發展成為全球規模最大的商品交易市場[3]。由于低碳經濟涉及社會經濟的方方面面,也涉及各參與主體的利益,無法完全依賴市場調節,需要政府的各項政策來推動。因此,本文介紹并比較了一些發達國家支持碳金融發展的政策,以期為中國政府制定碳金融政策提供一些參考。

一、外國政府對碳金融發展的支持政策

2005年正式生效的《京都議定書》為各國的二氧化碳排放量規定了標準,并制定了靈活的解決機制。《京都議定書》附件Ⅰ中的30個工業國家的碳減排量具有強制性。其他國家目前遵循的是自愿減排的原則。按照這樣的框架,下面分兩方面談談不同國家支持碳金融發展的政策。

(一)《京都議定書》中強制減排國家的支持政策

《京都議定書》框架下強制減排的國家主要包括英國、法國、德國和北歐國家等歐盟發達國家和日本、澳大利亞、新西蘭等其他地區的發達國家。在《京都議定書》的約束下,以上發達國家的減排方案實施效果較為明顯。歐盟是在《京都議定書》強制減排框架下交易額度最大的碳金融市場。目前,該體系的成員國已經涵蓋歐盟27個成員國和列支敦士登和挪威共29個國家,近1.2萬個工業溫室氣體排放實體。世界銀行的數據顯示,2008年碳交易市場總金額達到1 260億美元,其中,大約有920億美元(630億歐元)是在歐盟排放交易體系(EU ETS)之下進行的排碳配額和衍生品交易[3]。歐盟碳金融發展得益于以下幾方面的政府支持政策：

1.建立碳金融法律體系,為碳金融的發展創造了有利的法律環境。歐盟碳金融發展的法律基礎是1992年《聯合國氣候變化框架公約》和2005年正式生效的《京都議定書》。在此兩項法規的基礎上,歐盟又有針對性的通過了一系列法案。2008年11月,歐盟頒布《可再生能源利用促進指令》,共25條和6個附件,適用于歐盟各個成員國;同年,英國頒布了《氣候變化法》,計劃到2050年,排放量減少到80%;德國則在2004年頒布了《可再生能源法》和《循環經濟與廢物立法》[4],更加具體的對溫室氣體排放進行了法律上的界定與約束。

2.制定靈活有效的政府支持政策。除法律法規外,各國還根據自身特點制定了一系列支持減排的政策：(1)通過征收碳稅的方式降低本國二氧化碳的排放,同時通過減免碳稅或補貼等手段鼓勵本國企業積極參與碳排放權交易[5]。(2)由政府直接出資或聯合出資組建碳基金,購買國際市場上的CERs(核證減排量)向本國企業出售,以規避本國中小企業直接參與國際碳交易產生的風險并為其提供穩定的收益。(3)征收較低的碳交易稅(目前為2%左右),促進碳金融市場的發展。

3.建立公平嚴格的監管機制。主要有：(1)建立資格審查制度。環境保護監督管理部門對交易雙方主體資格進行認定,加大對出售指標者的環境監測,防止環境污染的加劇。(2)建立相應的登記制度。包括排污申報登記、排污指標登記和排污指標交易登記等。(3)建立相應的報告制度.即對各單位時間內各地區工業排放實體的實際碳排放量進行匯總和上報。(4)改善污染物排放監測系統。用以檢測并掌握企業污染物排放情況和排放權使用情況。(5)建立相關的交易追蹤制度。政府通過對交易的過程進行追蹤,全面、及時地了解排放權的持有、交易等情況[6]。

4.搭建交易平臺。歐盟在2004年與美國合作建立了歐洲氣候交易所,并于2005年初建立了區域性的“歐盟排放交易體系”。歐盟各國也在本國內建立多個國家級的氣候交易所,比較有代表性的有荷蘭“阿姆斯特丹氣候交易所”、巴黎碳交易市場、奧地利能源交易所(EXAA)、意大利電力交易所(IPEX)和北歐電力交易所(Nordpool)等。歐盟除搭建碳交易平臺外,還以碳基金、碳信托公司等形式直接參與與碳交易有關的投融資活動,大力發展碳期貨、碳期權等碳金融衍生品市場,設立評級機構等碳金融服務機構,促進了碳金融在本地區的快速發展。

除歐盟外,日本、澳大利亞、加拿大等《京都議定書》中附件Ⅰ的國家也都制定了較為成功的支持碳金融發展的政策。日本于2003年建立了本國的強制性工業減排體系,并鼓勵本國企業積極參與國際碳交易市場。新西蘭于2009年8月通過了《排放交易法》;澳大利亞設立了氣候環境部,制定了《國家溫室氣體與能源報告法》與《碳主張與交易實踐法》,并建立了“新南威爾士溫室氣體減排體系”;加拿大于2006年建立了“蒙特利爾氣候交易所”,為本地區碳交易搭建平臺。

(二)自愿減排國家的支持政策

自愿減排的國家包括《京都議定書》中非附件Ⅰ的國家和世界其他各國,其中大部分為發展中國家。這些國家不承擔《京都議定書》所要求的強制性碳減排量,但他們獨立自主的減排措施在近年來也取得了一定的成效。

美國由于其本國的特殊原因,成為《京都議定書》框架之外的發達國家。美國雖不在《京都議定書》中強制減排國家的行列中,但其減排戰略和碳金融的發展一直處于世界前列。作為世界上碳排放量最大的國家,美國國內的碳金融發展進程備受全球關注,并影響著全球應對氣候變化國際合作的進程。和歐盟國家一樣,美國的碳減排和碳金融的發展也是有充分的法律依據的。

美國一直非常重視針對低碳經濟與碳金融發展的立法工作。早在上個世紀90年代,美國就通過其“酸雨計劃”有效控制了二氧化硫的排放。之后,美國政府又相繼通過了《清潔空氣法》、《聯邦電力法》、《能源政策和保護法》、《促進美國復興的碳排放上限與能源法》等一系列立法。奧巴馬總統上任后,針對碳交易和碳金融的立法更是大量涌現,完善的立法有效保證了政府政令的實施。美國還采取監督與激勵相結合的制度促進企業自覺減少溫室氣體的排放。1994年美國開始實施“溫室氣候自愿報告計劃”,目前大約有200多個企業、法人和其他組織參與該年度報告。在市場和政策的雙重驅動下,美國在本國及全球的碳金融市場得到了快速的發展。

發展中國家的碳金融起步較晚,各項工作均處在摸索階段。發展中國家參與國家碳排放權交易的主要途徑是清潔發展機制(CDM)。即主要通過與發達國家進行合作減排,并產生基于項目的核證減排量(CERs),獲取利潤的同時幫助發達國家完成本國的減排任務。中國是全球CDM項目參與程度最大的發展中國家,約占全球CDM交易量的一半①資料來源于http：//cdm.unfccc.int/Statistics/Registration/AmountOfReductRegisteredProjPieChart.html,2010-11-18.。中國在哥本哈根氣候大會上公布了自己的減排目標,現已出臺了針對碳減排的政策,并且建立了8個區域性的碳交易中心。印度已經有兩個交易所推出了碳金融衍生品交易。巴西的巴西商品期貨交易所(BM&F)也從事碳交易項目。

二、各國碳金融支持政策的比較

(一)碳減排政策的強制力比較

《京都議定書》規定,附件Ⅰ的30個工業化國家應該嚴格按照減排的份額要求,完成減排任務,這具有一定的強制性;而其他國家短期內則沒有強制減排的份額,因此各國在制定減排政策時其強制力有所不同。以歐盟和美國為例,歐盟對其成員國進行了嚴格并系統的規定。超過排放量的國家必須通過購買碳排放權從而達到歐盟要求。而與此相關的立法和政策規定都相當嚴格。為了更加準確地控制碳減排量,歐盟還根據不同年度和不同國家的經濟狀況對排量進行彈性控制。相對于強制性減排的國家,以美國等為代表的國家則采取了自愿減排的方式。自愿減排的特點是政策靈活,以市場為主要調節方式,企業和地區可根據自身的發展制定自己的減排戰略。這種政策具有更高的靈活性。但是由于碳減排需要大量資本與技術支持,許多企業考慮到成本問題沒有加入政府組織的自愿減排計劃。自愿減排原則是向強制性減排過渡的一種模式,從長期角度看,隨著人類環保意識的增強,碳減排行為的普及,自愿減排必將成為減排的最終模式,并成為企業生產成本中的社會成本的重要組成部分。

(二)碳金融參與程度的比較

《京都議定書》中提出三個減排的靈活機制。即清潔發展機制(CDM)、排放交易機制(ET)和聯合運營機制(JI)。歐盟、日本等國家廣泛采取其靈活機制進行本國碳減排活動,積極制定相關政策參與國際碳交易市場,目前已控制了國際碳金融與碳交易市場的定價權。而發展中國家由于其碳金融開展得較晚,碳交易機制與體系尚不成熟,只能通過清潔發展機制(CDM),向發達國出售核證減排量(CERs)參與國際碳交易。這種不對稱的發展導致了國際碳交易市場發展的不均衡,而這種不均衡也造成了碳交易市場體系與價格體系的不穩定性。2008年10月至2009年4月,受國際金融危機的影響,國際市場上的CDM價格就下降了50%。不過隨著對碳減排與碳交易認識的加深,發展中國家也正在積極與發達國家接軌,提高其在國際市場上的碳金融參與程度。

(三)碳交易中心范圍的比較

目前世界上的碳交易中心根據其覆蓋范圍大小可分為三個層次。

第一層次為各國州(省)、市政府所設立的碳交易中心。其中最具代表性的是美國“芝加哥氣候交易所”與澳大利亞“新南威爾士溫室氣體減排體系”;我國目前建立的8個環境交易所也屬于此類交易所。此類交易所根據本地區特點進行有針對性的溫室氣體減排交易,并為本地區參與國家及國際碳市場交易提供了有效平臺。第二層次為國家級的碳交易中心。相比于小范圍的碳交易中心,此類碳交易中心更加全面,交易項目也更多。通常在負責本國國內碳交易的同時也代表本國政府對外處理碳交易,是國家級的碳交易核心部門。現在比較有代表性的國家級碳交易中心有加拿大“蒙特利爾氣候交易所”,新西蘭的“碳排放交易計劃”和日本的“自愿減排體系”。第三層次為國際間的碳交易中心。此類交易中心對穩定交易的市場交易體系和交易環境要求比較高,故目前只有碳交易成熟的歐盟地區較為常見。倫敦是世界碳金融中心。此類中心可以全面反映國際碳交易變化特征,并且為世界的碳交易定價提供重要參考。作為一個國際性的碳交易市場,其在國際碳交易市場上扮演著重要的角色。

(四)政府參與形式的比較

由于碳金融市場發展時間較短,政府所扮演的角色就比較多,所起的作用相對也大。政府既要充當市場的組織者,也要充當市場的參與者,甚至還要充當市場的監管者。由于各國情況各異,各國政府對于碳金融市場的參與程度也不盡相同。英國、法國、西班牙、意大利、荷蘭、丹麥等歐盟國家通常采用政府注資形式成立本國碳基金,直接參與碳金融市場。而美國、日本等國家采用的則是更加市場化的運營機制,鼓勵本國企業、銀行、投資公司等建立非政府型碳基金參與碳金融市場。歐洲碳基金(ECF)也是非政府碳基金的代表。在碳基金的運營方式上,各國政府所采取的形式也有不同。英國碳基金由英國政府和企業共同組成的董事會對基金進行管理;意大利政府則將碳基金托管給世界銀行;日本的碳基金則由投資的33家企業組成的董事會負責運營。

三、對我國的啟示

中國是碳排放和碳減排大國。根據聯合國清潔發展機制公布的統計數據顯示,到2010年,中國的預期核證的減排量規模(CREs)將達到2.4億噸,占全世界的61.45%[7]。面對全球碳金融的快速發展,中國必須加快發展步伐,成為世界碳金融市場的主導力量。而政府提供必要的支持政策,則是我國碳金融市場發展的重要保障,借鑒上述國家政府在碳金融發展中的政策經驗,我國政府在支持碳金融發展方面可采取如下措施。

中國目前雖然屬于自愿減排的國家,但作為碳排量大國,中國承擔碳減排義務是歷史的必然。哥本哈根氣候大會上,中國政府宣布到2020年,中國單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降40%—45%。2010年10月19日,中國政府公布了“中國自愿碳減排標準”。因此,制定完善的法律法規對發展我國的碳交易、碳金融體系尤為重要。我國應在碳金融的認證體系、交易規則、監管體系、保險體系等碳金融發展的基礎領域立法,繼而在信用評級、期貨和期權交易、碳資產證券化等碳金融派生領域立法,為碳金融的快速發展做好充分的立法準備。

(一)完善碳金融法律法規建設

(二)制定積極的碳減排政策

碳交易是碳減排市場化的重要體現,但考慮到成本,企業往往缺少主動減排的意愿。根據發達國家的經驗,若想使企業積極地參與到碳減排行動中,除了明確的法律法規外,還應根據企業的發展特點采取相應的激勵機制,提供技術與資金支持。為此,我國應出臺一系列鼓勵碳減排和碳金融的政策,形成政策的“組合拳”：首先應通過征收碳稅等強制手段促使企業被動減排。然后通過減稅和補貼等獎勵方式促使企業積極自主減排。第三是采取補貼等方式促進碳減排量的出口(CERs)。最后通過降低碳交易稅的形式吸引國內外資本進入,促進本國碳金融市場的發展。

(三)政府積極參與碳金融市場

在基礎交易環節,我國可組建自己的政府型碳基金和信托型投資公司,為中小企業碳減排提供資金支持。收購本國企業的碳減排資源,為本國參與碳交易市場的企業提供資質擔保、融資、風險共擔等方面的支持,積極參與國際碳金融市場;在碳衍生品等二級市場交易中,我國應積極參與國際合作,投入必要的成本開發碳期貨、碳期權等金融衍生品,吸引國際資本進入我國碳金融市場,加快其發展。政府還應引導商業銀行加快碳信貸市場的建設,為參與碳減排的企業提供便捷、安全、高效的碳融資服務。

(四)搭建完善的碳交易平臺

制定完整的國內碳減排交易體系并爭取更多國際市場碳交易定價權。碳交易在未來將取代石油成為全球最大的能源市場,所以國際市場上碳交易定價權是各發達國家爭奪的對象。在近幾年的碳交易市場中,我國因為沒有定價權而遭受了巨大損失。爭取到國際碳交易市場的主動權,不僅僅關系到我國的經濟利益,更關系到我國的能源戰略和經濟戰略。因此,我國政府應利用在國際碳減排市場的份額優勢,迅速建立國際化的碳交易中心,整合我國的碳減排資源,建立自己的準入制度、信用評級制度等,保障我國企業在國際碳交易市場上的合法權益。

(五)拓寬碳金融資本流通渠道

目前我國的碳金融資本流通渠道尚不順暢,四大商業銀行在碳金融領域的拓展十分有限,與之對比明顯的是我國的民營資本敏銳認識到了碳金融的巨大商機,并紛紛加入碳金融市場。興業銀行作為國內首家“綠色銀行”已經在碳金融市場取得了初步的成功。因此,政府應逐步放開對民營資本進入碳金融市場的控制,加快碳金融市場的多元化發展。

此外,政府還應著手培養碳金融領域的專業人才,在高校設立相關專業,開設相關課程,培養熟悉碳金融的專業人才。同時在市場上鼓勵機構、銀行、券商等成立針對碳金融市場的投資咨詢和投資業務,建立碳金融從業資格考試制度等。

[1]Sonia Labatt,R.RWhite.Carbon Finance：The Financial Implications of Climate Change[M].New Jersey ：John Wiley&Sons,Inc,2007：2.

[2]陳榮.低碳金融互為支撐[N].中國化工報,2009-12-30(4).

[3]State and Trendsof Carbon Market[R].World Bank,2009.

[4]朱家賢.環境金融法研究[M].北京：法律出版社,2009：32-39.

[5]William K.Jaeger Carbon Taxation When Climate Affects Productivity[M].Land EconomicsVol,2002,78(3)：354-367.

[6]劉倩,王遙.碳金融全球布局與中國的對策[J].中國人口·資源與環境,2010(8)：64-69.

[7]Lohmann,Larry.Uncertaianty markets and carbonmarkets：Variationson polanyian themes[J].New Political Eonomy,2010(2) ：225-254.

The International Comparison in Policy Supports of States'Carbon Finance Development and Inspirations to China

YANGDa-guang1,ZHANG He1,WANG Tian-shu2
(1.Economic School,Northeast Normal University,Changchun 130117,China;2.International Exchange School,Jilin University of Finance and Economic,Changchun 130117,China)

With the development of the world low-carbon economy,the carbon finance,as a very impo rtant part of wo rld economy,has p layed more impo rtant role.Governments take some suppo rting policies towards developing it.China,asa big country w hich has one of the largest carbon emission,needs a serious carbon finance supporting policies.The supporting policies of carbon finance in developed countries,concerning legislations,attending to carbon emission market,establishing carbon trade p latform,can be adop ted by China.

Carbon Finance;Policy Supports;International Comparison;Inspiration

F832

]A

1001-6201(2011)04-0031-05

2011-03-22

楊大光(1957-),男,吉林長春人,東北師范大學經濟學院教授,經濟學博士;張賀(1986-),男,吉林長春人,東北師范大學經濟學院碩士研究生;王天舒(1988-),女,吉林長春人,吉林財經大學國際交流學院。

[責任編輯：秦衛波]