安徽農村文化惠民工程實施效益研究
——以鳳陽為例

課題組

安徽農村文化惠民工程實施效益研究
——以鳳陽為例

課題組

鳳陽在我國改革開放和農村建設事業中具有典型性，以鳳陽為樣本剖析安徽省農村文化惠民工程實施效益，對全國特別是廣大中西部地區的農村來說，有一定的啟迪意義。調研采用點面結合的方法，通過召開小型座談會、實地考察和問卷調查，分析和發現了實施文化惠民工程的成效和存在的問題，并提出相關政策建議。

鳳陽；安徽農村；文化惠民工程；實施效益；政策建議

全面貫徹落實科學發展觀，全面建設社會主義小康社會和社會主義和諧社會，將文化建設的任務凸顯出來，特別是黨的十七大提出要大力加強社會主義文化建設，構建社會主義核心價值體系，建立覆蓋城鄉的公共文化服務體系，大力發展文化產業，提升國家的文化創新力，保障國家的文化安全，使我國的文化事業出現了大發展大繁榮的喜人局面。發展城鄉文化事業，保障和實現公民的文化權益，重點難點在農村。“十一五”期間，安徽省委、省政府高度重視文化惠民這項德政工程和民生工程，各級政府加大了公共財政對農村公益性文化事業的投入力度，有效縮小了城鄉發展中的文化鴻溝，改善了廣大農民群眾的精神文化生活狀況，在建設社會主義新農村和構建社會主義和諧社會中發揮了不可估量的作用。

實施文化惠民工程涉及多個部門，職能交叉，多元投入，加上它主要分布在農村，點多面廣，服務對象居住分散，使得文化惠民工程的建設和建成后的正常運行、良性發展難度巨大。提高文化惠民工程的實施效益，是文化惠民工程避免陷入“形象工程”，成為富有成效、深受廣大農民群眾擁護的民心工程必須要考慮的問題。

為此，課題組按照省委常委、宣傳部長臧世凱同志的要求，深入基層和群眾，調查了解“十一五”期間全省實施農村文化惠民工程的情況，研究和思考在“十二五”期間如何進一步繼續推進農村文化惠民工程，擴大文化惠民工程的覆蓋面，發揮和提升文化惠民工程的實施效益。

一、研究樣本和調研方法

課題組采用點面結合的方法，首先走訪了省直文化、廣電、新聞出版、財政等廳局，了解全省實施文化惠民工程的整體狀況和不同地區實施文化惠民工程的具體案例。在此基礎上，我們選擇鳳陽縣作為此次課題調研的樣本，采取召開小型座談會、實地考察和問卷調查的方法，獲得了大量真實可靠的第一手材料，為形成課題報告提供堅實可靠的基礎性信息

（一）樣本選擇及意義

鳳陽縣地處安徽省東北部，土地面積1949.5平方公里，全縣轄15個鄉鎮、一個工業園區、198個行政村、26個農村社區和15個城鎮社區。2009年底，鳳陽全縣戶籍總人口749141人，其中農業人口640109人，約占總人口的85.45%。2009年鳳陽縣地區生產總值72.8923億元，其中農業生產總值 21.2479億元，約占地區生產總值的29.15%；財政收入6.29億元，其中地方財政收入4.28億元；農民人均純收入4902元。鳳陽的土地面積、人口總數、地區生產總值、財政收入、農民人均收入與安徽全省平均水平大體相當，而其產業結構中的二、三產業比重和城鎮化水平則與中國廣大的中西部縣份一樣，明顯低于安徽全省和全國的平均水平。

鳳陽有著深厚的歷史文化積淀，30多年前又以發明“大包干”揭開中國農村改革大幕而聞名全國。但是，經濟社會有其自身的發展規律。雖經這么多年的發展，鳳陽還是一個典型的農業大縣，還處在經濟發展的起飛階段和從傳統的農業社會向工業化、城鎮化的現代社會過渡的轉型階段。鳳陽對于努力實現現代化、全面建設社會主義小康社會的廣大的中國中西部縣份來說，具有代表性和典型意義，是研究和解決中國“三農”問題不可多得的研究基地和“試驗田”，由此形成的調研結論，對于全國特別是廣大的中西部地區農村來說，也有一定的啟迪意義。

（二）調查方法及實施

為了搞好這次調查，課題組與鳳陽縣委宣傳部商定，本次調查采取召開小型座談會、實地考察和問卷調查三種方式進行，并得到了安徽大學哲學系的大力支持。2010年7月20—8月10日，課題組成員對鳳陽縣農村文化惠民工程實施效益進行了深入調查。

1.召開小型座談會

座談會由鳳陽縣委宣傳部召集。參加者有縣委宣傳部及相關科室負責人，縣財政局及民生辦，縣文化局、廣電局、新聞出版局（當時縣里三局尚未合并成立文廣新局）及縣文化館、圖書館、電影公司、電視臺等單位負責人。座談會上氣氛熱烈，與會同志除了提交本部門的書面匯報材料，還暢所欲言、實話實說，使課題組成員對鳳陽全縣實施農村文化惠民工程的整體狀況、進度以及進一步做好農村文化惠民工程的建議有了深切的感知。

2.實地考察

課題組實地考察了3個鄉鎮綜合文化站和4個村（社區）農家書屋，察看了館舍、設備器材、藏書和開展活動情況記錄，與鄉（鎮）村干部、文化站和農家書屋的工作人員及在現場參加活動的農民進行了交談，聽取他們對實施農村文化惠民工程的意見要求。所到之處，館舍面積、器材設備以及參加活動人員等超出我們原先的想象。這些先進典型也許數量不多，但無疑具有典型示范作用，預示著農村文化惠民工程有著廣泛的社會需求和美好的發展前景。

3.問卷調查

本次調查包括3種問卷調查表。其中《安徽省農村綜合文化站基本情況調查表》和《安徽省農家書屋基本情況調查表》的填寫者是已建成的鄉鎮綜合文化站和農家書屋管理人員，由鳳陽縣有關部門發放和回收，由于調查方式的局限和選取樣本數量有限（分別為8家和17家），僅作為這次調研的參考。作為這次調查主要內容的《安徽省農民公共文化消費需求問卷調查表》（以下簡稱《問卷表》）則是由經過培訓的安徽大學哲學系的5名在校研究生、大學生獨立完成的。

本次調查計劃發放《問卷表》300份，實際發放300份，收回300份，經整理后得到有效問卷260份，有效率為86.67%。在260份有效《問卷表》中，其中有49份是在村干部在場的情境下，由調查員直接向農民發問后填寫完成的。其余222份是在沒有鄉村干部在場的情況下，由調查員進村入戶獨立完成的，這類問卷占有效問卷的85.38%。有理由認為，這次調查整理《問卷表》得出的相關數據，還是能反映鳳陽縣農村文化惠民工程實施效益的真實狀況的。

本次問卷調查還在調查地點的選擇上注重地域平衡，兼顧城郊和偏遠鄉村，實際調查問卷涉及12個鄉（鎮）36個行政村，覆蓋了鳳陽全縣四分之三的鄉（鎮）和十分之一的行政村，體現調查的廣泛性和代表性，基本可以反映鳳陽縣農村文化惠民工程的實際狀況。

二、調查內容和數據分析

本次調查的目的是要摸清農民對農村公共文化消費需求的狀況，從服務對象的角度了解農民對農村文化惠民工程的評價以及對進一步推進農村文化惠民工程的意見建議。為此，作為這次調查主要內容的《問卷表》，設計了“受訪者本人及家庭基本情況”、“受訪者滿足文化消費需要情況”和受訪者“對實施農村文化惠民工程的評價建議”等三個大問題，包涵40多個小問題。在各個問題中分別列出單選和多選內容，覆蓋了目前農民公共文化消費需要的基本方面。

（一）受訪者本人及家庭的基本狀況

關于受訪者本人和家庭情況，《問卷表》設置了性別、年齡、文化程度、家庭經濟狀況等13個問題，其中受訪者年齡和文化結構以及家庭經濟狀況與農民對農村公共文化消費需求關聯度密切。

1.受訪者的性別及年齡結構

在260份有效問卷中，受訪總人數260人。其中：男性為156人，女性為104人，男女性別比為60：40；在各個年代出生的人中，60年代出生的人為35%，所占比例最高，其次為70年代，占25%，50年代和 80年代出生的人分別占到18.46%和16.15%。四者之和為246人，約占被調查人總數的94.62%。這說明上世紀50-80年代出生的人是現在農村居民的主體、農村生產經營活動的主要承擔者、農村公共文化服務的主要對象。

2.受訪者的文化結構

在260份有效問卷中，受訪對象中以具有初中文化程度的最多，達198人；其次為小學，有30人。兩者之和占被調查人總數的87%。而被調查對象中回答為高中和大專及以上文化程度的分別為13人、11人，回答為其它的有10人。這說明現在在農村居住生活的人群中，以小學和初中文化程度的人口為絕大多數。聯系安徽是個勞務輸出大省，而高中以上文化程度的青壯年正在成為這支勞務大軍的主力。這也提示我們，必須正視我省農村優質勞動力資源正在流失的現實，它不僅影響我省縣域經濟和現代農業的發展，也造成了農村文化建設的尷尬：農村文化建設的建設者和受惠對象的流失，農村文化建設也將因此失去動力和活力。

3.受訪者的職業結構

在260名受訪者中，在家務農的有142人，占54.62%；其余118人為“當地就業”、“外出務工經商”、“鄉村干部”、“自主創業”及其他人員，共占45.38%。那些長年“外出務工經商”的人，他們的公共文化消費需求會發生相當大的變化，而且這種消費需求在當地也很難予以滿足。

4.受訪者的家庭經濟狀況

在260名受訪者中，自認為家庭經濟狀況好的有11戶、中等的197戶、中等偏下的47戶、其它5戶。這種家庭經濟狀況的分布表明，經過30多年的改革開放和現代化建設，鳳陽農村從總體上實現了從溫飽向小康的轉變，正在向全面小康社會邁進；農民基本解決了溫飽，需要提升他們的消費層次，推進旨在滿足農民的精神文化需求和發展型需求的農村文化惠民工程建設適逢其時，是在新的發展階段對廣大農民群眾利益訴求的準確把握，是對新階段廣大農民群眾新期待的熱切呼應。

（二）農民的公共文化消費需求狀況

針對當前農民對公共文化的實際消費需求，本次調查的《問卷表》設置了“讀書看報”、“看電影戲劇”、“看電視上網”3個大問題、20多個子問題。對于這些問題的回答，可以基本反映出當前鳳陽農民公共文化消費的基本需求和實現狀況。

1.讀書看報

從260份有效問卷看，只有55人有讀書看報的記錄，這55人每周用于讀書看報的時間人均不到1.42小時。其余205人則沒有讀書看報的記錄（參見表1）。分析這一調查結果，產生這一現象的原因可能有兩個方面：一是受訪農民的文化水平低、閑暇時間少和文化消費方式快餐化，看電視、聊天、下棋、打牌、搓麻將成了他們主要的文化消費活動；二是我國城鄉居民收入和消費中用于個人購書買報的支出微乎其微，普遍缺少閱讀的習慣。農民由于經濟和時間限制，購書買報難，農民家里很少藏有書報雜志，現在雖然有了農家書屋，但農民居住分散，農家書屋的藏書品種和借閱制度與農民的需要還有差距，這都影響農民讀書看報習慣的養成。

2.看電影看戲

表1 受訪者每周讀書看報時間統計及人數分布

在260份有效問卷中，只有13人每年有1至3次看電影和看戲的經歷，其余247人看電影戲劇的記錄為0。從這個調查問卷結果中可見農村電影放映市場和戲劇演出市場的衰落蕭條。探究其中的緣由，既有農民居住分散和大量青壯年農民離鄉外出務工經商、觀眾流失的原因，也與這些年來縣以下電影公司不景氣、難以正常經營和市、縣國有和集體戲劇演出團體陷入困境、人員流失、無法正常排練演出有關；而省以上文藝演出團體的狀況也不樂觀。這幾年政府扶持鄉（鎮）數字電影隊，但一次性設備投入大，走村串戶、電影放映的單位場次成本也居高不下，政府的每場次100元的放映補貼遠不抵租片費、設備轉運費和放映員工資。每年開展的送電影、送戲下鄉畢竟只能是蜻蜓點水，無法滿足廣大農民對看電影看戲的經常性需求。

3.看電視與上網

調查結果顯示，目前農民公共文化消費的主要方式是看電視。在我們對260名受訪者的訪談中，只有17人平時基本上不看電視，不看電視的人數在被調查人總數中占比不到6.54%；而在全部訪談對象中，有243人每天看電視，約占訪談對象總數的94%，他們人均每天看電視的時間約為1.69個小時（參見表2）。他們看電視的地點幾乎全部在自己家里，看電視成了農民家庭成員共度閑暇時光、享受親情人倫的主要休閑方式。這也說明近幾年來實行的“家電下鄉補貼”政策和廣播電視村村通工程，帶來了農村彩電的大普及，看電視成了政府提供給農民的受惠人群最大的公共文化服務，也是農民群眾中最普及和最受歡迎的公共文化消費活動。

表2 受訪者每周看電視時間統計及人數分布

在260份有效問卷中，每周上網的人數有28人，他們人均每周上網約4.64小時。農民上網人數和人均網絡消費時間比城市居民少，主要原因是目前農村地廣人稀、居住分散，網絡進村入戶成本高，導致網絡進村入戶止于最后一公里和鳳陽農民家庭電腦的普及率遠低于彩電的普及率，電腦還是農民家庭的“稀罕物”。隨著鳳陽農村經濟社會的發展和農民收入的大幅度提高，小城鎮建設和社會主義新農村建設的整體推進，科技進步和國家全面實施“三網合一”政策，電腦在農村的普及速度會越來越快，成為農民家庭的“尋常物”，農民上網的人數和時間也會大幅度提高，成為繼看電視之后農民的另一重要文化消費休閑活動和農民獲取各種信息的重要渠道。這將會最大程度地消彌城鄉文化消費差距，消除城鄉數字信息鴻溝。

（三）農村公共文化供給體系的基本狀況

為了研究的方便，我們把農村公共文化服務體系建設的范圍限定在農村地區，同時根據省委省政府確定的“農村文化惠民工程”目錄，把我省實施的鄉鎮綜合文化站建設、文化信息資源共享工程、廣播電視村村通工程和農家書屋工程作為考察農村公共文化供給體系建設的主要內容，著重了解近年來鳳陽縣開展 “廣播電視村村通”、“農家書屋”、“鄉鎮綜合文化站”及“文化信息共享”的建設情況，同時也了解了這些已建成的文化惠民工程的運營情況和實施效益。

1.農村文化惠民工程建設情況

廣播電視村村通。2006年，鳳陽全縣共有322個自然村是廣播電視信號“盲村”，自2007年至2010年底，廣播電視村村通工程全部完成，基本實現村村戶戶都能看到電視。

農家書屋。鳳陽縣農家書屋自2007年開始試點，至2010年上半年，全縣建成“農家書屋”工程108個，覆蓋了全縣48.2%的行政村和農村社區，服務全縣35.5%的農村人口。2010年計劃建設80個。

農村鄉鎮綜合文化站。鳳陽縣“鄉鎮綜合文化站”項目建設工程從2009年開始實施，當年建成3個鄉鎮綜合文化站。2010年計劃建設4個鄉鎮綜合文化站。目前工程建設正在推進。

2.已建農村文化惠民工程的運營和實施效益

在鳳陽縣已建成的各項文化惠民工程中，大部分都在正常運營、發揮效益。從四項工程的比較看，“廣播電視村村通”建成后由安廣網絡公司收取收視費、負責日常維護，運行最為正常，也最受農民歡迎。

“鄉鎮綜合文化站”建成后基本上能按時開放。有的鄉鎮綜合文化站發揮當地非物質文化遺產傳承人、中小學教師和文化能人的作用，利用農閑、逢年過節和外出農民工大量返鄉，開展群眾喜聞樂見的文化體育活動；有的針對中小學放假，開放面向留守兒童的活動室。它們面臨的主要困難：一是人手不足，一般為1-3人，年齡和專業結構不合理，有的還是兼職，不時被柚出配合鄉鎮中心工作。面對新建成的寬敞的館舍和鄉鎮轄區內數萬甚至十多萬服務對象，常常感到力不從心；二是日常運營經費和開展活動經費不足，往往靠采取“一事一議”，和“拉贊助”的辦法，影響鄉鎮綜合文化站的正常運營和工作人員的積極性。

“農家書屋”為縣以上財政一次性投入，這使得農家書屋剛建成時尚能經常開放，受到農民尤其是中小學生的歡迎。但由于沒有后續經費來源，圖書破舊無法更新，新報刊沒錢征訂，兼職管理人員沒有生活補貼，時間長了，使得已建成的農家書屋的前景堪憂。

“文化信息資源共享工程”為省文化廳直接招標采購設備、下發到縣、鄉（鎮）村，聯網配套，但需要項目接受單位提供房舍和管理人員。據縣里有關部門匯報，鳳陽縣接收了200多臺（套）的文化信息資源共享工程設備（包括電腦和投影儀），但由于資金困難、房舍不達標和技術人員不足等原因，這些設備還棲身庫房，尚未得到有效利用，廣大農民也無從分享文化信息資源。

（四）對《問卷表》相關數據的分析

通過本次鳳陽調查，我們感到在我省實施的各項農村文化惠民工程中，最有成效、受益面最廣的是“廣播電視村村通”工程，而通過對農民的問卷調查，也得知看電視是最受農民歡迎的公共文化消費方式。這一結果也為另一類似的調查結果所證實：“有68.1%的農戶選擇了看電視；其次是聊天和打牌，分別有30.6%和24.4%的農戶選擇了這兩種消遣方式；只有4.1%的農戶選擇讀書/看報/看雜志作為自己空閑時間的消遣方式。”（參見白南生主編《農民的需求與新農村建設：鳳陽調查》第135頁，社會科學文獻出版社2009年1月）所以，我們著重對《問卷表》中影響農民文化消費方式的相關數據作一番解析。

1.不同文化程度的農民對電視節目內容的選擇

整理《問卷表》數據發現：不同文化程度的農民對電視節目內容的選擇呈現出正負相關性：隨著文化程度的提高，對電視節目中的時事政治類和農業科技類節目的喜好隨之提高，對播出的電視劇扣電影的喜好程度依次降低，而觀看娛樂性節目的興趣一般不受文化程度的影響 （參見表3）。這就提示我們：電視節目的制作和播出耍把握農民的觀看興趣偏好和發展趨勢，多生產一些反映農村農民題材的電視劇和深受農民喜愛歡迎的農業科技類節目；在節目播出時間上要照顧農民的生活習慣和農時的季節性特點。省級以上電視臺要創造條件，開設面向農村農民的專業頻道，市縣廣播電視臺也要開設面向農村農民的專題節目。

2.農民公共文化消費行為的目標選擇

調查發現，農民的文化消費行為也是一種有價值的活動，有著很強的功利性和明確的目標指向：農民看書讀報主要是為了學習農業實用科技知識、政策和法律常識，了解經濟社會信息，兼顧休閑和修身養性；農民看電視，中央和省市縣的新聞節目是他們的保留節目，了解時事、學習政策、掌握信息是不少農民看電視的目的，而電視的娛樂和消遣功能則往往退而次之 （參見表4）。無論是讀書看報，還是看電視上網，農民多講究實用，目的還是為了致富。

表3 農民文化程度與電視節目內容選擇的相關性統計

3.個體因素對農民公共文化消費的影響

在本次調查中，我們給出了多個選項，被調查對象可以從中做出單項或多項選擇，具體情況是：選擇個人因素的有81人，選擇時間緊張的有74人，選擇經濟困難的有5人，選擇其它的2人；同時選擇時間緊張和個人因素的有64人，選擇經濟困難和時間緊張的有11人，選擇經濟困難和個人因素的有2人，選擇經濟困難、時間緊張和個人因素的有3人；未作選擇的有19人。可見，個人因素和時間緊張是影響農民公共文化消費諸因素中最重要的兩個因素。

表4 農民對電視節目內容興趣比例統計

4.家庭經濟狀況對農民公共文化消費的影響在本次問卷調查的受訪者中，由于家庭經濟狀況中等和中等偏下的農戶占到了受訪者總數的94%，構成了農村公共文化消費群體中的絕對多數，因此可以認定，家庭經濟狀況為中等和中等偏下的農戶是目前鳳陽農村社會的主體部分，也是農村文化惠民工程的主要建設者和受益者，他們的愿望、要求和參與，在某種程度上反映和代表了農民對農村公共文化消費的需求，檢驗著農村文化惠民工程的實施效益，決定了農村公共文化服務體系的建設方向和進程。

三、存在問題和政策建議

本次調查還通過小型座談會、實地考察和問卷調查，讓不同群體從不同角度對正在實施的農村文化惠民工程的實際效果進行評價，揭示出農村文化惠民工程實施過程中存在的問題，課題組成員對此做了認真的梳理分析；同時根據這些年來對社會主義文化建設理論的研究，學習借鑒省內外農村文化惠民工程建設和運營管理經驗，對如何進一步推進我省的農村文化惠民工程建設，建立農村文化惠民工程運營管理的長效機制，提升農村文化惠民工程的實施效益，提出若干政策建議。

（一）對農村公共文化供給狀況和農村文化惠民工程的評價

“人民群眾滿意不滿意”是評價我們一切工作的最高價值標準，也是我們改進工作的依據。在這次調查中，我們把農民群眾對農村文化建設的滿意度視為評價我省農村文化建設和農村文化惠民工程的標準，在設計《問卷表》時，專門設計了對農村公共文化供給狀況和對實施農村文化惠民工程的調查，從靜態和動態兩個方面考察農民對目前農村文化建設的評價。

1.對農村公共文化供給狀況的評價

調查數據表明，農民對目前農村公共文化供給狀況的總體評價不佳。在受調查的260人中，表示滿意的僅有3人，占總數的1%；表示基本滿意的有47人，占總數的19%；兩者相加為50人，還不到受訪總數的20%。表示不滿意的有187人，表示很不滿意的有7人，兩者之和為194人，超過了受訪總數的80%（參見圖1）。這表明農民群眾對目前農村公共文化的供給狀況是很不滿意的，反映了農民在解決溫飽、進入消費需求升級階段的新期待。黨中央、國務院高度重視包括農村文化惠民工程在內的文化建設，正是對農民群眾新期待的熱切回應。大力發展農村公共文化事業，提升農村公共文化產品和服務的供給能力，保障和實現農民群眾基本的文化權益，恰逢其時，大有作為。

圖1 受訪農民對農村公共文化供給狀況滿意度調查

圖2 受訪農民對實施農村文化惠民工程滿意度調查※

2.對實施農村文化惠民工程的評價

調查數據表明，農民群眾對正在實施的農村文化惠民工程在總體上是認可的。在受訪的260名受訪農民中，認為農村文化惠民工程實施情況好的有10人，占受訪總數的3%；認為一般的有221人，約占受訪總數的85%。兩者相加為231人，約占總數的88.8%。認為實施農村文化惠民工程流于形式的有27人，占受訪總數的10.4%；認為是勞民傷財的有2人，不到受訪總數的1%。這兩者之和為29人，占總數的11.2%（參見圖2）。

以上數據表明，受訪者對農村公共文化供給狀況的感受以不滿意為主，而農民對現在各級黨委政府和相關部門重視文化建設，大力推進城鄉公共文化服務體系建設則給予了積極的評價，同時認為現在農村文化惠民工程的建設和運營管理還有需要改進的地方。這種似乎矛盾的評價，恰恰說明現在各級黨委政府及有關部門推進文化惠民工程的工作是卓有成效的，受到了農民群眾的擁護支持。虛心聽取和接納農民的意見要求，進一步改進工作，把實事辦好，這正是實施農村文化惠民工程的初衷所在。

（二）對影響農村文化惠民工程實施效益的癥結研判

本次調查的目的在于總結工作、發現問題、分析原因、尋找對策。所以，在座談討論和實地考察中，我們都注意聽取基層和群眾的意見。在調查問卷中，專門設計了“影響農村公共文化服務體系發展的困難”和“對辦好農村文化惠民工程的建議”等問題，受訪單位和受訪農民的回答，對于我們把脈影響農村文化惠民工程實施效益的癥結是很有啟發的。

1.農民對影響農村文化惠民工程實施效益原因的感知

在我們發放的《問卷表》中，這個問題是一項多選題，共列出9個選項供受訪者選擇，最后整理出答案組合40多組。在這40多組答案中，排在前三位的有：“活動單一”40人，“服務對象流失、活動單一”33人，“服務對象流失”29人。其余依次為：“居住分散、活動對象流失”12人，“缺乏人才、活動對象流失、居住分散單位成本高、服務對象流失”各9人，“居住分散單位成本高、服務對象流失、活動單一”8人，“服務對象流失、經費短缺和設備器材陳舊”7人，“居住分散單位成本高、經費短缺”5人，“經費短缺、圖書報刊陳舊、活動單一”5人，“居住分散單位成本高”4人，“經費短缺、場地破舊”3人。

在所有這些選擇中，“活動單一”出現 134次，排在第一位；其次為“服務對象流失”出現120次；排在第三位的是“居住分散單位成本高”，出現45次；“經費短缺”出現27次，位列第四。其余答案出現的次數很少，可忽略不計。

2.受訪單位對影響農村文化惠民工程實施效益原因的分析

這次鳳陽調查，我們除召開座談會和實地考察，直接聽取基層宣傳文化單位的意見，還面向部分鄉鎮綜合文化站和村農家書屋發放回收《安徽省農村鄉鎮綜合文化站基本情況調查表》8份、《安省農家書屋基本情況調查表》17份。整理這些問卷發現，對影響農村鄉鎮綜合文化站正常運營的主要困難的回答中，有7個鄉鎮選擇是“經費短缺”，有5個鄉鎮選擇“人員缺乏、結構失衡”，其中兩個選項都選的有5個鄉鎮。在對影響農家書屋正常運營的主要困難的回答中，17戶受訪農家書屋的管理者不約而同地全部選擇了“經費短缺”，達到了受訪戶數的100%；而選擇“活動項目單一”的有15份，也達到了受訪總數的88%。

對于農村文化惠民工程存在運營經費困難的看法，縣、鄉（鎮）領導和農村文化惠民工程的建設部門、實際管理者普遍認可，但在260份針對農民的問卷中僅有27人、約占受訪總數10%的人認為存在“經費短缺”。形成這一反差，主要是信息不對稱造成的，也可謂“不當家不知柴米油鹽貴”。對于農村文化惠民工程建設和運營中的困難，只有實際實施建設和管理的人才能深知其中的甘苦。因此，各地和相關部門不僅要身體力行地下力氣去做，還要做好宣傳工作，爭取上級黨委政府、社會各界特別是廣大農民的理解和支持。

影響農村文化惠民工程實施效益的另一主要困難是“缺人”，即已建成投入使用的鄉鎮綜合文化站、農家書屋等缺少專職管理人員。通過座談和實地考察，我們了解到不少鄉鎮綜合文化站建得很漂亮，面積都超過文化部規定的300平方米，有的近2000平方米，內部的設備器材也基本配齊。但鄉鎮綜合文化站一般只有1-3個事業編制工作人員（鳳陽尚屬狀況好的），有的縣在2000年鄉鎮綜合改革中撤銷了鄉鎮綜合文化站編制，原有專業文化干部分流散失，現在雖興建了新的鄉鎮綜合文化站，但編制沒有著落，工作人員缺額且多為兼職，唱起了“空城計”。農家書屋的情況更不樂觀。已經建成的農家書屋全部由村干部兼職代管，沒有經濟補貼。撤村并村后，村級轄區擴大，村級發展經濟和社會管理事務繁重，工作一忙只好鎖門走人，連正常的開放都保證不了。

涉及農村文化惠民工程實施效益的還有多頭管理。以辦理面向農民的圖書報刊借閱業務來說，有文化部門的農家書屋，有共青團系統的共青書屋，有人武系統的民兵之家，有黨委系統的黨員之家和廉政書屋，還有農業、科技、科協、婦聯等部門和團體也在農村開展主辦類似的活動。大家都來關注農村農民是件好事，但多頭投入，重復建設，基層疲于應付，而且會造成極大的浪費。

（三）推進農村惠民文化工程建設的政策建議

黨中央國務院關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的 《若干意見》指出：“要提高農村文化事業發展水平，建立穩定的農村文化投入保障機制，推進廣播電視村村通、文化信息資源共享、鄉鎮綜合文化站和村文化室、農村電影放映、農家書屋等重點文化惠民工程建設和綜合利用。”黨的十七屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》將文化建設提到前所未有的高度，要求在“十二五”期間“繼續實施文化惠民工程，基本建成公共文化服務體系”。這可以進一步消除城鄉發展中的文化鴻溝，保障農民的基本文化權益，讓城鄉居民都能享受到國家經濟社會發展的成果；同時也對進一步推進農村文化惠民工程建設，提高農村文化惠民工程的實施效益提出了更高的要求。為此，我們提出如下政策建議：

1.強化文化指標的意義

要充分認識實施文化惠民工程對于統籌城鄉，保障和實現廣大農民的文化權益，建設社會主義新農村和社會主義和諧社會的重大意義。省委省政府2010年起已將農村文化惠民工程列入省“民生工程”，各級黨委政府要像抓經濟建設一樣來抓文化建設，像重視國民教育一樣來重視文化工作，加強對文化建設的領導。要將農村公共文化服務體系建設列入國民經濟和社會發展的規劃，列入各級政府的任期工作目標考核體系，逐步提高其在考核體系中的權重，讓“不重視文化工作的領導就不是好領導”成為一種共識。

2.建立經費投入的機制

享受公共文化服務是公民的基本文化權益，為城鄉居民提供基本的文化服務是各級政府的基本職責，為公共文化服務提供經費支持是實現財政公共職能的重要途徑。要明確各級政府是文化惠民工程的主辦者、各級財政是保障文化惠民工程建設和運營經費的主要來源的角色定位。將農村文化惠民工程建設經費和運營經費作為經常性項目（如參照科普經費標準，確定人均購書經費列入預算，作為縣圖書館、鄉鎮綜合文化站和農家書屋的圖書報刊更新經費），列入各級財政預算。要根據經濟發展和財政收入增長情況，不斷提高文化建設支出在整個財政支出中的比重，把財政每年新增對文化建設的投入向農村傾斜，加大對基礎薄弱的農村公共文化服務體系的扶持力度，提升它們的服務能力。同時要制定和落實優惠政策，鼓勵企業、個人和社會資本捐贈和參與城鄉基本公共文化設施建設，到“十二五”末基本改變全省城鄉公共文化設施硬件建設落后的狀況。

3.提高規劃建設的水平

要將全省待建的鄉鎮綜合文化站和農家書屋，作為小城鎮建設中的基礎設施建設和新農村建設的重要內容，納入規劃，同步建設。農村公共文化設施建設要根據當地經濟社會發展水平和轄區人口，考慮農民群眾不斷增長的文化需求，在建設規模和標準上適度超前。農村文化惠民工程建設要經濟實用，講究投入產出比，克服形式主義，杜絕花架子工程，少花錢，多辦事，辦實事，實現文化惠民工程的經濟效益和社會效益的統一。要合理規劃建設農村公共文化基礎設施，正確處理分散與集中的關系，選址適中，方便群眾。公益性的文化事業也要有成本意識，要協調各方，整合資源，改變政出多門和“各打各的鑼、各敲各的鼓”的混亂狀況，明確由縣級文化主管部門統一管理和運作原先分散在各級各部門的資源，集中投入，最大限度地發揮綜合規模效益，避免重復建設。

4.激發公益文化的活力

要推進農村公共文化機構的體制創新，統籌城鄉，發揮縣城作為縣域文化中心的作用，組建以縣級公共文化服務機構為樞紐、以鄉鎮綜合文化站為支點、以村農家書屋為觸角的覆蓋城鄉的公共文化服務網絡體系；要利用科技革命的最新成果，增加文化產品和文化服務的內容，實現公共文化產和服務的共有共享；要優化公共文化服務體系的功能結構，創新服務手段，拓寬服務渠道，簡化服務手續，方便農民參與，提升城鄉公共文化服務機構的整體實力和綜合服務能力，擴大農村公共文化服務的受益面。

5.豐富文化惠民的內容

農村文化惠民工程在我省已實施數年，大部分工程進展順利，廣播電視村村通工程到今年底將全部完成。要根據國家經濟社會發展和城鄉居民文化消費需求的變化，適時調整文化惠民工程的內容，將城鄉居民需求最旺盛、受益人群最普遍的項目優先列為民生工程范圍。我們建議在實現廣播電視村村通和國家鼓勵家電下鄉、對農民購買彩電實行財政補貼的基礎上，從明年起免收城鄉居民的有線電視收視費（收費電視除外）。這不僅符合公共文化服務的公益性、均等性要求，擴大電視媒體宣傳主流意識形態和主流文化的主導權和影響力，從根本上杜絕居民私拉亂裝電視信號衛星接收器的違法行為，降低執法成本，而且可以擴大彩電生產企業的銷售，提升有線電視的覆蓋面和收視率，降低有線電視運營企業的運營和收費成本，是一舉兩得的好事。而每年戶均200元的收視費改由政府承擔，對農民來說是繼免除農業稅、免除農村中小學生的學雜費和實行農民種糧補貼、購農機補貼和農村中小學生住校生活補貼后的又一惠及城鄉全體居民的德政工程。

6.加強人才隊伍的建設

事業成敗，關鍵在人。現在一些已建成的縣級公共文化設施、鄉鎮綜合文化站和農家書屋運轉不正常、效益不佳，重要原因是隊伍渙散，人才流失。要出實招解決農村文化人才隊伍建設的突出問題：要根據縣級公共文化機構和鄉鎮規模大小，合理確定和增加縣級公共文化機構和鄉鎮綜合文化站的事業單位人員編制，配齊文化專業干部。要深化文化事業單位內部人事和分配制度改革，推行全員聘用制，強化內部管理，激發生機和活力。對農家書屋管理員，可參照村級計劃生育專干和司法調解員，由財政給予定額補貼。要加強人才培訓，包括思想教育和專業知識、職業技能的培訓，提高他們扎根農村、為農民提供公共文化服務的能力。

（課題組成員：慶躍先、張東明、陶武、吳勇、李博洋。本調研報告是在課題組成員集體討論的基礎上由慶躍先、李博洋執筆完成的。本課題在調研過程中，得到了省文化廳、省廣電局、省新聞出版局和省文化產業研究中心的大力支持，得到了中共鳳陽縣委宣傳部、黨校及相關部門、鄉（鎮）村的大力支持協助，安徽大學哲學系李博洋、劉思同、徐向成、夏航、葉綠林組成的大學生暑期社會實踐團隊承擔了本次調研的入戶調查任務，為形成本報告做出了貢獻。在此，特向有關單位和個人表示衷心的感謝。）

（責任編輯 吳 勇）

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