建設新農村之焦點:土地流轉

林少麗

(中共平和縣委黨校,福建漳州 363700)

近30年來,我國城市化進程不斷加快,土地拋荒嚴重,分散式小農生產難以適應現代化集約生產的要求,各地紛紛出現新土地氣象即土地流轉[1]。胡錦濤總書記在黨的十七大報告中特別提出“堅持農村基本經營制度,穩定和完善土地承包關系,按照依法自愿有償原則,健全土地承包經營權流轉市場,發展多種形式的適度規模經營[2]。”推動土地流轉成為在家庭聯產承包責任制度不變基礎上的重要農地變革,也成為新農村建設的焦點。

1 目前土地流轉過程中存在的問題

目前土地流轉形式呈現出多樣化趨勢,主要形式包括轉包、租賃、入股、互換、轉讓[3]。但任何新事物的發展不可能一帆風順,一蹴而就,土地流轉也必然要面臨前進中的一些問題。

1.1 不成熟的土地流轉條件

雖然農村土地使用權流轉已出現在農村經濟發展過程中,但土地流轉條件并不成熟。土地流轉的市場尚未形成,土地的轉出與轉入缺乏充足的鏈接信息;有流轉愿望的農戶所承包的土地面積往往較少、地塊不集中,轉入土地者則期望地塊相對集中,耕種面積大;農民之間土地流轉意見難以統一,根本無法形成大范圍和高質量的土地流轉。

1.2 受限制的土地流轉規模

盡管現在部分農民并非需要完全依賴土地的產出,但他們對土地的深厚情感,直接影響并制約著土地流轉制度。農民不愿意輕易轉讓土地使用權,擔心土地流轉會改變土地承包政策,寧可土地拋荒,也不愿將土地流轉。由此土地流轉多見于村內流轉,很少向村外人員和龍頭企業流轉,嚴重制約了土地流轉規模[4]。

1.3 不一致的土地流轉進程

全國各地區自然條件、經濟發展水平、政策扶持力度差異較大,土地流轉進程也不一樣。經濟發展較快的地方,土地流轉的比重高;土地集中連片,耕地資源豐富的地區,土地流轉率高;地勢復雜、耕地零星分散的地區,流轉率則低[5]。我國的特殊國情決定了我國現階段的土地流轉進程不一致。

1.4 不規范的土地流轉行為

在現實中存在農戶的土地經營權、使用權被基層政府剝奪、農戶私下土地流轉不規范等。一些鄉鎮政府急于招商引資,針對企業不愿與農戶打交道的情況,鄉鎮政府不經農戶同意擅自與企業簽訂土地包租合同。一些村社甚至為招商引資以集體名義隨意終止與農戶簽訂的承包合同,強迫農民轉讓或出租承包地。而且部分地方政府在轉讓、租賃土地時合同期長,價格低,必然會影響農民的長遠利益[5]。

2 土地流轉可能引發的問題

2.1 農民的生活保障問題

土地流轉制度推行,必須盡快完善相應的法律法規及制度。如果土地無序非理性的大量集中,會導致以土地為生的農民失去生活來源,引發社會的不穩定。

2.2 糧食危機問題

土地流動,必然要導致土地集中,從而出現一部分擁有較多土地的農戶。如果這部分集中起來的土地,仍用于農作物生產,則不會影響糧食的供給。但是如果土地流動所形成的大土地所有者,擅自租用耕地辦廠,或是建造永久性固定建筑物,從根本上改變土地的農業用途,則會導致食物供給風險,影響國家的糧食安全和全國糧食供給[6]。

2.3 貧富差距問題

目前城鄉收入差距已經達到4∶1,農村內部的收入差距也處于上升階段。有研究表明,現在我國基尼系數已經超過了0.4,超過了貧富差距的警戒線[7]。一旦允許土地流動,貧富差距將會繼續加大,勢必導致社會不穩定。

3 針對土地流轉問題的應對策略

土地流轉過程中一定要堅持適度原則,防止“過”或 “不及”;注意土地變革過程中的連續性和階段性的統一,及時處理實踐中的問題。

3.1 建立健全土地流轉制度,維護農民工地權益

國家要根據經濟發展的情況,具體確定土地流轉規模,及時制定可能導致土地無序流動的約束制度,用法律和制度來引導土地有序的、合理的流動,推動土地規模化經營。雖然允許土地流動賦予了農民土地財產權,但是這種財產權在本質上是承包農戶所擁有的長期經營使用權,并不表明農民就是土地的所有者。農民擁有的這種物權只是 “準私有”性質,還要受土地真正的所有者國家的節制[7]。國家可以通過政策和制度的調整來使土地的集中限制在一定的范圍內。

3.2 尊重農民意愿,不可強行推進改革

土地是農民的生存的根本,也是關系農村穩定的關鍵因素。因此,必須尊重農民的意愿,尊重土地流轉的內在規律,尊重農村生產力自身發展規律,從各地的具體情況出發,穩步推進。地方基層政府不可強制推進土地流轉。政府應始終堅持經濟效益、生態效益、社會效益三者統一,根據不同的土地類型、區位條件,制定相應的收益分配辦法,保證農民的現實利益和長遠利益,不能盲目推行土地流轉制度,否則必將帶來不良后果[7]。

3.3 逐步建立農村保障體系,解決后顧之憂

土地是農民賴以生存的根基,要推動土地流轉,就必須逐步完善城鄉社會保障體系,保證失地農民老有所得,老有所養。一是要建立農民社會保險制度。二是要建立城鄉養老保險制度。建立征地農轉非人員養老保險辦法,建立與經濟社會發展水平相適應的農村社會養老保險辦法,妥善解決體制外群體養老保險問題。三是建立城鄉居民合作醫療保險制度。充分利用新型農村合作醫療平臺,滿足城鄉居民醫療保險需要[6]。

3.4 推進規模化經營,促進產業結構調整

農業現代化是中國農業發展的必然趨勢。推進現代農業建設,需要著力推進農業增長方式的轉變,需要用現代科學技術改造農業,用現代經營形式發展農業,土地的適度合理流動將有助于形成土地規模經營,調整農業產業結構,推動現代農業科學技術的運用,最終實現農業的現代化發展。

3.5 保證政策的適用性,滿足地區差異性

中國作為農業大國,各地農業發展水平存在著較大的差距,可根據各地的具體情況,制定不同的流轉制度。例如農業發展較為薄弱的西部對土地流轉要求不高,可繼續保持家庭聯產責任承包制。在工業相對發達的東部沿海地區,農民對土地的依賴性減弱,可積極推動對土地流轉,促進農業的規模化經營,一定要注意政策的地域性和發展的差異[7]。

[1]楊濤.給土地松綁是發展生產力的核心[J].黨政干部文摘,2007(8):30.

[2]胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗 [M].上海:上海人民出版社,2007.

[3]何洪華.關于農村土地流轉情況的調查與思考[J].金融與經濟,2008(5):70-73.

[4]馬亮.農村土地流轉問題研究 [J].科技信息,2010(1):10.

[5]李麗杰,劉寒梅.農村土地流轉動因與制度創新研究[J].重慶科技學院學報,2010(19):83-85.

[6]郭素紅.農村土地流轉問題的對策分析[J].消費導刊理論廣角,2008(4):248-249.

[7]鄧大才.農村土地流動的風險及規避途徑[J].經濟探討,2004(7):25.