寧波市低丘緩坡林地開發利用研究

王志清 林飛 苗國麗 陳侃 魏洋 陳開超

（1浙江省寧波市林業局 315000；2江西省林業科學院寧波分院 浙江寧波 315806；3浙江省寧波市林場 浙江余姚 315440）

1 低丘緩坡林地開發利用的構想

隨著城市化快速推進、經濟持續發展，土地資源日趨緊張，解決這個問題的有效途徑之一就是加快土地后備資源開發，低丘緩坡林地是寧波市最重要的用地后備資源之一。近年來，寧波市的林地保護和利用工作取得了較好成績。加強保護，嚴格管理，森林覆蓋率持續穩定增長，生態環境不斷改善；規范利用，支持建設，林地征占用量穩中有降，取得了較好的經濟、社會效益；林地的開發利用提高了對各項建設的供地能力，切實減輕了建設占用耕地的壓力，有效緩解了寧波市建設用地緊張和后備資源不足的矛盾，為寧波市經濟社會的快速發展提供了保障。

1.1 指導思想

從寧波市的實際情況出發，以科學發展觀為指導，按照可持續發展戰略的要求，全面統籌和合理調整低丘緩坡土地利用結構，在保護和改善生態環境的前提下，適度開發低丘緩坡土地資源，逐步提高低丘緩坡土地為各類建設的供地能力，保障寧波市社會經濟的持續向前發展。

1.2 基本原則

保護與開發利用相結合的原則；因地制宜與依法依規相結合的原則，做到宜農則農、宜建則建、宜林則林；市場調節與政府引導相結合的原則；有序有度與突出重點相結合的原則。

1.3 利用目標

低丘緩坡土地是寧波市具有較大開發潛力的土地資源，對其利用，一是應以發展農林產業為主，切實保證生態建設用地，同時要積極發展各類農林特色基地和商品林業，特別是各種經濟林。二是適當提高低丘緩坡土地的建設用地比重，有效緩解寧波市建設用地緊張和后備資源不足的矛盾，服務于寧波經濟發展大局。三是“開發、利用、整治、保護相結合，避免生態脆弱性、安全性等方面隱患，防止水土流失和各類地質災害，做到科學用地和安全用地，實現土地利用經濟、社會、生態效益的統一。

2 低丘緩坡土地資源現狀及其分布

2.1 低丘緩坡土地劃分標準

丘陵是指海拔500米以下，有明顯起伏、無明顯脈絡的地類，根據高程不同，又可分為海拔300米以下的低丘和300—500米的高丘。坡度等級分為6級，即：坡度小于50為平坡，5—140為緩坡，15—240為斜坡，25—340為陡坡，35—440為急坡，≥450為險坡。廣義低丘緩坡是指海拔300米以下（包括丘陵和山地）坡度 5—34°的山坡地，狹義低丘緩坡是指海拔低于300米的丘陵區坡度5—14°的山坡地，兩者分別扣除其中已有的建設用地、劃入基本農田保護范圍的土地、生態公益林用地、濕地水域面積、優質農產品的原產地保護面積和坡度25°以上的面積后，余下的面積（寧波市的占比分別為28.4%、40%）即為廣義或狹義可供建設用地面積。

2.2 低丘緩坡土地資源數據采集

寧波市境處浙東低山丘陵區東北部，在全省的地貌分區中，寧波市屬浙東盆地低山區、浙北平原區和沿海半島、島嶼丘陵平原區，是全省低丘緩坡的主要分布地區之一。

由于近年來，寧波市沒有開展低丘緩坡土地資源方面的專項調查，缺少現成的材料，為此，本人查閱了寧波市多年來森林資源調查、林業區劃等歷史文獻，搜集到有參考價值的兩份資料，雖已過去二十年了，但因地形地貌的相對穩定性，應用這些數據，總體上還是可行的，同時搜集到近期的兩組省調查數據。

2.2.1 市森林資源詳查統計數據

1985年寧波市在進行全市森林資源詳查的同時，編寫了《寧波市林業區劃》，對全市的陸地面積分別按海拔、坡度作了統計，這是迄今為止比較完整的一次專題統計，詳見表1、2。

表1 寧波市陸地面積按海拔統計表 （1985年） 單位：畝

表2 寧波市陸地面積按坡度統計表 （1985年） 單位：畝

2.2.2 土地利用現狀概查數據

1984年寧波市土地利用現狀概查表明，有海拔、坡度雙因子的低丘緩坡調查成果。寧波市陸域8754.26平方公里，其中，海拔小于250米的有6952.46平方公里，海拔250—500米1255.47平方公里，500—800米515.40平方公里，大于800米30.93平方公里。見表3。

表3 寧波市陸域地勢分層及坡度分級面積表

2.2.3 省低丘緩坡土地調查數據

據《浙江省低丘緩坡重點區塊開發規劃（2010-2020年）》資料，寧波市≤250米海拔的低丘緩坡面積為 260817.62公頃（391.23萬畝），250-300米海拔的低丘緩坡面積為16216.04公頃（24.32萬畝），兩者合計面積277033.66公頃（415.55萬畝）；其中≤6°的低丘緩坡面積為113.04萬畝，6—15°的低丘緩坡面積為87.06萬畝，15—25°的的低丘緩坡面積為215.45萬畝。

根據《浙江省低丘緩坡土地利用研究》成果：寧波市廣義可供建設用地低丘緩坡土地（坡度范圍 5—34°）面積 88326公頃（1324890畝），約占廣義低丘緩坡土地面積（311200公頃， 4668000畝）的28.4%；狹義可供建設用地低丘緩坡土地（坡度范圍5—14°）面積約占狹義低丘緩坡土地面積的40%。

3 利用現狀和可供建設復墾用地評價

3.1 林地資源開發利用現狀

寧波市是“五山一水四分田”的綜合農業自然經濟區，十多年來，寧波市低丘緩坡土地開發利用為建設用地的面積呈不斷增多的現象，以林地為主體的低丘緩坡土地，為經濟和社會發展的供地作用越來越明顯。近年來，城鎮化建設、園區建設及一些工程項目使用林地，以及部分優質經濟林地被劃入基本農田保護范圍，致使寧波市林地的開發利用量連年上升，林地被征占用情況日益增多，且絕大部分為低丘緩坡土地上的林地。據1998年的林地清查統計，全市1994-1998年各類建設工程征占用林地達1859公頃，占全市林地的0.42%；2003年各類建設工程征占用林地呈上升勢頭；2004年由于土地市場整治，凍結用地半年，工程征占用林地面積有所下降；隨后每年征占用林地面積在300-500公頃之間。

表4 寧波市征占用林地（分年度）情況表

3.2 低丘緩坡土地利用對林業發展的影響

據浙江省調查資料，低丘緩坡土地中，林業用地各地類、林種面積分別占全省同類面積的1/4左右，但經濟林、竹林比例相對較高，分別為1/2、1/3左右，而灌木林等其它地類則在1/10左右。也就是說，低丘緩坡土地被征占用時，被征用林業用地面積中各地類、林種面積總體上將按此同比例減少。

3.3 可供建設復墾用地資源數據分析

3.3.1 采集的幾組資料數據相互印證

由于上述省研究項目采用的是2004年完成的全省森林資源系統抽樣調查成果數據，并在此基礎上作了必要的典型調查和補充調查；而我們采用的是以1984年、1985年全市森林資源小班調查為基礎的全面調查及在此基礎上的專題調查成果。因調查研究方法不同，兩者反映的同類數據不完全一致。同時因所處時期標準不同，表2中的坡度等級劃分與上述劃分標準略有差別，表1、表3中的按海拔分層與上述劃分標準不完全一致，影響了調查結果的可比性，但這同樣能反映寧波市低丘緩坡土地的分布特點，起到相互印證的作用。（1）由表1可知，寧波市海拔51—200米的丘陵（含坡度15°以上的）有3099658畝，主要分布在寧海、象山、奉化、鄞州、余姚等縣（市）區，分別占26.0%、18.6%、16.6%、15.1%、9.9%。（2）由表2可知，按坡度分，寧波市6—15°的緩坡地（含海拔300米以上的）有1040430畝，主要分布在寧海、鄞州、奉化、象山等縣（市）區，分別占30.6%、17.9%、17.5%、15.4%。（3）表3(海拔250米以下且坡度6—15°的緩坡地有595.80平方公里，89.37萬畝；海拔250米以下且坡度 6°以上的山坡地有3005.27平方公里，450.79萬畝，)與省調查數據(海拔300米以下6—15°的緩坡地面積為87.06萬畝，5—34°山坡地面積311200公頃，466.8萬畝)基本一致，有可比性。

3.3.2 低丘緩坡可供開發用地能力評價

由上述可知，寧波市海拔300米以下6—15°的緩坡地面積為90萬畝左右，6°以上的山坡地面積為460萬畝左右，按上述寧波市可供建設復墾用地占比類推，寧波市的狹義可供建設復墾用地低丘緩坡土地面積在36萬畝左右，廣義可供建設復墾用地低丘緩坡土地面積在130萬畝左右。《浙江省低丘緩坡重點區塊開發規劃（2010-2020年）》中，寧波市低丘緩坡建設用地重點區塊規劃（2010-2020年）面積22710畝，其中近期（2010-2012年）規劃面積7000畝，布局于象山、寧海、奉化、余姚、慈溪5個縣市區；低丘緩坡耕地墾造重點區塊規劃（2010-2020年）面積41341畝，其中近期（2010-2012年）規劃面積15400畝，布局于象山、寧海、奉化、余姚4個縣市區。規劃這 11年中全市開發利用低丘緩坡土地64051畝，占寧波市狹義可供建設復墾用地低丘緩坡土地面積的六分之一，占廣義的二十二分之一，與上述寧波市每年征占用林地面積在300-500公頃的實際相符，可行。

4 低丘緩坡開發中的問題和有效利用措施

4.1 低丘緩坡開發中存在的問題

4.1.1 無序開發，違規操作，毀壞了原有的生態環境

土地資源缺乏已成為制約經濟發展的一個重要因素，一些地方特別是多山地區把開山挖地當成獲得更多土地資源的重要手段。在地少人多的地區，人們在高速發展經濟的同時，不可避免地給環境帶來了傷害。頻繁的人類活動、大量的建設工程破壞了原有的地形地貌，造成了地質災害隱患。如果不注重適度開發、科學開發，對自然界的無度索取必將招來報復，人們將付出巨大的代價。梅汛期、臺汛期的強降雨誘發的山體崩塌、滑坡和泥石流等突發性地質災害，已成為造成人員群死群傷的和制約地方經濟發展的主要災種之一。據省國土資源廳公布的數據顯示，1998年到2008年，我省共發生地質災害1283起，共造成147人死亡、12人失蹤、61人受傷，直接經濟損失267億元。

4.1.2 顧此失彼，重耕地輕林地，得不償失

林地和耕地是屬同一層次并列的兩個地類，林地與耕地同等重要。十多年來，寧波市建設項目占用耕地指標日益增多，為保持耕地占補平衡，一些地方常常為保護耕地“犧牲”林地，出現了較多的毀林造田地現象，影響森林景觀，造成水土流失。這種毀林造田地再還林，既不符合國家退耕還林政策，又破壞了生態環境。

4.2 有效利用低丘緩坡林地的措施

4.2.1 正確處理好生態用地與建設用地的關系

低丘緩坡土地處于由平原向山地的過渡地帶，是一個重要的生態緩沖區，有其特定的生態地位。對其過度開發利用，其主要后果是造成森林植被的減少，從而給生態環境帶來不可逆轉的影響，這種影響是漸進性的、累積性的。低丘緩坡綜合開發應盡量避讓坡度在 25度以上的林地、省級以上重點生態公益林地、自然保護區（含自然保護小區）、省級以上森林公園、有古樹名木和珍貴樹種分布的林地，以及生長茂盛成片的林地。要重視森林資源的保護，盡量保持自然景觀資源的完整性，提高土地的整體利用率。要在堅持生態建設和耕地保護優先的前提下，有效盤活寧波市土地資源，逐步提高低丘緩坡土地為各類建設復墾的供地能力。

4.2.2 協調好農用地與非農用地的關系

低丘緩坡土地既是自然生產力相對較高、生產經營條件相對較好的農用坡地，又是寧波市建設供地的潛力所在。各地應確定不同區域低丘緩坡土地開發利用結構以及生態用地、農保地建設用地等控制性目標和土地開發目標，要確保基本農田保護和生態建設用地規模，確需占用這類土地，應按照占補平衡原則，進行異地恢復。應嚴格有序地控制土地供應梯度，加強規范地產市場，要嚴格控制只顧眼前效益的耗地型建設項目，如旅游人造景觀、高檔商住房建設等。

4.2.3 編制規劃，規范程序，依法利用

低丘緩坡綜合開發利用規劃是一項政策性很強的工作。為補充耕地后備資源，2006年以來，省政府及其相關部門多次下發了低丘緩坡地開發的文件，出臺了許多政策，指定由縣級發改部門組織編制《縣級低丘緩坡綜合開發利用規劃（2010—2020年）》。各縣（市）區林業主管部門要參與制訂和實施當地的《低丘緩坡綜合開發利用規劃》，對于規劃為建設用地的重點區塊所在縣（市）區還需單獨編制開發利用實施規劃，做好與有關規劃如《林地保護利用規劃》的銜接。

低丘緩坡土地中絕大多數是林地，對林地的征占用，要健全審批程序，統一管理，避免政出多門。凡利用低丘緩坡林地開發為建設用地的項目，嚴格按照《森林法》等相關法律法規和政策的規定，依法經林業行政主管部門審核同意，按改變林地用途辦理征占用林地手續；凡墾造耕地規劃涉及林地的，報批之前須經林業主管部門審核同意，林業主管部門重點審核是否符合開發范圍，認真核實規劃開發所涉及的林地面積和地類，并按規定收取森林植被恢復費。

4.2.4 加強土地權屬管理，切實保障農民合法權益

在開發利用前，必須清晰界定每個土地所有者的界線和詳實面積，查清落實每宗土地的權屬并予以登記造冊，維護權屬主體對所屬土地開發的知情權、受益權和處置權。在占用林地過程中，要依法維護農民的合法權益，并與原承包林地的農戶簽訂協議，明確該地塊若開發農業用途后仍由其承包使用及相應的義務。

同時要以點促面，引導農居點向低丘緩坡地帶轉移。落實高山移民政策，舊村改造等整理措施，結合省“千村示范、萬村整治”工程，遷村并點，適當兼并自然村，盤活農村存量建設用地，統一規劃，選擇交通便利、地勢低緩、植被豐茂、環境優美、富有江南水鄉特色的地方，引導新農居點向工程地質條件好，保水保肥能力差的低丘緩坡地帶轉移。

4.2.5 集約利用低丘緩坡土地，樹立從嚴、科學用地意識

由于低丘緩坡土地資源的稀缺性和不可再生性，決不能再循無序利用和低效利用的覆轍。要分別不同的項目類型和用地方式，制定不同的補償標準，利用經濟杠桿手段控制新占低丘緩坡土地的數量，鼓勵成片開發，反對遍地開花和低水平重復建設。

同時要適度開發、科學開發，防范地質災害的發生。要重視對森林生態系統的修復。隨著低丘緩坡土地利用力度的加大，對生態系統將產生一定影響，森林覆蓋率將有所下降。政府要有計劃地安排專項建設資金，通過森林植被異地營建，改造低效林和營造闊葉林等措施，加大對森林生態系統的修復力度。

5 結 語

進一步推進低丘緩坡綜合開發利用工作，是省政府近年來作出的一項重大決策。寧波市人多地少，保護資源與保障發展的任務十分艱巨。林地資源是國土資源的重要組成部分，依法、科學地綜合利用低丘緩坡中的林地，對于促進寧波市經濟社會可持續發展具有十分重要的意義。

[1] 寧波市林業局.寧波市林業區劃（下冊）.1985，10： 2、3.

[2] 寧波市林業局.寧波森林資源.西安地圖出版社，2000，12：1、2、3、7.

[3] 浙江省林業廳，浙江省林業調查規劃設計院.浙江省低丘緩坡土地利用研究.2005，3.

[4] 浙江省人民政府.浙江省低丘緩坡重點區塊開發規劃（2010-2020年）.2010，3.