災害危機管理的轉變趨勢及其對我國災害心理救助管理的啟示

(1.東北師范大學教育科學學院心理系,吉林長春130024;2.長春師范學院,吉林長春130024)

劉秀麗1,王 鷹2

災害危機管理的轉變趨勢及其對我國災害心理救助管理的啟示

(1.東北師范大學教育科學學院心理系,吉林長春130024;2.長春師范學院,吉林長春130024)

劉秀麗1,王 鷹2

在瞬間萬變的現今社會,重大自然災害的頻發使世界各國政府開始重新審視傳統災害危機管理模式在現代減災防災救災過程中的有效性,促進了災害危機管理從被動應對的、缺少社區和民眾參與的管理模式轉向主動應對的、重視社區民眾參與的、以多科學途徑為基礎的整合的災害危機管理。筆者試圖以日、美等國家為例分析災害危機管理的轉變趨勢和特點,并以此為依據,從四個方面試述其對我國災害心理救助體系的啟示作用。

災害危機管理;社區參與;民眾參與;心理救助

進入21世紀以來,自然災害如地震、洪水、臺風、冰凍等的頻發給世界人民的人身安全、財產安全帶來巨大危害,給人們的心靈也蒙上了巨大的陰影。而且,由于人類自身的某些不理智行為如過度的城市化、土地使用的非合理化等,加劇了災害給人們身心所帶來的嚴重后果,而且也使世界經濟損失成倍數地增長。世界銀行的相關數據顯示,在1990-1999年間因自然災害引起的損耗比1950-1959年間高了15倍多。各國政府開始深思如何應對災害危機(特別是自然災害),如何在最短時間內控制災害危機,如何盡可能地減緩災害對人們身心的影響,如何有效地發揮政府在災害管理中的主導作用等一系列嚴峻問題,同時開始論證災害危機管理在減災防災救災過程中的重要作用,明確加強災害危機管理的重要性、必要性和迫切性。

一、災害危機管理的轉變趨勢和特點

災害危機管理始于人類對災害危機的意識,即自發現災害會對身心造成不可避免的影響,人類就開始志在減災防災救災的災害危機管理。但是,現代科學的災害危機管理其歷史并不久遠,始于社會經濟發展迅速、科學技術更新快速,災害規模擴大,災害種類繁多的20世紀中期。一直到20世紀后期,各國政府才開始重視科學的、有效的、系統的災害危機管理模式和機制,才認識到災害危機管理是災害控制和災害減緩能否成功的關鍵。相較而言,發達國家對現代災害危機管理的理論研究開展較早,研究也較為深入和系統。迄今為止,結合各自的民情、國情、災情以及地理環境,許多發達國家已形成各自獨具特色的災害危機管理模式和管理機制。

雖然各國的災害危機管理各有千秋,但縱觀其轉變發展脈絡可見其轉變趨勢存在一致性,即從傳統的以政府管理為核心、無民眾參與的管理模式轉變為以民眾參與為核心的整合的管理模式。轉變特點具體涉及：從不考慮社區和民眾參與的災害管理到重視社區和民眾參與的災害管理;從被動應對到主動應對;從學科驅動到多學科途徑等等。具體體現于下列各國的介紹中：

(一)日本

日本作為災害多發國特別是地震多發國,是世界上較早制定災害管理基本法的國家,早在1961年就頒布《災害基本對策法》。但是日本政府災害危機管理體系的建立則始于1986年中曾根內閣時期。當時日本政府為了防備將來發生重大緊急事件,建立了內閣安全保障室,從此日本的災害危機管理穩步發展,逐漸形成以首相為最高指揮者、內閣官房負責整體協調和聯絡、通過安全保障會議和中央防災會議制定防災救災減災計劃和對策、由各部門配合行動的災害危機管理體系[1]。

一直到20世紀90年代,日本一直沿用的是聯合國統一使用的傳統災害危機管理模式,強調危機管理的政府管理作用,把社區和民眾排除在災害管理之外,強調被動地或反應性地應對災害,重視災害減緩和災后重建。但是2000年和2004年的洪水災害使得日本災害危機管理模式和策略發生了變化。在2000年和2004年的洪水災害中,由于城市和工業基礎設施的嚴重損壞,致使交通、公共健康和安全、污水和工業廢物的排放等處于混亂無序狀態,導致人們的財產、環境資產以及身體健康等都受到了長期持續的嚴重影響。同時,人們還發現重大的危機不僅僅來自于自然災害本身,還來自一些原建設用于防災的大型控制設施和原用于民生的大型高科技設施。例如,這些大型防災設施的建設一旦技術上出現問題或者大型高科技設施一旦在自然災害中受損,反倒會給人們的人身安全和財產帶來更多不可預期的嚴重損壞,如近期日本3.11大地震引發的福島第一核電廠的核泄漏事件,給日本人民甚至全世界的人民都帶來嚴重影響。而且,由于災害管理者與社區民眾缺少溝通,在災害管理過程中違反公共意愿的事情時有發生,也嚴重影響了災害管理的有效性。于是,政府開始意識到社區參與和民眾參與災害危機管理的重要意義,開始鼓勵社區和民眾參與災害管理,通過民眾的集思廣益,調整災害管理模式,制定正確的災害危機管理方案,以達到最大限度控制危機或減緩災害破壞強度。其中日本的“自主防災組織”(Jishu-bosai-soshiki),就是一個代表性的社區組織,組織社區水平上的災害準備和救助活動。它參與管理是受政府的指導和受地區政府的動員,并不是真正地自發的,但其目的也是為了減少自己社區和居民的災害危機。所以這種組織就是社會參與災害管理或民眾參與災害管理的一種方式或途徑[2-3]。

從社區和民眾參與這一點出發逐漸擴展,漸漸地,日本的災害危機管理從傳統模式走向整合的災害危機管理模式。這個整合的災害管理結構主要涉及下面幾個方面：整合結構性的和非結構性的措施去減緩潛在的災害破壞;讓社區和民眾自己進行災害管理的選擇,盡可能地把災害危機減少到一種可接受的水平;促進民眾的參與,特別是不同社區群體、非政府群體以及政府的參與,讓他們參與所有災害危機管理的階段,橫貫整個管理周期,包括規劃、設計、執行和復原過程[4]。

(二)美國

就美國而言,從歷史上來講,北美的災害管理規劃被視為源于軍隊。災害管理的領域最初來源于冷戰時期,是為了應對人們想象中的核戰爭和核爆炸引起的危機。一旦核戰爭的危險衰退,關注點就轉到對自然災害的反應上。雖然那時美國的災害危機管理體系也為國家、州、郡政府的三級體制,具體分為減災措施、災前準備、應急反應和災后重建四個環節[5]130-132,但依循的是以學科為理論指導、重點在于應急管理和災害減緩、且不考慮社區參與和民眾參與的災害管理模式。究其原因可歸結為以下幾個方面：第一,美國災害管理規劃是以對民眾的防護和自然災害的應急反應以及行為科學的研究為基礎的;第二,當時的研究者認為應急管理并不是公共管理學科的主流研究方向或范圍,所以對作為應急管理范疇的災害危機的研究較少,更沒有涉及民眾或社區參與的危機管理研究;第三,美國地區政府幾乎不去教育民眾如何應對災害,政府害怕一旦讓民眾參與,會引起普遍的恐慌,反而不利于災害的管理。

但是,隨著災害規模的擴大,災害種類的增多,以及因自然災害而引發的不可預期危害的增加,人們發現傳統的災害管理模式已不適合現代社會或現代城市防災減災的需要,人們甚至開始對政府災害管理的有效性提出質疑,希望能參與災害管理的過程。如研究者(Rubin,1991)發現,社區成員不僅失望于被排除在社區計劃的決策過程,也失望于被排除在災害危機管理規劃之外。政府部門和危機管理人員經過相關調查也證實了,其實社區和民眾確實十分愿意參與災害危機管理[6]。同時,另有研究也發現,社區參與災害管理規劃的意愿程度和社區經歷災害危機的程度兩者之間存在一定的關系,即社區暴露于災害的程度越大,社區對災害管理越感興趣[7]。于是,在20世紀90年代中期,美國許多頂級的危害專家在一起共同研究討論災害管理的相關問題,1998年終于達成一個共識：即如果要確保“可持續的危害緩減”,那么災害管理規劃必須把關注點從應急和復原上轉移開,這也意味著必須同時考慮社區計劃和民眾的參與[8]267-280。因為可持續的危害減緩需要考慮以下幾方面：維護和促進環境質量的提高(例如人類應減少生態系統的負荷);維護和促進人們生活的質量;培養地區的復原力和責任;第四,維護和促進活躍的地區經濟;確保代內和代際平衡(例如注意這一代人浪費或耗盡資源,會破壞或影響下一代人);采用社區同意的建筑等[9]。而且,一些專家(Godschalk et al.,1998)明確指出,州和聯邦政府的職責是建立減緩政策,而地區社區則是執行這些減緩政策,采用減緩策略。于是,社區參與和民眾參與逐漸成為災害管理過程的一部分[10]。

自20世紀90年代后期以來,災害危機管理的轉變除了體現于社區參與和民眾參與這一方面外,還涉及其他許多方面。Salter(1998)曾概括性地總結了災害管理中的幾大轉變,主要體現于下面四個方面：第一,從關注危害本身轉向關注易出問題的地方,在災害管理過程中關注這些弱點,如一些質量糟糕的建筑物,人們在社區的生活等。第二,從被動的或反應性的對策轉變到主動的對策,使災害管理從關注應急和重建活動轉到關注社區的規劃(例如土地使用政策等)。第三,從單一學科途徑轉向多學科途徑。就理論而言,災害危機管理作為一種應急管理,屬于公共管理學科的范疇,但就實踐而論,災害危機管理需要多學科的協同合作,如災前的防御需要地理科學、環境學科等的協作,災害的救助需要心理學科、管理學等的協作;災后的重建需要經濟學科、生態學科等的協作。雖然學科不一樣,但都為共同的目標即防災減災救災而工作。第四,從關注社區和民眾但不考慮社區和民眾的參與轉變到既關注社區和民眾又重視社區參與和民眾參與并強調其在災害危機管理中的重要作用[11]。

(三)其他國家

除日本和美國之外,許多國家也逐漸從傳統的災害管理向整合的災害管理過渡。尤其體現于社區和民眾參與這一特點上。雖然目前已經這么做的國家還不多,一些國家還仍處于探索階段,但確有許多國家正在向此趨勢轉變,如加拿大、澳大利亞等[8]267-280。

加拿大政府對民眾參與災害危機管理的態度是,讓社區的每個人都知道在遇到危機時自己應該做些什么,而當個人自己不能應對時,則要立即向政府求助。為了讓民眾了解并支持災害危機管理規劃,并積極參與整個管理過程,政府不僅專門建立應急培訓的教育機構,還在每年5月份舉行一次由地區政府、非政府組織、志愿者等共同參與的“緊急事件準備宣傳周”,向民眾宣傳應急知識和災害信息,以促進民從參與災害危機管理的能力[5]130-132。

澳大利亞自從1993年成立應急管理中心以來,其災害危機管理體系一直由三個層面組成：聯邦政府、州和地區政府、社區。三者各自承擔不同的職責。其中社區的作用是協調防災、減災和救災的工作。最近,澳大利亞的相關研究明確指出,災害管理正從關注反應和復原問題轉變到減緩的問題上,這種轉變必須重視民眾參與。

除此之外,歐洲的許多國家也正從傳統模式轉向這種整合的災害管理模式。可見,整合的災害危機管理是當前世界各國的轉變趨勢,但這種模式正處于探索時期,其完善和系統化還需世界各國政府和民眾的共同努力。

二、對我國災害心理救助管理的啟示

災害危機管理,涉及安全、環境、工業、衛生甚至軍隊等各個部門的協同合作,所以是一個十分復雜的過程。從持續時間來說,涉及災前的危機分析,災前的減災措施,災前的準備工作,災害的應急應對,災后的重建;從具體構成部分來說,包括災害的人身安全救助、災害的心理救助管理、災害的財產救助等等。災害心理救助作為災害危機管理的一個具體構成部分,其運作直接受整合管理方案的指導。所以,災害危機管理的科學、準確和系統直接影響災害心理救助的順利開展。而災害危機管理的模式也直接映射了心理救助管理的模式。借鑒國外完善、系統、科學的管理機制對我國的心理救助及心理救助組織管理體制的完善具有啟示。

災害特別是重大災害的心理救助是一項復雜的系統工程,需要多學科、多部門、多領域的合作。客觀而言,雖然自5.12汶川地震以來,我國開始重視災害的心理救助工作,但因其組織管理體系存在的不足,災后心理救助仍屬薄弱環節。如從國家到地方不存在完善的公共健康服務系統甚至沒有國家或地方層面的心理救助中心,無法應對重大突發事件后大規模的心理危機;災害心理救助部門職責不明,無法統一、協同各方面的心理救助力量,特別在與其他應急力量相銜接時,尤其突現組織管理的混亂;國家財政部門沒有心理救助或心理重建的專項基金,無法資助各學術團體系統研究災后心理預防和災后心理干預技術干預方案等等[12]。國外較完善、系統的災害危機管理,對我國的災害心理救助體系的建設和完善具有重要的借鑒意義。具體而言,其對我國的啟示體現為以下：

(一)心理危機的可能性分析是災害心理救助的一個前提工作

面對災害,不同個體其心理、行為反應千差萬別。災害心理學的研究發現,在重大災害發生后,約有80%經受創傷的受災者其應激癥狀會在較短的時間內自行逐步消失,不需任何心理救助、心理疏導,但仍約有15%-20%的受災人群需接受心理救助,還有極小部分的個體則在災后的很長時間內甚至一生都擺脫不了災害的陰影。而且,大量研究還發現,相對而言,兒童、青少年等未成年群體對災害損傷的承受能力更加脆弱;女性災后出現PTSD的可能性比男性高,且在相同災害程度下,女性的PTSD癥狀更為嚴重;積極的個性特征有助于災后的心理恢復,越樂觀的兒童,越能采用積極的應對方式,顯著降低有關創傷經驗重復的癥狀,而那些個性特征中具有消極因素或具有早期心理問題傾向的個體,災后存在心理問題的概率則更高,等等[13]。可見,不同的個體其存在災后心理問題的可能性各不一樣。相較而言,未成年人、女性、早期有心理問題傾向的、擁有消極個性特征等的個體尤其容易受到災害的影響,出現心理問題,他們屬于弱勢群體,是災后心理救助工作的重中之重。如果能在災前對相關因素進行危機會析,明確弱勢群體,確定災害心理救助的重心,做好相關的準備工作,一旦出現意想不到的災害,就可使應急情勢下的心理救助工作具有一定的針對性和傾向性,有效促進整體的災害心理救助管理。

(二)加強災害危機教育和心理健康知識的普及是災害心理救助的一項災前準備措施

災害的危機教育是災害心理救助順利有效開展的一個前提條件,它包括防災科普教育工作和心理健康知識的普及教育工作。前者是民眾學會自救、急救知識和深入國民災害危機意識的途徑,使國民在遇到突發災害時不會因不知道如何自救而過度恐慌,也能使人們能以平和的心態來應對災難,降低災后心理問題的發生可能性。后者能幫助國民提高心理健康知識的普及水平,正確理解臨床心理學的基本概念和理論,不再把心理疏導等同于心理治療、心理問題等同于精神疾病,對心理救助者產生抵觸情緒,從而有效促進災后心理救助的順利開展。所以,加強災害危機教育和心理健康知識的普及工作對于災害心理救助管理工作也十分重要。

(三)社區參與和民眾參與是災害心理救助的有效措施之一

災害心理救助的有效開展,需要社區與民眾的積極參與,而不是簡單地配合：首先,就災后心理救助途徑來說,社區參與和民眾參與十分必要。災后的心理危機干預,已遠遠超出心理學專業知識和技術的范疇,因為需要各層面的相互協調、協同參與,即需要綜合采用多層面、多途徑的干預措施協同應對。現代心理干預的研究發現,相較于傳統心理干預的弱點,途徑的單一性和方式的直接性,現代心理干預更傾向于采用綜合的干預模式,即把直接的個體干預和間接的家庭干預、社區干預等中觀干預以及國家政策、法律法規等宏觀調控干預結合起來,采取多種干預途徑,齊頭并進地進行。而且,尤其強調家庭干預和社區干預的重要作用。因為家庭、社區是個體生活的核心區域,個體的喜怒哀樂無時不受它們的影響,和諧的家庭氛圍和社區環境是個體心理重建的最有效途徑。

其次,從災害心理救助的有效組織管理來說,災害的心理救助更需要社區和民眾的積極參與。例如,在災前心理危機的分析和災前準備工作中,需要大量的調查和測查工作,需要社區和民眾的積極參與。社區和民眾既要把自己視為被調查者,積極接受調查,也應把自己視為調查者,積極地組織調查;在災后的心理救助中,既把自己視為受災者,積極主動地接受心理疏導,也要把自己作為志愿者,幫助其他人從災害危機的陰影中盡快擺脫出來。

(四)從被動應對轉向主動應對是災害心理救助有效性的有力保證

根據當前我國災害心理救助過程中存在的問題,如受災者因心理健康知識普及水平較低,拒絕接受必要的心理疏導;專業心理救助人員數量不足;應急心理救助的組織管理混亂等等,可見當前我國的心理救助工作仍處于被動應對的危機管理模式。被動應對的特點使得心理救助的有效性大受影響。如果能準確、系統地進行災害心理危機分析,并根據分析的結果做好相關的災前準備工作,災后受災個體能根據自己的心理反應情況主動、積極地尋求心理援助,那么,我們的災害心理救助就能轉變為主動應對的模式,就能有針對性地、有計劃地開展救助工作,提高心理救助的效率。

三、小 結

迄今為止,世界各國政府包括我國,已經越來越清晰地認識到災害危機管理在防災減災救災過程中的重要作用。值得慶幸的是,災害危機管理的理論和實踐工作也卓見成效,正在逐漸從傳統的災害管理模式轉向整合的災害危機管理模式,根據各發達國家的轉變趨勢,其特點可概括為以下幾點：強調災害管理是一種多學科的途徑,同時涉及多種學科的專家學者、不同領域的實踐者、國家和社區水平上的公共政策制定者;重視社區和民眾的積極參與,讓社區和民眾參與災害危機管理的整體過程;強調主動應對的管理策略;明確災害危機分析的重要意義;指出災害信息的準確性建立在政府與社區和民眾的交流渠道通暢的基礎上;提倡減災防災救災過程注意生態環境的保護,考慮社區的持續性發展。

借鑒、吸納國際社會在災害危機管理方面的成功經驗,結合我國的國情,建設和完善我國的災害心理救助管理體系,是形成具有中國特色的災害危機管理體系的重要環節,也是我國社會持續、穩定發展的重要前提條件。

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The Shift of Disaster Risk Management and Its Suggestion to the Disaster Psychological Assistance Management of China

L IU Xiu-li1,WANG Ying2
(1.Dept.Psychology,College of Educational Science,Northeast Normal University,Changchun 130024,China;2.Changchun Teachers College,Changchun 130024,China)

In the modern society,all kinds of serious natural disasters make all the governments begin to reconsider the efficiency of traditional disaster risk management in the p rocess of the hazard mitigation and disaster management,w hich helps the shiftof disaster risk management from themodalof reactive and responsemanagement,planning fo r communities to themodal of p roactive,multidiscip linary app roach,p lanning w ith communities.The article tries to analyze the shift of disaster risk management,and then suggests the advice fo r themanagement of the disaster psychological assistance.

Disaster Risk Management;Community Planning;Public Participation;Psychological Assistance

B845.67

A

1001-6201(2011)04-0173-04

2011-01-20

國家社會科學基金“十一五”規劃項目(CBA 080234);東北師范大學哲學社會科學青年科研團隊項目(NENUSKD2009)

劉秀麗(1973-),女,浙江樂清人,東北師范大學教育科學學院教授;王鷹(1972-),女,吉林四平人,長春師范學院教師。

[責任編輯：何宏儉]