建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收工作中遇到問題及對策探討

沈潤芳

建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收工作中遇到問題及對策探討

沈潤芳

福建省永定縣環(huán)境監(jiān)察大隊

針對建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收的實際問題，在對相關(guān)法律法規(guī)條款實質(zhì)認識的基礎(chǔ)上，從是否重新報批環(huán)境影響評價文件、是否開展環(huán)境影響后評價、如何進行衛(wèi)生防護距離的驗證等方面探討解決問題的方法與對策。

環(huán)境影響評價 建設(shè)項目驗收 問題

建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收工作是建設(shè)項目環(huán)境保護管理的重要環(huán)節(jié)，是落實“環(huán)評制度”和“三同時”制度的具體體現(xiàn)與根本保證，是考核建設(shè)項目是否達到環(huán)境保護要求直接而有效的管理措施。然而，由于建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件是在項目的可行性研究階段編制完成的，在項目的實施階段，不少建設(shè)項目的內(nèi)容都或多或少會發(fā)生變動或調(diào)整。在項目竣工后，環(huán)境保護的措施和設(shè)施與原環(huán)境影響評價文件出現(xiàn)不一致的情況是常見的。因此，如何依照相關(guān)法律法規(guī)和實際情況判斷環(huán)保措施與設(shè)施的可行性就成了建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收的關(guān)鍵問題。根據(jù)多年工作經(jīng)驗，本文就如何解決建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收工作中依據(jù)環(huán)評文件遇到的問題提出自己的看法。

1 如何理解和運用《環(huán)境影響評價法》第二十四條的規(guī)定

《環(huán)境影響評價法》[1]第二十四條規(guī)定：“建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件經(jīng)批準后，建設(shè)項目的性質(zhì)、規(guī)模、地點、采用的生產(chǎn)工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生重大變動的，建設(shè)單位應當重新報批建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件。”執(zhí)行這一法律條款的關(guān)鍵在于對“重大變動”的理解。因為環(huán)境影響評價涉及的行業(yè)和相關(guān)的工藝太多了，對上述各項工程內(nèi)容的變動程度沒有也不大可能有明確的確定界限。因此，管理人員的認知水平不同就有可能得出不同的判斷。雖然法律在工程內(nèi)容變動程度的界定上沒有規(guī)定，但提出重大變動是基于由此而導致的環(huán)境影響可能發(fā)生相應的變化。有了這樣的認識，我們的著眼點就可以從工程的重大變動而移至環(huán)境影響的變化上，以環(huán)境影響是否發(fā)生明顯變化作為執(zhí)行該法律條款的依據(jù)，這樣更符合法律的精神實質(zhì)。

下面以具體事例來說明對法律條款的理解和運用。

事例1：在對某生產(chǎn)涂料項目進行環(huán)保驗收檢查時發(fā)現(xiàn)，該項目建設(shè)地點發(fā)生了改變，較原來審批的位置向北移了500m，其建設(shè)項目的性質(zhì)、規(guī)模、采用的生產(chǎn)工藝、防治污染的措施未發(fā)生變動。依據(jù)第二十四條規(guī)定項目應重新環(huán)評，但項目仍在工業(yè)園區(qū)范圍內(nèi)，原先的位置和搬遷后周邊的項目都為機械鑄造業(yè)，周邊的敏感目標和土地使用功能都未變化，由此可判定項目的環(huán)評文件仍然有效，可作為驗收的依據(jù)。

2 如何理解和運用《環(huán)境影響評價法》第二十七條的規(guī)定

《環(huán)境影響評價法》第二十七條規(guī)定：“在項目建設(shè)、運行過程中產(chǎn)生不符合經(jīng)審批的環(huán)境影響評價文件的情形的，建設(shè)單位應當組織環(huán)境影響的后評價，采取改進措施，并報原環(huán)境影響評價文件審批部門和建設(shè)項目審批部門備案；原環(huán)境影響評價文件審批部門也可以責成建設(shè)單位進行環(huán)境影響的后評價，采取改進措施?！边@一條款的關(guān)鍵在于識別項目建設(shè)、運行過程中不符合經(jīng)審批的環(huán)境影響評價文件的情形。如果說上述的第二十四條規(guī)定是針對建設(shè)項目的性質(zhì)、規(guī)模、地點、采用的生產(chǎn)工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生重大變動而導致環(huán)境影響的明顯變化。那么，該款所指的不符合經(jīng)審批的環(huán)境影響評價文件的情形所導致的環(huán)境影響變化應該是輕微的，甚至有可能是朝著減少影響的方面改變。對于以下兩種情況：（1）在建設(shè)、運行過程中產(chǎn)品方案、主要工藝、主要原材料中污染處理設(shè)施和生態(tài)保護措施發(fā)生重大變化，致使污染物種類、污染物的排放強度或生態(tài)影響與環(huán)境影響評價預測情況相比有較大變化；（2）在建設(shè)運行過程中，建設(shè)項目的選址、選線發(fā)生較大變化，或運行方式發(fā)生較大變化可能對新的環(huán)境敏感目標產(chǎn)生影響，或可能產(chǎn)生新的重要生態(tài)影響的。有的資料[2]也列入不符合經(jīng)審批的環(huán)境文件的情形，這是有問題的，與《環(huán)境影響評價法》第二十四條的含義相左。

下列事例可體現(xiàn)對這一法律條款的理解與運用。

事例2：在對某成品油倉庫進行環(huán)保驗收檢查時發(fā)現(xiàn)，該項目的儲油品種發(fā)生了變化，由審批庫區(qū)儲油罐總?cè)莘e量為20000m3（其中汽油罐3000m3二個，2000m3二個；柴油罐3000m3二個，2000m3二個），改為目前儲油罐總?cè)莘e量為20000m3（全部為柴油，建設(shè)柴油罐3000m3四個，2000m3二個，4000m3一個）。

對此種項目是該依據(jù)第二十四條重新環(huán)評還是依據(jù)第二十七條進行環(huán)境影響后評價，根據(jù)該項目的安全評價報告和設(shè)計資料，項目全部改為儲存柴油，從安全性考慮，柴油比汽油更不易燃燒、爆炸，而項目采用的生產(chǎn)工藝、防治污染的措施未發(fā)生變動，因此可判定該項目可依據(jù)第二十七條進行環(huán)境影響后評價。原環(huán)境影響評價文件審批部門應根據(jù)檢查情況責成建設(shè)單位進行環(huán)境影響的后評價，作為驗收的依據(jù)。

其實，與經(jīng)審批的環(huán)境影響文件不符合的情形不僅包含工程內(nèi)容的變動、環(huán)保措施與設(shè)施變動，也包括建設(shè)項目環(huán)境影響評價時疏漏的污染源或污染物等可能對環(huán)境產(chǎn)生影響，或生態(tài)環(huán)境保護措施可行性分析不充分造成實施困難和不可行的情況。而不同類型的變動還存在著大小程度上的差異，不是所有的不符合情況都要進行后評價。建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收本身也是建設(shè)項目環(huán)境管理的重要制度與環(huán)節(jié)，個別或局部些微的變動也可以通過驗收予以確定。例如下面的例子就可歸為這類情況。

事例3：某采選一體的鐵礦企業(yè)，建設(shè)了選礦場尾礦庫并經(jīng)過了安監(jiān)部門驗收。在環(huán)保驗收檢查工作中對照環(huán)評文件發(fā)現(xiàn)，環(huán)評審批要求在選礦場尾礦庫周邊建設(shè)截洪溝，以達到雨污分流的目的，防止污染物擴散。而安全部門則從安全角度考慮，只在不影響尾礦庫安全的地方建設(shè)截洪溝，因在地質(zhì)不穩(wěn)定處建設(shè)截洪溝，萬一截洪溝在下暴雨時未及時清理造成堵塞而引起山體滑坡將直接影響尾礦庫的安全。針對此種事例則應從大壩安全角度考慮對項目進行環(huán)保驗收。

事例4：某煤礦企業(yè)環(huán)評審批要求在煤矸石堆場周邊建設(shè)截洪溝，而實際情況是堆場上方和左側(cè)均已按規(guī)范建設(shè)截洪溝，右側(cè)未建設(shè)，從現(xiàn)場情況看堆場右側(cè)植被保護很好，地勢陡峭，集雨面積不是很大，建設(shè)截洪溝難度大且將引起植被破壞和水土流失。該項目驗收應根據(jù)實際情況處理：右側(cè)不建設(shè)截洪溝，同時在堆場下方的沉淀池請有資質(zhì)的單位進行核算，在右側(cè)不建設(shè)截洪溝的情況下將會多產(chǎn)生多少的矸石淋溶水，該補建多大的沉淀池去處理廢水，達到將廢水對環(huán)境的影響降到最小的程度。

3 對衛(wèi)生防護距離或大氣環(huán)境防護距離措施的驗收

對于可能產(chǎn)生有毒有害、無組織排放污染物的建設(shè)項目，在環(huán)境影響評價中需要進行衛(wèi)生防護距離或大氣環(huán)境防護距離的估算與確定。在現(xiàn)階段，通常的做法是，對于有衛(wèi)生防護距離標準的項目則參照相應的標準確定或計算建設(shè)項目的衛(wèi)生防護距離；對于沒有衛(wèi)生防護距離標準的項目，則根據(jù)《環(huán)境影響評價技術(shù)導則 大氣環(huán)境》[3]的規(guī)定計算大氣環(huán)境防護距離。無論是衛(wèi)生防護距離，還是大氣環(huán)境防護距離，在此范圍內(nèi)不適于長期居住。如果在建設(shè)項目的環(huán)境影響評價期間，在計算或確定的防護距離內(nèi)已有居民居住，則須提出搬遷計劃。因此，居民的搬遷也就成了該項目的一項環(huán)境保護措施，自然也列入了建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收的內(nèi)容。

既然是建設(shè)項目竣工環(huán)保驗收的內(nèi)容，那么，按環(huán)保“三同時”制度的要求，就應該在項目建成的同時也按計劃完成搬遷工程。然而，實際往往忽視或回避了對這項措施的落實調(diào)查，有的驗收報告也僅僅對周圍居民的搬遷情況進行簡要的說明，這顯然是不夠的。對建設(shè)項目衛(wèi)生（或大氣環(huán)境）防護距離范圍內(nèi)居民搬遷方案的驗收至少包括兩方面的內(nèi)容：一是居民是否已按計劃實施了搬遷，同時還需調(diào)查搬遷后的居民有何意見、要求和建議；二是對建設(shè)項目環(huán)境影響文件估算的防護距離進行驗證，了解防護距離的估算與確定是否準確、合理。

有研究表明[4]，衛(wèi)生防護距離受污染物排放速率的影響最大，污染物排放速率相差10倍，衛(wèi)生防護距離的取值會相差1~3個級差。而在環(huán)境影響評價中，對無組織排放的污染物的數(shù)量都是估算的，這樣得出的防護距離自然可能存在較大偏差。因此，對衛(wèi)生（或大氣環(huán)境）防護距離的驗證尤為重要，它涉及到環(huán)境、經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展問題。如果防護距離估算得過大，則導致不必要的搬遷，造成人力物力的浪費。如果估算的過小，則有可能影響到周圍居民的身心健康，易產(chǎn)生污染糾紛，成為社會不穩(wěn)定的因素。

4 結(jié)語

建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件編制于項目的可行性研究階段，由于認知水平的局限和影響分析上的疏漏，或者此后對一些工程內(nèi)容的調(diào)整，都有可能導致產(chǎn)生與經(jīng)審批的環(huán)境影響評價文件不符合的情況。而建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收作為環(huán)境管理的重要環(huán)節(jié)，是應當對這些不符合的情況作出判斷與處理的。

無論從理論方面還是從實際情況分析，建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收的依據(jù)都不應只限于環(huán)境影響評價文件及批復，環(huán)境影響沒有預測到的內(nèi)容同樣是驗收時需要調(diào)查、驗證的內(nèi)容，這是環(huán)境保護驗收的職責與作用所在。

由于建設(shè)項目衛(wèi)生防護距離或大氣環(huán)境防護距離的估算可能存在較大的偏差，驗收時必須進行驗證。但由此又產(chǎn)生了一個問題，即防護距離內(nèi)居民搬遷方案的落實時間是否可以在驗證之后，這樣既不會造成不必要的物力浪費，又不會因估算不足而導致一部分居民仍處于可能受影響的區(qū)域。

[1] 中華人民共和國環(huán)境影響評價法, 2002.

[2] 國家環(huán)境保護總局環(huán)境工程評估中心. 環(huán)境影響評價相關(guān)法律法規(guī)[M].北京：中國環(huán)境科學出版社，2008.

[3] 環(huán)境保護部.環(huán)境影響評價技術(shù)導則 大氣環(huán)境（HJ/T2.2—93）.2008.

[4] 張全東.試論衛(wèi)生防護距離的估算與確定[J]. 環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2010，35（4）: 28-30.