建設單位履行建設工程安全監管主體責任的思考

李登華 樊 英

（1.中國石油西南油氣田公司家益房地產開發公司，四川 成都 610017；2.中國石油川慶鉆探工程公司蜀渝公司，四川 成都 610051）

0 引言

隨著城市化進程的不斷加快，目前我國正處于大規模的工程建設時期，建筑安全管理也由傳統管理向現代管理轉變。針對建筑工程安全管理現狀，項目建設參與各方，包括相關的政府監督部門對建筑市場的安全問題給予了更多的關注，采取了各種措施加以改善。這些措施更多的是從建筑承包商的角度，或者從施工現場安全管理的角度來進行改善，這的確能夠加強建筑承包商對安全的重視程度，提高其管理水平。但是從建設項目總體角度來考慮，真正能夠對建設項目的安全管理起到重要作用的，還是項目的建設單位，是項目的投資者或最終使用者。建設單位與其他的項目建設參與各方通過合同建立關系，它在項目建設實施過程中占據主導地位，對安全問題具有重大的影響力，因此建設單位如何履行建設工程安全監管的主體責任顯得尤為重要。

1 導致建設工程安全事故的原因

廣義的建設工程安全包含兩個方面的含義：一方面是指工程建筑物本身的安全，即質量是否達到了合同要求、能否在設計規定的年限內安全使用，設計質量和施工質量直接影響到工程本身的安全，二者缺一不可；另一方面則是指在工程施工過程中人員的安全，特別是合同有關各方在現場工作人員的生命安全。《建設工程安全生產管理條例》中的“安全生產”以及本文中提到的“安全管理”均指后者。

據統計，1994-2004 年，我國因建筑施工安全事故死亡15 128人，每年平均死亡1 375人，傷亡事故類別主要是高處墜落、施工坍塌、物體打擊、機械傷人和觸電事故[1]。建筑施工安全事故不僅造成大量的人員傷亡，而且還帶來巨大的經濟損失。導致建設工程安全事故的原因主要有：

1）建設工程的特點導致施工中容易發生安全事故。建設工程規模大、周期長、勞動強度高，施工現場的安全設施是否齊全配套，采用的工藝技術是否合理以及照明、通風情況等都會給安全生產帶來隱患。

2）參建各方缺少以人為本的安全意識和管理機制。建設單位作為項目的投資方往往只重視進度而忽視施工過程的合理性和安全性。大部分承包商缺乏完善的安全管理體系和足夠的安全管理人員，現場職工和農民工得不到應有的安全培訓。部分監理單位履職不到位，一方面，為承攬業務，監理費用未按相關標準收取，未按規定配齊配足相應的安全監理人員；另一方面，監理人員素質參差不齊，安全意識、安全管理不到位。

3）承包商的成本因素導致減少安全防護措施，導致承包商不得不拼命壓縮成本，也必然會減少安全生產措施的投入。一是在建設項目的招投標中，工程承包商為了拿到項目，競相壓低報價，有的甚至以低于成本價投標。二是實行專業分包和勞務分包的工程，由于總承包商和中間承包商層層分包，層層收取管理費，大大壓縮了一線施工隊伍的利潤空間。三是業主拖欠工程款項。

4）合理的建設工期得不到保障。不少建設單位受利益驅動，只顧追逐政績和經濟效益，往往會要求項目提前竣工，也經常無理要求承包商壓縮工期，迫使承包商日夜趕工，忽視安全生產。合理的工期得不到保障，建筑工人超負荷工作、疲勞作業，必然導致安全隱患增加。

5）建筑從業人員安全素質不能適應需要。建筑工人大多是農民工，他們一方面缺乏安全常識，不懂得在勞動中合理地保護自己，“三違”現象嚴重。據調查，90%以上的事故都是“三違”所引發。另一方面維權意識差，一旦出現了安全事故，不懂得用法律武器來保護自己的合法權益，這也導致了承包商對安全生產的不重視。

6）地方建設行政主管部門監督管理不到位。有的地方建筑業的監督管理基本上還停留在突擊性的安全生產大檢查上，缺少日常的監督管理制度和措施。監管體系不完善，資金不落實，監管力度不夠，手段落后，不能適應建筑市場發展的要求。

7）作業人員的個人安全防護不到位。目前，建筑業的個人安全防護裝備落后，質量低劣，配備嚴重不足。幾乎沒有任何工地配備安全鞋、安全眼鏡和耳塞等安全防護用品。

2 建設單位在建設工程安全監管中的地位與作用

目前包含《中華人民共和國建筑法》在內的法律法規規定的，同時在建設工程實施的過程中把建設工程的投資者、開發者、建設者，有時還有使用者通常都被統稱為“建設單位”。

建設單位是建設工程的總集成者，建設過程的組織與管理者，實現建設目標的直接責任者。它集成了建設工程的人力資源、物質資源和知識等，它具有如下地位：掌握建設工程生產過程所需的資源；服務于業主、投資者或建設單位自身利益；處于建設工程管理的核心位置[2]。建設工程項目的實施是一個復雜的過程。專業不同的建設項目參與各方為了完成共同的建設目標而組成一個項目建設實體，完成從項目立項開始到正式投入使用的整個建設項目實施階段。建設單位作為項目建設的總協調者，在項目建設中發揮著巨大作用，主要體現在：建設項目的目標由建設單位制訂；建設單位是整個建設項目唯一穩定不變的參與方；建設單位處于內外部溝通的核心地位。

從市場的角度看，建設單位是發包方，是建筑市場中的買方；在我國建筑市場目前所處的買方市場狀態下，建設單位更加處于主導地位。建設單位的行為對建筑市場的秩序起著重要的作用。在建設工程項目實施過程中，建設單位掌握著資金，進行工程發包與采購，建設單位的行為對相關參建單位也就起著決定性的影響。更為重要的是，建設單位承擔著項目的建設任務，而在這些具有一次性特征的建設項目實施過程中，建設單位承擔著投資控制、進度控制、質量控制和項目協調等關鍵環節的任務，發揮著無比關鍵的作用。

總的說來，建設單位之所以在建設項目中有如此重要的作用，是同其在建設項目中的特殊地位分不開的。根據這樣的特點，對建設項目的安全管理就應當落實源頭管理的原則，即建設單位從處于建設項目核心地位的角度出發，履行法律規定的建設單位的安全監管責任，制訂項目的安全監督與管理措施。

3 建設單位在建設工程中應履行法律規定的安全責任

《中華人民共和國建筑法》《中華人民共和國安全生產法》和《建設工程安全生產管理條例》等對建設單位的安全責任有明確的規定：一是選擇合格建筑承包商的責任；二是負責提供施工場所的相關資料以及履行安全隱患或缺陷告知的責任；三是申請領取施工許可證以及辦理安全生產措施備案的責任；四是遵循國家、行業有關建設工程強制性標準規范要求的責任；五是履行安全防護、文明施工措施費用足量、按時支付的責任；六是統一協調安全管理工作的責任。

4 建設單位履行建設工程安全監管主體責任的措施

建設工程安全管理必須堅持“環保優先、安全第一、質量至上、以人為本”的理念。建設單位必須全面加強工程建設的安全生產、文明施工管理，規范并落實施工過程中各行為主體的管理行為和措施，監督安全生產保證體系運行與監督工程實體防護相結合，充分發揮承包商、監理在建設過程中的作用，使安全管理工作準確定位，全面落實安全生產責任制，真正實現本質安全。結合工作實際，筆者認為，建設單位履行建設工程安全監管主體責任，應采取以下措施。

4.1 工程施工前期的安全監管應把好“六關”

1）把好承包商資質、安全業績審查關。為了防止承包商在工程轉包以及使用專業分包單位和臨時工時發生“以包代管”的現象，建設單位必須對承包商、分包商的資質進行靜態與動態相結合的審查。在工程招投標期間主要審查承包商的“一照三證”以及近3年的安全施工記錄；施工人員的安全素質；保證安全施工的機構、安全防護設施以及安全器具的配備情況；審查承包商兩級以上管理機構的安全人員的配備情況，并進行必要的安全管理制度的靜態評審。在施工期間要分階段進行動態復查。對復檢不合格的承包商，發出黃牌警告，限期整改，當達不到要求時，可以終止合同，并按合同條款追究違約責任。

2）把好承包商、監理單位人員素質審查關。一是審查承包商現場安全生產管理機構是否與投標相符；二是審查承包商現場安全管理網絡及企業負責人、項目經理、專職安全生產管理人員資格、每年安全教育培訓記錄、持證上崗、人員配置情況（包括分包商）；三是審查特殊工種上崗人員所持崗位證書和身份證復印件是否一致，是否在有效期限內，并建立上述人員花名冊；四是審查監理單位專職安全監理人員資格、配備數量是否符合要求，總監是否完成監理繼續教育記錄。

3）把好簽訂安全、文明施工協議（合同）關。當投標單位中標后，在簽訂工程合同的同時，建設單位與承包商應簽訂安全、文明施工協議（合同），明確雙方的責任和義務；明確安全技術、防護設施、勞動保護費用支付計劃；明確安全責任違約類型和獎懲規定。在合同中約定，不僅要求承包商遵守國家、地方的法律法規，同時考慮部分建設單位的行業或企業安全標準高于國家標準，承包商也必須遵守。當承包商發生安全責任違約時，建設單位將按責任違約類型進行必要的經濟違約責任處理。當承包商發現安全事故隱患并及時報告的，按事故隱患分級標準給予適當的獎勵，提高承包商及員工抓好安全工作的積極性，增強安全監督意識，預防事故發生。

4）把好安全交底關。在工程開工前，為使承包商、監理單位了解建設單位在建設工地現場安全管理、監督和檢查方面的程序，以及安全管理人員的職責、權限和范圍等，應正式在開工前進行入場前安全教育，結合工程的具體特點對承包商的主要管理人員進行針對性安全培訓。或由建設單位組織召開第一次工地現場安全交底會議，建設單位安全管理部門和現場項目部向承包商介紹項目概況、工程施工范圍及周邊環境情況，可能存在的危險因素和安全注意事項，社區及附近居民或單位對項目建設過程中的安全要求，以及施工作業中應遵守的安全管理規定，事故發生后應急處理方法、安全管理目標、對安全管理人員的資格與要求等向承包商、監理單位作一次總交底，并簽字確認。

5）把好開工條件關。建設單位不僅應充分發揮監理的作用，做到“一審、二查、三停、四報”，監控好質量，管理好安全。從建設單位角度講，應依靠不依賴，在建設項目現場，配備好建設工程專業人員、安全管理人員等，在委托工程監理服務的基礎上，應進一步把好開工條件關。一是審查承包商施工現場安全保證體系的建立和安全生產責任制的健全落實情況；二是審查施工組織設計、危險性較大的專項方案審批程序；三是對開工條件核驗檢查；四是督促承包商做好應急準備和響應工作，減少突發事件、事故損失。

6）把好安全技術措施費的支付關。在工程招標時，根據建設部《建筑工程安全防護、文明施工措施費用及使用管理規定》，將工程安全防護、文明施工措施費用作為工程招標的一個內容列入招標文件中，讓投標方在投標文件中單獨明確該項費用。在實際施工時，只有在合同中約定，若承包商踐行了投標書中的相關承諾，起到了現場安全、文明施工的效果，承包商在每月申請撥付進度款時，提交本月安全總結，項目總監和建設單位現場項目部負責人對其表現情況進行確認，作為評價考核依據和月度進度款（含安全措施費）撥付依據。與直接將該“安全措施費”如數撥給承包商相比，既能調動承包商編制和落實安全技術措施方案的積極性，也能防止承包商在轉包及勞務分包時發生“以包代管”的現象，保證“安全措施費”真正用到施工現場，切實履行安全責任。

4.2 施工過程的安全監管應把好“三關”

按照《建設工程安全生產管理條例》（國務院第393號令）以及“管工作必須管安全”的原則，建設單位全面負責所屬區域內的安全生產、文明施工工作，建立健全安全生產責任制并實現嚴格的目標管理，行使權利和義務，并承擔相應的法律責任。

1）把好現場安全監管關。建設單位在實施安全管理過程中，對人、機、料、環境以及施工過程進行監管，審查監理單位對強制性標準、《施工組織設計》及《專項施工方案》中的安全技術措施的督促落實情況，對發現的安全隱患及時要求承包商、監理單位進行整改。定期或不定期地向建設工程行政主管部門匯報監管情況，并以安全簡報的形式向各承包方的領導及被監督的施工隊伍傳遞、交流安全監督情況。

2）把好施工過程的督查關。安全管理是全員、全過程、全方位的管理，要加大現場安全管理人員巡回檢查力度，發現安全問題及時解決，把可能出現的安全隱患消除在萌芽狀態，真正做到“預防為主”。同時要督促各承包商加大自檢、互檢、專檢的力度，使他們相互學習、交流、競賽，共同提高工程建設的安全管理水平。建設單位現場管理人員必須認真執行國家有關安全生產的法律、法規以及工程建設強制性標準等，監督檢查承包商對安全設施、安全技術措施實施和落實安全、文明措施費用的支付及使用情況；督促承包商、監理單位配備相應的專職安全管理人員，并對人員的到位情況進行登記、備案和監督。

（1）督促、檢查承包商按照工程建設強制性標準、規范（如：JGJ95-99《建筑施工安全檢查標準》）和施工組織設計及專項安全施工方案組織施工，制止違章、違規施工作業。

（2）指導參建各方開展各類安全生產活動，及時傳達和部署上級的有關安全生產精神和要求。按照“安全自查、隱患自改、責任自負”的原則加強對所屬施工責任區的日常安全生產、文明施工檢查，經常性組織對施工過程中的安全用電、機械安全、高處作業、防火防爆、深基坑作業、民工管理、特殊工種管理、腳手架安全管理、文明施工管理、季節性安全管理等進行檢查，及時制止和處理各類違法、違規行為，對發現的安全隱患要按“三定”原則及時落實整改措施，對存在嚴重安全隱患的要暫停施工，消除隱患。

（3）全面加強施工現場內、外環境保護的控制，對施工現場的圍護、場容場貌、噪音、揚塵、排水設施等進行控制；督促、檢查承包商制訂各項有效控制措施；嚴格執行施工現場動火證審批制度，強化消防管理。

（4）在危險性較大的分部分項工程作業中，檢查承包商是否按《專項施工方案》組織施工；是否在作業前履行交底簽字手續。

（5）審查所有進場施工的施工設備、機具等進場報審手續，檢查進場機械的型號、數量、規格、生產能力、各類安全裝置是否齊全有效，是否在準用年限之內等。

（6）對起重、吊裝、升降施工機械，建設單位應督促現場承包商填報《施工機械、安全設施驗收核查表》，并附具相關的有效驗收資料，塔吊、龍門吊、升降械等特種設備必須經有資質單位檢測合格后方可使用。

（7）建設單位對施工承包商現場的安全設施（電箱、漏電開關、安全網、五芯電纜、保險帶、安全帽、鋼絲繩、吊籃、各類吊機、腳手架、特殊類的腳手架、鋼管、扣件、鋼支撐、臨邊圍護等）的檢查和驗收工作進行審查，禁止檢驗不合格的設施和設備進入施工現場。

（8）建設單位應對深基坑支護、降水、開挖、施工、大體積混凝土澆搗、模板支撐、塔吊、井架、升降機的安裝拆卸、起重吊裝和危險區域動火作業等專業性強、危險性大的施工專項施工方案中的安全措施、作業人員持證上崗、安全技術交底情況等進行審查。

（9）特種及高危性作業前，建設單位應審核承包商報審程序是否符合，檢查特種作業人員資格是否與現行國家規定相符合，現場是否落實監護人及配備必要的應急器材措施等。

（10）建設單位應對現場各類施工機械、安全設施、臨時用電、臨時用房的搭設和拆除等方案的審批情況進行審查，并對使用前的驗收及過程節點進行監控。

（11）建設單位應定期組織安全生產、文明施工檢查、評比和考核，對嚴重違法違規的單位進行通報、批評，情節嚴重的按“安全責任違約類型”進行經濟處理；每月以“安全管理工作月報”形式向上級領導報告本月安全生產、文明施工情況。

（12）督查、參與、組織各承包商進行安全生產、文明施工的宣傳和教育培訓工作，尤其是民工的教育培訓，重點加強民工隊伍的安全培訓和勞動保護工作，切實全面提高從業人員的安全生產意識，增強法制觀念。

（13）督促承包商做好每天上崗前的安全技術交底，嚴格執行各種安全操作規程，切實為施工作業人員提供一個良好的工作和生活環境，確保安全生產。

（14）建設單位應對在安全生產工作中有突出貢獻或成績卓著的集體、個人應給予表彰和物質獎勵；對有關人員發生的違法、違規行為和存在的問題以及在安全生產、文明施工等創優達標活動中不積極配合的應及時制止、教育，并責成其限期整改，情節嚴重的按違約責任進行處理。

（15）督查承包商對文明施工5 個標準的執行情況：一是封閉施工。特別是中心城區內施工區域要全封閉隔離施工，不得把道路、交通和社會運行的區域與施工區域混在一起。二是要滿足交通組織的需要。要有一套科學、合理的交通組織方案，使施工對交通影響最小。三是“清潔運輸”。中心城區主要干道的渣土、物料、土方運輸逐步實行封閉式運輸管理，車輛駛出工地前必須要沖洗，防止泥土污染環境。四是環境影響最小化。把施工對周圍環境的影響降低到最低限度。五是減少對市民生活和出行的影響。施工單位要把困難留給自己，把方便留給群眾，減少施工對周邊的影響。

（16）督促承包商以工程所在地市級文明工地的要求創建“文明工地”，嚴格按照地市級“文明工地”的要求進行工作布置。

（17）督促施工承包商要注意節假日前后（春節、元旦、勞動節、國慶節）及政府舉辦的重大活動前后的安全生產與文明施工；梅雨季節要特別加強對施工現場的用電管理避免用電事故的發生；高溫季節要注意工人的作業安排，采取相應的措施搞好防暑降溫和食堂衛生，飲水衛生工作；冬季要做好施工現場防凍保暖及防滑措施，防止各類意外事故的發生。

3）把好施工過程的監理監督關。為提高施工現場安全管理水平，制止施工行為中出現的冒險性、盲目性和隨意性，有效地把工程建設安全控制在允許的風險范圍內，以確保安全性，現場監理單位在組建現場監理機構時必須落實并做好以下幾項工作。

（1）現場項目管理部應根據招投標工作、合同、安全協議書、上級單位和建設單位規定，簽定各級安全責任書，要制訂相應的經濟制約制度，鼓勵先進，鞭策后進。

（2）項目監理機構應根據工程特點及現場實際情況單獨編制安全生產、文明施工管理體系。

（3）確定安全監理工作管理目標，確定項目監理機構組織結構及安全監理工作管理網絡（包括安全生產、文明施工）。

（4）為不斷提高安全監理管理水平，加強自我保護意識，現場監理組必須做好內業資料的收集、整理、上報工作，認真學習各項安全管理規定，嚴格執行安全內業資料編制方法，并要求做到外業與內業同步。凡參與工程建設的監理單位，必須按要求建立《安全監理管理資料》。

（5）現場安全監理人員不接受或執行任何單位和個人的口頭傳達或承諾指示，安全監理執行的依據是設計變更、建設單位文件、業務聯系單，并設專人保管好所有圖紙、設計變更單、業務聯系單等有關內業資料，防止丟失。

（6）現場監理機構根據行業工作守則健全各項安全、文明施工管理制度，對重大危險源及風險點編制專項監理細則，制訂監控措施，不斷完善各類突發事件應急預案。

（7）現場監理機構編制的應急預案必須結合建設實際情況，將工程事故發生后對報告時間限定、上報程序、事故發生后監理機構成員的工作職責都應明確，督促施工單位編制應急預案和啟動程序，并按預案要求實施，內容要有針對性、可操作性，同時每年制訂演練計劃，并組織施工單位定期演練，演練后加以評價，不斷完善。

（8）督促施工承包商和工程項目部必須建立健全各級、各職能部門及各類人員的安全生產責任制，并裝訂成冊。督促檢查項目部管理人員安全責任制上墻張掛。

（9）督促承包商建立項目部各部門和各類人員安全生產責任考核制度，檢查考核書面記錄。做到安全生產工作的布置、交底、檢查、措施、隱患整改等各項能及時到位，責任到人。

（10）對承包商各類進場的特殊類設備、各類安全防護裝置進行檢查；嚴格對施工現場內使用的塔吊、施工電梯、物料提升機等大、中型的起重機械按有關規定進行檢查，取得檢測機構的檢驗合格證后方可施工，對未取得檢測報告的設備施工機械，嚴禁進入施工現場。

5 結論

建設工程安全管理既是一個系統工程，也是一個全面、復雜而又長期的過程。因此，建設單位作為建設工程的總集成者，建設過程的組織與管理者，實現建設目標的直接責任者，必須履行建設工程安全監管主體責任。要完善安全管理聯動機制，與建設方、承包方、監理方形成監管合力。嚴把施工前期安全監管“六關”和施工過程安全監管“三關”，為承包商作業創造良好的安全工作環境，以控制和減少事故發生，保障國家和人民生命財產安全，維護社會的和諧穩定。

［1］周和榮.建筑施工安全［M］.北京：中國環境科學出版社，2010：2.

［2］姜敏.現代建筑安全管理［M］.北京：中國建筑工業出版社，2009：206-231.