福建省近岸海域環境保護管理現狀及對策分析

汪皖華

福建省近岸海域環境保護管理現狀及對策分析

汪皖華

福建省環境科學研究院

從福建省近岸海域管理現狀出發，分析了福建省海洋環境保護面臨的主要問題，針對加強法制建設，完善區域性海洋環境保護法規體系、制定政策措施，強化環境管理、大力實施污染物排放總量控制等各項環境管理制度進行探討，提出了福建省近岸海域環境保護管理的對策建議。

近岸海域 環境保護 管理 問題 對策

福建省是我國東南沿海主要海洋省份，海域面積13.6萬km2，比陸地面積大12.4%，岸線漫長曲折，直線長度535km，曲線長度達3324km，曲折率高達1:7.01，居全國之首。沿岸島嶼眾多，星羅棋布。全省共有500m2以上的島嶼1504個，僅次于浙江省，居全國第二。近年來隨著海峽西岸經濟區建設發展，產業群、城市群、港口群發展壯大，資源節約型、環境友好型、創新型省份建設邁出新步伐，本區在政治、經濟、社會發展和國防建設上越來越凸顯重要的戰略地位。

但是，“十二五”期間乃至更長的一個時期內，福建省仍然處于工業化時期，特別是處在輕型產業結構優化和向重化產業結構轉型升級的過程中。隨著沿海地區經濟發展和人口的不斷增加，沿海地區大規模的開發建設以及海洋資源開發利用在不斷擴大，大量的污染物排放入海，近岸海域污染范圍不斷擴大，海水水質不斷惡化，海洋生態環境受到嚴重破壞。總體上看，出現了過度利用海洋資源的現象，特別是一些地方“重開發，輕管理”，“無序、無度、無償”用海現象較為嚴重，使得沿海地區的生態環境遭到了一定程度的破壞，漁業和其它生物資源受到影響。這些現象制約了海峽西岸經濟區戰略的順利實施。本文從我省近岸海域環境保護存在的主要管理問題出發，提出相應的對策。

1 近岸海域環境管理現狀

1.1 機構和法制建設工作現狀

“十一五”期間，福建省先后頒布實施了《福建省“十一五”生態環境建設專項規劃》、《福建省“十一五”環境保護與生態建設專項規劃》、《九龍江流域水環境和生態保護“十一五”規劃》、《閩江流域水環境和生態保護“十一五”規劃》等。這些規劃對我省海洋環境保護及陸域水體重點區域的水環境目標、主要任務提出了具體要求，對我省近岸海域環境保護具有重要的指導意義。2002年根據《中華人民共和國海洋環境保護法》和其他相關法律、法規，福建省人民政府組織制定了《福建省海洋環境保護條例》，該《條例》已由福建省第九屆人民代表大會常務委員會第三十四次會議于2002年9月27日通過，2002年12月1日起施行。為保護和改善海洋環境、保護海洋資源、防治污染損害、維護生態平衡、保障人民健康、促進海洋經濟和社會的可持續發展，福建省海洋開發協調領導小組辦公室組織編制了《福建省海洋生態保護規劃》。后來又通過了一系列《福建省海域使用管理辦法》、《福建省閩江流域水環境綜合整治方案》、《福建省九龍江流域水污染與生態破壞綜合整治方案》、《福建省大比例尺海洋功能區劃報告》等整治方案。

在全省近岸海域已開展赤潮監視監測，建立了三都灣、閩江口和廈門近岸海域赤潮監控區，面積2270 km2，進行高頻率、高密度的定時定點監測，及時發現，有效防災。

寧德市海洋生態特別保護區于2002年5月成立，重點保護典型港灣生態、海島生態、紅樹林、中華白海豚、厚殼貽貝、龜足、尖刀蟶等，這是我國由地方政府批準建立的第一個海洋生態特別保護區。廈門國家級海洋珍稀物種自然保護區進一步理順了管理體制。平潭中國鱟保護區和東山珊瑚自然保護區分別開展了建區和升級調查工作。長樂市人民政府于2002年6月頒布了《長樂市漳港海蚌資源保護實施辦法》。

1.2 集水區段及海域執法工作現狀

為了適應我省海洋開發需要，指導海洋防災減災工作，保障人民生命財產安全，服務沿海經濟和社會發展，在福建省海洋與漁業廳組織實施的海洋環境觀測和監測基礎上，2003年中共福建省委、省人民政府把海洋環境預報通報工作列入為民辦實事項目。

根據《福建省人民政府關于加強海洋經濟工作的若干意見》，福建省發改委和福建省海洋與漁業廳制定了《福建省海洋環境監測系統建設方案》，重點遷建、擴建和改造我省海洋與漁業環境監測中心(站)。

國家863計劃“臺灣海峽及毗鄰海域海洋動力環境實時立體監測系統”福建示范區項目2003年已完成《實施方案》的編寫，爭取到500萬美元的世界銀行貸款。成立了福建示范區領導小組及其辦公室，召開示范區領導小組第一次工作會議和重大專項技術成果與福建示范區對接工作協調會議，開展項目選址、規劃、征地等工作。先后出臺《福建省環評分級管理規定》，大幅提高環境準入條件。對資源類及化工、造紙、制革等重污染項目的審批權上收到省級，有效減少了新污染源的產生；通過總量控制，統籌好行業發展與污染減排的關系；堅持清潔生產要求，將清潔生產作為環評及其專家評審、技術評估、行政審批的重要原則；并通過嚴格驗收監管，確保達到環保標準和要求。

2009年，福建省已成立海監機構29個，其中省總隊1個，市級支隊6個，縣級大隊22個，在全省海域布點設置了2000多個監測站位，福建海監首次在較為完善的國家、省、市、縣四級機構的框架下開展海洋行政執法工作。

1.3 主要生態保護成就

2009年我省海洋生態環境保護取得實質性的進展，對遏制生態惡化趨勢起到一定作用，特別是采取了建立海洋自然保護區、特別保護區、封島保護管理等措施，我省局部生態環境和部分物種得到保護和初步恢復。

一是海洋環保逐步走上法制化、規范化軌道。加強海洋資源環境保護法律法規建設，建立了福建海洋環境保護法規體系，先后頒布了《福建省海洋環境保護條例》、《福建省海域使用管理條例》等地方性法規，頒布了《官井洋大黃魚繁殖保護區管理規定》、《福建省長樂海蚌資源增殖保護區管理規定》、《福建省閩江流域水資源保護條例》、《廈門市大嶼島白鷺自然保護區管理辦法》和《廈門市中華白海豚保護規定》等管理規定30多件，出臺了一系列政策性文件，逐步形成了海洋環境的規范化管理。

二是基本建成海洋保護區體系。福建省建立了15個海洋自然保護區和海洋特別保護區，建立了20個海島特別保護區，逐步建立了海洋保護區體系。

三是加大環境綜合整治力度，環保基礎設施逐步完善。福建省政府批準實施閩江、九龍江、敖江流域水環境保護規劃，綜合整治"五江兩溪"重點流域水環境。加大城市環境綜合整治力度，出臺一系列政策，推進了污水、垃圾處理產業化，生活垃圾無害化處理率明顯提高；入海污染物排放總量快速增長的勢頭得到初步遏制。

四是加強海洋環境調查研究，海洋環境保護科技支撐能力不斷提高。到2007年，福建省海洋環境與漁業資源監測中心及沿海6個設區市海洋環境監測機構已經全部成立，并在全省海域布點設置了2000多個監測站位，全面開展海洋環境監測工作。加強海洋環境的基礎調查和研究工作，為海洋環境保護提供了強有力的支持。

2 近岸海域環境保護存在的主要問題

2.1 海洋生態環境的總體壓力加大，環境保護面臨形勢嚴峻

福建沿海域接納的污染物來自陸源、海上交通、海上石油鉆井平臺等。其中80%以上來自陸域污染源排放的污水(包括工業廢水、生活污水和面源排放)，主要污染物是無機氮、無機磷、油類和耗氧有機物。局部海域養殖布局不合理，密度過大、品種單一，養殖自身污染，加重了港灣的污染趨勢，污染物排放量大大超過海域環境承受能力，且污染物排放量增長速度快于治理設施的增長速度。造成污染源防治水平低，排污量大。

工業廢水是福建省水體環境的主要污染源之一，而產業結構與布局影響著工業廢水的排放情況及對水體污染程度。全省工業廢水排放量占較大份額的行業分別為：化學工業，黑色金屬冶煉與壓延加工業，造紙及紙制品業，電力、蒸汽、熱水生產供應業等。這些行業是典型的高耗水、高排水的工業結構。而這些行業又以沿海6省所占比例較大，工業用水效率仍有很大的提高空間，工業節水和污水資源化潛力大，有待于進一步提高。從我省海西建設的經濟發展戰略布局和未來發展的趨勢來看，石油化工等行業將成為新興的重點產業，這可能對近海域水質構成了新的安全威脅。

大多數城市污水處理廠沒有脫磷脫氮工藝，部分海洋生態系統結構與功能失調，赤潮發生頻率呈逐漸上升趨勢，范圍也不斷擴大，給海水養殖業、捕撈業和濱海旅游業等造成危害。因此，對陸源污染物排海進行總量控制是保證近岸海域水質達標和控制海域水體富營養化的根本手段。

2.2 海洋面源污染加劇，生物多樣性降低

由于海洋資源開發不當、海洋生態環境破壞以及外來物種入侵等原因，我省海洋珍稀物種的種群數量繼續減少，面臨著消失和滅絕的危險。中國鱟等原來分布較廣且數量較多的物種也日趨減少，大黃魚等已經不成漁汛，劉五店文昌魚漁場已經消失，中華白海豚的數量不足百頭。

2.3 沿海岸養殖業迅速發展，造成近岸海域水體富營養化

近些年來，隨著我省城市化進程加快，農作物產量的提高帶來化肥施用量的增加，在雨水沖刷和滲透作用下，大量含有氮、磷營養物質直接排向附近的河流及近海，加重了營養物質的負荷量。同時畜禽養殖業的發展，帶來了牲畜糞便的逐年增加，極大減少了水體由貧營養向富營養過渡所需要的時間。導致近年來海洋赤潮頻繁發生，已嚴重威脅我省海洋生態環境和海洋資源的可持續利用，同時也已危及到人民的身體健康和生存環境。

2.4 重點區域、高污染產業集中的沿海海灣區域將是污染治理的重點

2008年福建省工業廢水達標率達到了98.5%。但由于沿海企業污水處理設施和處理工藝落后，污染治理設施難以真正發揮作用；由于多數鄉鎮民營企業規模偏小，生產設施簡陋，環保治理設施不健全，再加上一些企業的環境法制觀念不強，擅自停運污染治理設施或存在偷排漏排行為，造成大量污染物直排入海，導致局部區域近海污染嚴重。其次，陸域耕地施用大量化肥和農藥，除部分被植物吸收外其余大部分隨排瀝雨水進入河渠，最后入海，造成局部重要河口區氮、磷污染嚴重，近海有機污染較大。

2.5 重大基礎設施建設和海上船舶和采油平臺排污環境問題更加凸顯

油類污染遠海高于近海，且超標嚴重，主要來自海上船舶和采油平臺排污。特別是海上事故性溢油，更是造成油污染的重要因素，海上重大污染事故應急體系尚未形成。應加強采油平臺和船舶排污監督管理，盡快組建海上油污染應急防治組織。

2.6 涉海環境科學研究投入不足，海洋環境監測體系不完善

對于海洋環境基礎理論研究，應用技術研究和綜合性預測性研究，投入不足，明顯滯后于海洋環境保護形勢的發展，一批涉及全局性的重點和難點問題，尚未開展深入、全面的研究。如氮污染來源的研究比較復雜，氮、磷基礎調研差、數據少。

3 對策研究

3.1 加強法制建設，完善區域性海洋環境保護法規體系

3.1.1制定《福建沿海環境保護管理條例》，為推動和保障福建海洋環境保護提供具有鮮明區域特征的基本法律規范。

3.1.2進一步完善涉海的有關環境標準體系。

3.1.3盡快制定“福建省船舶污染物排放管理規定”、“海水池塘養殖排水標準”、 “福建省沿海漁業水域生態環境保護管理規定”、“沿海重點企業污染事故應急計劃制定辦法”等部門規章。

3.1.4沿海地區要依據國家制定的海洋環境與資源保護的法律、行政法規和本行政區近岸海域環境質量狀況，加強地方海洋環境保護立法，保證福建碧海行動有法可依，有章可循。

3.2 制定政策措施，強化環境管理

3.2.1各地在制訂海洋產業發展規劃或計劃時，應當適度發展第一產業、重點發展第二產業和第三產業。

3.2.2福建沿海地區集約化畜禽養殖場應嚴格按照畜禽養殖業污染物排放標準的要求，于2015年底前達標排放。

3.2.3新建城市污水處理設施要采用具有較高脫氮、脫磷能力的工藝；現有的污水處理廠要創造條件提高效率。

3.2.4福建沿海6地市應根據海洋環境功能區劃，在海岸帶因地制宜地劃定海洋生態隔離帶或生態保護區，在隔離帶或保護區內禁止采沙、養殖、破壞植被等活動；不得建設新的建設項目和旅游設施。

3.2.5根據國家制定的“生態旅游管理辦法”，組織生態旅游示范，推動福建沿海地區生態旅游健康發展；加強旅游環境管理，嚴格控制景區內的旅游設施建設，提高旅游區污水、垃圾處理率，爭取旅游事業發展，旅游人員增加，旅游污染不增加。旅游收入的一部分要用于生態恢復、生態建設及污染處理設施的建設上。

3.2.6嚴格控制在福建沿海設立新的海洋傾廢區。對已有的海洋傾廢區要進行清理、評估。對海洋生態系統有明顯影響的，在2015年前要全部停用、關閉。必須設立的新傾廢區，要嚴格把關，強化監督管理。

3.3 大力實施污染物排放總量控制等各項環境管理制度

3.3.1福建沿海污染物來自工業廢水、生活廢水、農業非點源、禽畜養殖、水產養殖、交通航運等多方面，只有實施綜合治理進行總量控制，才能實現保護南海的目的。因此，省環保廳根據國家主要污染物排放總量控制計劃和海洋環境功能區劃，確定近岸海域主要污染物排放總量控制指標，按照規定的程序由地市或縣級環保部門對主要污染源分配排放控制數量，采取嚴格的監測、監視、檢查措施，確保主要排污單位在規定的限期內完成污染物排放削減任務。入海污染物總量控制從點源入手，逐步擴展到非點源；除控制COD外，還應擴展到氮、磷。

3.3.2加強對工業企業、服務行業、醫院排污的監督管理，嚴格執行各項環境管理制度，對不符合國家產業政策、嚴重污染海洋環境的落后生產工藝和落后設備，按照規定的權限，堅決予以取締、關閉。

3.3.3積極推行循環經濟和清潔生產，對實現達標排放后其排放總量仍不能滿足要求的企業，要通過推行清潔生產、生態工程等措施進一步減少污染物的排放。

3.3.4嚴格執行《福建省近岸海域環境功能區劃》和《福建省大比例尺海洋功能區劃》，在近岸海域內從事航行開發、生產、旅游、科學研究及其他活動，或者在沿海陸域內從事影響近岸海域環境活動的任何單位和個人，都必須符合功能區劃的要求。沿海各級政府應當依法強化對沿海功能區的管理，禁止任何單位和個人擅自改變功能區劃，采取有效措施改善近岸海域環境質量。