環境公平的中國構建*

馮 杰 陳 琳

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環境公平的中國構建*

馮 杰 陳 琳

福州大學公共管理學院

環境公平積極主張人們在環境資源的利用和保護上，享有同等的權利與負有義務的對等性。我國目前出現了經濟持續發展與環境不斷惡化的現狀，環境公平的倡導有其重要意義。該文在對環境公平理論探析的基礎上，根據當前存在的環境不公問題，提出了對策建議，以期實現人與自然的和諧。

環境公平 構建 可持續發展

隨著環境問題的日益加劇和人們環境意識的逐步提高，作為環境問題的一個重要方面，環境公平日漸受到世界各個國家的廣泛關注。環境公平不僅關乎人與自然之間的和諧發展，還關乎社會公平與可持續發展。對此，應當采取切實可行的措施，構建我國的環境公平以實現人與自然的和諧。

1 環境公平的內涵解析

1.1 公平的含義與原則

“公平”一詞，古已有之。《戰國策·秦一》：“商君治秦，法令至行，公平無私。”《漢書·楊惲傳》稱：“惲居殿中，廉絜無私，郎官稱公平。”古代所稱的“公平”實際上主要是指用同樣的態度去看待所有的事物，努力做到不偏不倚。

到近現代，國內外學者也對“公平”這一詞的釋義作出了多角度的理解：早在1965年，美國社會心理學家亞當斯的公平理論闡述了這樣一個觀點：人們不僅關心個人努力所得到的絕對報酬量，而且還關心自己的報酬量與別人的報酬量之間的關系，即相對報酬量[1]。顯然，亞當斯向我們表明，公平首先是一種在比較狀態下的由于差異而形成的一種感受。

美國新公共行政學家弗雷德里克森認為：公平意味著人與人之間的一種公正、正當和公道的精神或習性……它與自然權利或正義同義[2]。弗雷德里克森強調了公平是一種權利。

夏文斌通過從人類交往實踐的角度得出，公平是社會關系的一種特有屬性，公平是對某種社會關系進行規范和評價的基本尺度[3]。

由上可見，公平的本質意義，其實就是人與人之間的一種平等互利關系，在社會交往實踐中，每個人都應被平等地相互對待，彼此享有同等的權利，負有相等的義務。當然，公平的外在表現可以是多種多樣的，既可以體現在人與人的直接關系，也可以表現在人與物，比如人與自然的公平關系。但人與物的關系，不過是一種在物掩蓋下的一種人與人的實質關系而已。因此人與自然的公平關系，就外在表現上而言，要求處理好人與自然的關系，而實際上，就是處理好在社會經濟發展過程中如何利用自然方面的人與人的公平利益關系。

在《正義論》中，羅爾斯將其公平與正義原則表述為：

第一個原則：每一個人都有平等的權利去擁有可以與別人的類似自由權并存的最廣泛的基本自由權；

第二個原則：對社會和經濟不平等的安排應能使這種不平等不但可以合理地指望符合每一個人的利益，而且向所有人開放的地位和職務聯系在一起[4]。羅爾斯正義和公平原則，對于指導建立環境公平具有借鑒意義。

1.2 環境公平的內涵界定

環境公平這一概念是美國環境運動發展到特定階段提出來的。1991年10月27日，美國有色人種環境領導人在華盛頓舉行峰會，提出了環境公平的17條原則，并一致同意將其作為他們行動的宗旨，引起了社會各界的廣泛關注。1997年，經過艱苦的談判，《聯合國氣候變化框架公約》締約方終于簽署了《京都議定書》，它第一次為發達國家規定了明確且具有約束力的溫室氣體減排義務。美國國家環保局（EPA）對環境公平作出如下界定：在環境法律、法規、政策的制定、遵守和執行等方面，全體人民，不論其種族、民族、收入、原始國籍和教育程度，應得到公平對待并卓有成效地參與[5]。

日本學者戶田清則認為：“所謂環境公平，其實就是指在減少整個人類生活環境負荷的同時，在環境利益（享受環境資源）以及環境破壞的負擔（受害）上貫徹‘公平原則’，以此同時達到環境保全和社會公平這一目的。”[6]

曾建平在《環境正義：發展中國家環境倫理問題研究》一書中指出：“環境正義”或“環境公正”在廣義上是指人類與自然之間實施正義的可能性問題，即種際正義；狹義上包含兩層含義：一是指所有主體都應擁有平等享用環境資源、清潔環境而不遭受資源限制和不利環境傷害的權利，二是指享用環境權利與承擔環保義務的統一性，即環境利益上的社會公正[7]。

綜上所述，環境公平一般具有以下幾個特點：一是環境公平所涉及的是環境資源的利用和保護問題；二是它主張人們在環境資源的利用和保護方面地位一律平等，享有相同的適用權利，負有同等的保護義務；三是環境公平應是一個廣泛的概念、全球性的概念，它關乎地球上每個生物的切身利益和長遠發展。因此，我們可以這樣認為，所謂環境公平，就是人們平等利用自然和平等保護自然的一種享用環境權利與承擔環保義務的統一性關系，其實質是人與自然掩蓋下的一種人與人的社會平等關系。

2 當前我國環境有失公平的表現

改革開放以來，伴隨著我國環境問題的日益突出，國家逐步加大了在環境保護方面的投資，而在環境政策方面，中國目前也已初步形成了具有中國特色的環境政策體系。但是，當前仍存在著一些有礙環境公平的現象：首先是經濟效益與環境公平的關系處理不當。例如，山西作為我國的煤炭大省，煤炭的大量開采雖然給當地帶來了豐厚的經濟效益，但是也造成了當地生態環境的嚴重破壞；其次，相關法律法規不健全。在我國的環境法中，有關環境公平的內容并未得以凸顯；第三，環境公平教育缺失。從我國目前環境教育的發展來看，環境公平方面的內容僅占很小的一部分，在地方環境教育中，甚至處于空白的狀態；第四，公民的環境公平意識薄弱。就目前狀況而言，不僅企業缺乏環境公平的意識，只污染不治理，普通民眾在這方面也缺乏正確認識，意識到危害卻想不起維權；第五，污染者付費制度不完善。我國從1997年開始主要向排污者征收排污稅，但是存在稅率偏低且稅種不全的問題。

3 積極構建環境公平，實現人與自然的和諧

環境公平關乎國家可持續發展戰略的實施，關乎社會公平，更對社會主義和諧社會的構建起到重要作用，為了更好地實現環境公平，應從以下方面入手：

3.1 加大宣傳力度，提高全社會的環境公平意識

在進行環境保護工作中，如果工作的組織者、參與者及利益相關者不能切實意識到環境公平的意義重大，也就不能真正認識到環境保護的重大意義，那么再好的計劃指標或技術手段都不能保證環境保護工作的順利開展。如果環境保護的組織領導者――政府人員缺乏環境保護意識，環境友好型社會的目標永遠就成為理想；如果環境教育的參與者――學生、城鄉社區居民、家庭，認識不到環境保護和優化環境的意義，那么即便是政府環境教育計劃設計如何周密，也不能真正使之落到實處；如果環境教育的利益相關者——企業，認識不到環境教育對國家、對自身企業的現實意義，那么，污染的企業還會越來越多，國家提出的節能減排和資源節約型、環境友好型社會目標永遠無法實現。鑒于此，我們可以通過舉辦環保宣講或環保展覽、成立環保團體以及環保宣傳站等方式來擴大環保和環境公平的宣傳力度，而且還要注意對城鄉居民進行針對性的環境宣傳教育，以確保全社會環境公平意識的普遍提高。

3.2 正確處理效率與公平的關系

正確處理效率與公平的關系，努力做到平衡區域經濟發展與保護地區生態環境同行。一直以來，經濟的發展與環境的保護處于不平衡的狀態，要改變這種狀態，實現可持續發展，就必須要正確處理效率與公平的關系，改變以往只重效率而忽視公平的經濟發展方式，發展循環經濟，同時更多地關注發展中的公平問題，堅持以人為本[8]。以陜西鎮安縣為例，2004年就提出了“既要金山銀山、實現突破發展，又要青山綠水、保護生態環境”的發展目標，并于當年啟動了40多個循環經濟重點建設項目。現如今，鎮安縣已經初步形成了“區域大循環、產業中循環、企業小循環”的發展格局[9]。公平與效率關系的合理處理，是實現環境公平的首要條件。

3.3 完善污染者付費制度

20世紀70年代初期，國際經濟與合作組織環境委員會提出了“污染者付費原則”（Pollution Pay Principle），其旨在針對過去所存在的環境污染者將外部不經濟性轉嫁給社會的不合理現象，通過由其來負擔削減污染措施的費用的方式，來使外部不經濟性內部化[10]。國家環保部副部長潘岳在2007年9月11日的“第十二屆綠色中國論壇”上指出，從發達國家的實踐歷程可以看出，建立和實施一套全方位、多領域、全局性的宏觀環境經濟政策，能以較低的成本達到有效控制污染的目的，污染者付費是國際慣例。因此，我們應進一步完善污染者付費制度，尤其是在稅種和稅率方面做出一個科學合理的規定。

3.4 積極開展環境教育，尤其是環境公平教育

1994年3月，國務院第16次常委會議討論并通過的《中國21世紀議程——中國21世紀人口、環境與發展白皮書》，結合我國的基本國情，制定了充分體現可持續發展思想，實現人口、經濟、社會、生態和環境協調發展的國家戰略。但是，沒有通過教育手段來提高全民族的思想文化素質，實施可持續發展戰略也將是不可能的。

從我國目前開展的環境教育現狀來看,環境公平方面的內容在環境教育中所占的比重很小。我國現階段所開展的環境教育一般不是集中式的,而是分散在各個學科之中,主要由各相關學科承擔，教育內容也主要包括環境科學教育、環境法制教育、環境倫理教育三大部分。在中小學環境教育中開展的主要是環境科學教育。在普通高等教育與成人教育中,除哲學、社會學等少數學科與專業外,其他學科與專業都極少涉及有關環境倫理方面的教育。由此可見，以環境公平為核心的環境倫理教育在當前的環境教育中實際上處于缺失的狀態[11]。針對當前環境公平教育缺失的問題，我們應將環境公平教育視為環境教育不可忽視的一個重要環節，加強環境公平教育，不僅要增強公眾的環境公平意識，還要引導公眾將環境公平理念付諸于實踐，努力實現環境公平。

3.5 加強法制建設，為實現環境公平提供保證

法律作為對預防和消除社會無序狀態起到關鍵作用的重要手段，對于調節人與環境的關系，實現人與自然環境的和諧相處同樣具有基礎性作用，科學認識自然、合理開發和保護環境，不斷調整人類自身的行為是環境法制化的重要內容。但是，我國現行環境法的主體部分——“保護和改善環境”、“防治環境污染和其他公害”總共有19個條款，但其中只有一個條款簡單涉及了農業環境保護，一個條款涉及海洋環境保護，一個條款涉及城鄉建設中對生態環境的保護，其余條款全部都是關于工業和城市環境保護以及污染防治的規定，嚴重忽視了社會實際中存在的環境不公平問題[12]。因此，我們應該將保障環境公平的實現作為環境法的基本立法目的，以可持續發展為指導，在各項法規制度中貫徹環境公平的思想，以確保環境公平的實現。

3.6 積極實施生態補償機制

所謂生態補償機制是指運用國家的宏觀調控、法律、市場調配等手段來解決在享有環境權利方面的不公平。建立生態補償機制，就是要根據不同地區的資源、人口、經濟、環境總量來制定相應的發展目標與考核標準，讓生態脆弱的地區更多地承擔保護生態環境而非經濟發展的責任。通過建立生態補償機制，可以實現對生態環境的保護和對環境污染受害者的一種補償，實現相對公平[13]。從2009年4月開始，河北省政府對子牙河流域河流污染治理經驗進行了廣泛推廣，在全省七大水系的主要河流、斷面實行了跨界斷面水系目標責任考核，并試行扣繳生態補償金政策。這一政策，按照“誰污染、誰治理，誰污染、誰補償”的原則以及“河流水質超標，扣繳上游財政資金，補償下游地區損失”的辦法，通過財政結算的方式，對上游地區實施扣款，并將所扣款額分配撥付到受污染的下游地區。目前，河北省七大水系水環境質量正在逐步得以改善。

3.7 延伸社會救助內涵，創建環境救濟制度

在我國近年發生的幾起影響較大的環境污染事件中，受害者都曾面臨無法得到賠償的問題。如2005年11月的松花江重大污染事件。據資料顯示，在該起污染事故中，僅哈爾濱的直接損失就達到了15億元左右，如果再加上間接損失，這個數字應該在幾百億到上千億之間。由于損失數額巨大，污染企業往往無力承擔所有的賠償責任[14]，使得一部分人的生活因此受到嚴重影響，有些甚至失去了基本的生存條件，從而成為急需社會救助者。因此，在當前狀況下，我們有必要對傳統的社會救助制度的內涵加以適當延伸，擴大社會救助范圍，把環境難民的救濟問題也納入到社會救助之中，加大政府在這方面的財政投入，同時要進一步加快民間救助團體的發展，以求給予環境難民更多的救濟，實現環境公平。

對于環境公平問題的探討包含多角度多方面，角度不同，相應的對策建議也會有所差異。環境公平的實現不是一朝一夕的事情，但卻是我國實現可持續發展、實現社會公平的重要保障，因而我們必須將其放在十分顯要的位置，并進行進一步的深入探討。

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* 福建省軟科學研究項目《創新環境教育模式，推進福建環境科學可持續發展》（2009R0047）階段性成果。