建設項目環境影響后評價的思考

張全東

建設項目環境影響后評價的思考

張全東

福建省龍巖市環境科學研究所

建設項目開展環境影響后評價是法律的要求。該文通過對建設項目環境影響評價與后評價的差別分析，闡述了需要進行環境影響后評價的情形，以及后評價的法律約束力，提出了建設項目后評價存在的不足和今后需完善的內容。

建設項目 環境影響 后評價

對企業開展環境管理、環保措施運行情況的檢查是法律賦予環保行政部門的職責。通過檢查，可以發現各企業存在的問題。因此，也會針對性地提出相關的整改措施與要求。然而，在當前諸多的整改意見與要求中，常出現一項相同的措施要求，即開展項目環境影響后評價。建設項目的環境影響后評價是《環境影響評價法》[1]的規定，但并非所有的情況、所有的問題都需要開展后評價，都可通過后評價而得以解決。那么，什么時候、什么情況應該開展環境影響后評價？環境影響后評價與環境影響評價的區別何在？環境影響后評價應該起到怎樣的作用？對這些問題不進行深入的思考與透徹的分析，就難以正確執行《環境影響評價法》關于后評價的規定。

1 開展環境影響后評價的情形

《環境影響評價法》第二十七條明確規定：“在項目建設、運行過程中產生不符合經審批的環境影響評價文件的情形的，建設單位應當組織環境影響的后評價，采取改進措施，并報原環境影響評價文件審批部門和建設項目審批部門備案；原環境影響評價文件審批部門也可以責成建設單位進行環境影響評價，采取改進措施。”從法律條款看，需要進行環境影響評價后評價的項目至少有兩個特征，一是該項目已完成了環境影響評價文件的審批，并且已經投入建設或運行；二是建設或運行中已出現不符合經審批的環境影響評價文件的情形。然而，這種不符合的情形，法律條文及解釋都沒有更詳盡的說明。

有的資料對法律所指的“產生不符合經審批的環境影響評價文件的情形的”作了幾種情況的說明[2]，具體情況如下：（1）在建設、運行過程中產品方案、主要工藝、主要原材料或污染處理設施和生態保護措施發生重大變化，致使污染物種類、污染物排放強度或生態影響與環境影響評價預測情況相比有較大變化。（2）在建設、運行過程中，建設項目的選址、選線發生較大變化，或運行方式發生較大變化可能對新的環境敏感目標產生影響，或可能產生新的重要生態影響的。（3）建設、運行過程中，當地人民政府對項目所涉及區域的環境功能做出重大調整，要求建設單位進行后評價的。（4）跨行政區域、存在爭議或存在重大環境風險的。

上述情況可作為開展建設項目環境影響后評價的判據嗎？值得商榷。對于第一種、第二種情況，建設項目本身發生了重大變化，且又可能對環境造成較大影響。這樣的情況只做后評價并報環境影響評價審批部門備案即可，不僅背離了《環境影響評價法》的基本原則與目的，且與《環境影響評價法》第二十四條款：“建設項目的環境影響評價文件經批準后，建設項目的性質、規模、地點、采用的生產工藝或者防治污染、防止生態破壞的措施發生重大變動的，建設單位應當重新報批建設項目的環境影響評價文件。”的規定也是不相符的。試想，如果建設單位可以隨時對建設項目作出重大改變，而又不須報環保主管部門審批，那么，之前所審批的環境影響評價文件還有什么意義？因為，建設單位可以為了項目的環境影響評價文件順利通過審批，而選擇對環境最有利的方案進行環境影響評價，之后，再按實際的建設內容開展后評價。不須審批，建設項目已成合法。法律的嚴肅性和強制性又從何體現？第三種情況也并不全部需要進行后評價。比如區域環境功能已做出重大調整，原建設項目屬于禁止在該地建設的項目，則須關停或搬遷，而不是做后評價所能解決的了。第四種情況有很大部分是包含在第一種、第二種情況間的。因為，建設項目地址、污染物排放源強沒有發生變化，是否涉及跨行政區域和存在重大環境風險在原環境影響評價文件中就應有體現，如此明顯而重大的問題是不該遺漏的。只有選址和污染源強發生變化了，才有可能出現存在跨行政區域爭議和重大環境風險的新情況。

由此看來，環境影響后評價適用于建設項目在建設、運行過程中出現了與經審批的環境影響評價文件不符的情形。但這種不符合的情形，不論是建設項目本身，還是周圍的環境狀況，都不應該有大的變化。更多的情況應該是朝有利于節能降耗、環境保護方面的變化，而不利的變化和影響即使有也應該是輕微的，這也許更符合法律的本意。

2 環境影響后評價與環境影響評價的區別

對環境影響后評價與環境影響評價的區別進行分析、討論，有助于加深對環境影響后評價的認識。那么，這兩者之間有什么區別呢？至少在以下幾個方面存在著不同。

2.1 評價開展的時期

環境影響評價是在建設項目動工建設之前，通常在項目的可行性研究階段，在此階段環境影響并未發生，所有的影響都是通過分析、預測獲得的，是預防為主的具體體現。而環境影響后評價則在建設項目投入建設或運行時，環境影響可能已經發生。

2.2 評價的內容

環境影響評價的內容包括整個建設項目，包含了工程建設污染物正常、非正常和事故排放三種狀態的環境影響，包含了項目建設期、運行期和退役期三個時期的各種環境影響，除此之外，還包含了生態影響、社會經濟影響、環境風險等內容。而環境影響后評價則只須考慮與經審批的環境影響評價文件不符合的部分，對發生變化的工程內容和環境功能而引起的影響進行評價。如果在調查過程中發現原環境影響評價遺漏的內容，也應當一并進行評價。因此可以說，建設項目的環境影響后評價是環境影響評價的補充。

此外，在評價內容還可能存在這樣的區別，即環境影響評價都是預測未來的影響情況，而環境影響后評價則有可能是評價已經發生的影響情況。因此，前者更多的是運用預測的方法，而后者則更多地用到現狀調查與監測的方法。

2.3 評價的形式

根據相關法律[1]和國家《建設項目環境影響評價分類管理名錄》[3]的規定，建設項目的環境影響評價文件依據其對環境的影響程度可分為環境影響報告書、報告表和登記表三種類型。對可能造成重大環境影響的項目，編制報告書，對產生的環境影響進行全面評價。對可能造成輕度環境影響的項目，編制報告表，對產生的環境影響進行分析或者專項評價。對環境影響很小、不需要進行環境影響評價的項目，填報環境影響登記表。而環境影響后評價則沒有類型的區分。

2.4 管理要求

在管理層面上也存在一些差異。環境影響評價文件（環境影響報告書和報告表）需要由有評價資質的機構編制，對于需要編制環境影響報告書的建設項目，還應當征求有關單位、專家和公眾的意見。環境影響后評價則未見有這些方面的規定。

環境影響評價文件需要報環境保護行政主管部門審批，而環境影響后評價文件只需報原環境影響評價文件審批部門備案即可。

3 環境影響后評價的作用與約束力

環境影響后評價是針對建設項目開工建設后工程內容、客觀情況發生變化，或因之前的環境影響評價不夠準確、不夠全面等情形而由建設單位組織開展的一項活動，是建設單位應盡的義務。通過環境影響后評價，可以也應該了解掌握上述情況變化所產生的環境影響程度和范圍，以及所采取新的預防或減輕不良環境影響的對策和措施的效果。從而，更加全面、更加完善地反映整個建設項目環境影響的實現情況。

然而，在眾多的建設項目中，由建設單位自行組織開展的環境影響后評價卻是少之又少。是不是絕大多數的建設項目都按可行性研究報告中提出的方案進行建設而沒有任何變動呢？顯然不是。究其原因，主要是建設項目的環境影響后評價報告無需通過環保行政主管部門的審批，而只需報環保行政主管部門備案。除此之外，即便不實施環境影響后評價，也無需承擔相應的法律責任。根據《環境影響評價法》的規定，建設單位未依法報批環境影響評價文件，或者未依照本法第二十四條的規定重新報批或者報請重新審核環境評價文件，擅自開工建設的，才會被處罰。由此可見，在建設項目環境影響后評價方面，法律的約束力顯然不足。

4 結語

4.1 建設項目的環境影響評價是基于可行性研究報告的內容編寫的，當建設項目進入施工或試運行時，建設內容或周圍環境發生變化的情況是常見的。對這一情況進行后評價是很有必要的，它可以完善環境影響評價的不足與疏漏，有利于對建設項目的環境管理。

4.2 從環境影響評價法的基本宗旨與相關規定看，需開展環境影響后評價的前提條件是：在項目建設、運行過程中產生不符合經審批的環境影響評價文件的情形，應是針對工程建設的局部調整，而且這些調整所帶來的環境影響也應是輕微的，當然，也有可能優于調整前。任何涉及建設項目性質、規模、地點、生產工藝或防治污染和生態破壞的措施發生重大變動的，都應當重新報批環境影響評價文件，而不是進行環境影響后評價。

4.3 建設項目環境影響后評價還處于起步階段。后評價報告編寫的資質要求，編寫的技術規范都是近乎空白。對于需要開展后評價又未實施的建設單位，需要承擔怎樣的法律責任，也未作明確的規定。這些存在的問題在很大程度上影響并制約了建設項目環境影響后評價的開展，這些不足應當成為今后改進的主要內容。

[1] 全國人大常委會. 中華人民共和國環境影響評價法, 2002.

[2] 國家環境保護總局環境工程評估中心.環境影響評價相關法律法規[M].北京：中國環境科學出版社，2008.

[3] 環境保護部. 建設項目環境影響評價分類管理名錄, 2008.