流域環境保護中的中央地方關系

張千帆

流域環境保護中的中央地方關系

張千帆

流域環境保護事關中華民族的基本生存，也是中央與地方關系調節的重要領域。中央有義務規定流域統一的環保標準及其地方實施義務，并通過司法訴訟等機制讓地方義務落到實處。由于地方選民是流域環境污染首當其沖的受害者，所以流域環境保護首先要依靠地方選舉制度的力量，讓地方行政執法直接對當地選民負責，從源頭上遏制企業的污染行為。在此基礎上，中央通過行政和司法監督糾正流域環境污染的外部效應，迫使地方政府對其管轄范圍內的環境執法負責。只有這樣，中國才能遏制流域生態環境不斷惡化的趨勢。

中央與地方關系;流域環境保護;地方自治

一、引言

據網民和記者調查，云南省曲靖市一些不法工業長年大量傾倒鉻渣而不修建任何防護設施，造成當地水田嚴重污染，許多村民罹患各種癌癥，其中死亡時最小的僅9歲，而村民們獲得的補償卻寥寥無幾。事實上近年來，媒體已多次報道由此造成的南盤江水污染事件。2009年10月，南盤江雷打灘水庫突然變黑，569噸魚死亡，12家養殖戶損失慘重;2010年6月初，養殖戶重新投放的20噸魚苗再次大量死亡，養殖戶血本無歸……。①鉻渣因為富含六價鉻而毒性超強且水溶性好，在雨水的沖刷下極易流淌至河中，嚴重污染水源和土壤，因而含鉻廢物早已被列入《國家危險廢物名錄》。原國家環保總局發布的《鉻渣污染治理環境保護技術規范》對鉻渣的挖掘、堆放、運輸和貯存都提出了嚴格要求:有關企業應采取措施，防止雨水徑流進入鉻渣堆放場所;鉻渣的運輸路線應盡可能避開居民聚居點、水源保護區等環境敏感區，運輸過程應執行《危險廢物轉移聯單管理辦法》，在轉移危險廢物前須報批危險廢物轉移計劃。然而，這些規定對于云南省曲靖市的鉻渣運輸和貯存卻形同虛設，那里鉻渣的存放幾乎沒有受到任何監管，更沒有實施危險廢物轉移聯單制度。

鉻渣污染事件對中國的環境保護提出了諸多值得深思的問題。首先，云南省曲靖市的鉻渣露天堆放十余年，有的甚至長達二十余年，如此高危物質在人們眼皮底下存放如此之久，卻在造成大量癌癥和上訪之前無人問津，地方環保執法部門在哪里?其次，如前文所述，鉻渣存放和運輸并非無法可依，中央對此早已制定了詳細規則，但該規則為何一直得不到執行?中央環保部門如何行為，才能有效落實或督促地方落實中央立法?再次，部分鉻渣已流入江河并造成流域污染，流出云南的鉻渣對下游省區造成了污染，治理污染的成本由這些省區承擔不僅有失公正，也不能對污染企業進行有效懲處，不能從源頭防治污染。在這種情況下，中央和地方環保部門對防治流域污染各自應盡什么義務?最后，鉻渣污染事件還顯示，環境污染事件之所以頻繁發生，部分是因為污染企業事后不需要為全部治理成本買單。鉻渣污染已在云南省曲靖市造成大量癌癥，污染企業本來要為此付出巨大成本，但在現有法律體制下，受害人的訴權得不到保障，其通過法律途徑獲得的賠償根本不足以補償其所遭受的傷害和痛苦;有的地方甚至禁止法院受理“敏感”案件，如此不僅引發大量家庭悲劇和社會矛盾，也為工業污染大開綠燈。

由此可見，中國環境保護亟待加大監管力度，問題是中央和地方如何在環境監管領域進行分權合作。毫無疑問，中央必須介入這一重要領域，但介入程度和方式應隨相關事項的性質而有所不同。總的來說，中央在選擇監管模式的過程中應考慮以下問題:有關事項是否具有迫切的全國性利益?全國性利益在什么程度上可以通過地方自治獲得保證?全國性利益通過什么分權方式才能獲得最有效保護?本文擬以流域環境保護為例分析這些問題并提出相應的解決方案。

二、中央地方分權的一般原則

為了保護生態環境等受到公認的公共利益，各國主要采取三種監管模式:第一，對于全國人民共享的全國性公共利益，由中央制定保護性立法并在各地建立分支機構予以執行;第二，對于屬于特定地方人民的地方性公共利益，由當地政府制定適合地方需要的立法并由地方政府執行;第三，為了節省執法成本，某些全國性公共利益由中央負責立法、地方負責執行。因此，要有效保護特定領域的公共利益，首先有必要確定相關事項的性質，并在中央和地方之間適當分配立法權限。劃定中央與地方立法權限的基本標準是被調控事項的全國性或地方性。如Sharma教授指出:“那些嚴重影響居民生活并允許按照各州的地方條件實現國家發展的權力自然分配給了各州政府，而那些涉及國家整體的具有全國重要性的事務則分配給了中央政府。”②換言之，那些影響全國性利益的事務由中央政府管理，僅具有地方性影響的事務則由地方政府處理。現實中，各國的中央與地方關系也都把國防、外交、貨幣、關稅、郵政、國籍等事項交由中央政府管理，把地方政府的形成、地方官員選拔、地方稅收等地方性事務交給或保留給了地方政府。

然而，究竟哪些是“全國性”事務、哪些是“地方性”事務?除了上述有限的基本共識之外，各國實踐在這個問題上似乎并不存在一個單一模式。如Watts教授在比較諸多國家的中央和地方分權之后認為:“每個聯邦應當采取那些最適合其特定情況的管理制度，而不是試圖遵循一個單一的或理論上的模式。”③作為最早的聯邦制國家，美國聯邦憲法中列舉的中央權力包括征稅、調節國際和州際貿易、制造錢幣、國防等事項;德國《基本法》列舉的中央政府專有立法權中則有美國中央政府所沒有的版權保護和出版立法、自由民主的基本秩序之保護等權力，其中央和各州的共有立法權中更有美國中央政府所沒有的民事與刑事法的制定及其判決與執行、勞工立法、教育等權力;加拿大則與美、德不同，作為其聯邦憲法一部分的《1867年英屬北美法案》把婚姻、刑事立法等事項劃入中央政府的專有立法權中;英國和法國的地方政府法也有各自不同的規定。

由此可見，籠統的“全國—地方”分界尚不能提供充分的分權指南，因為從理論上識別與界定“全國性”和“地方性”往往是困難的。工人的工資和工時標準一般被認為是地方性事務，但各地標準可能對整個國家的貿易產生重大影響，從而影響一國的整體經濟發展;一種物品的生產環節在地方完成，其消費卻是全國性的。一個地方的居民自然是當地環境污染首當其沖的受害者，但二氧化碳排放導致的溫室效應根本沒有地域邊界;更何況一個地方的環境不僅僅由當地居民獨享，還由過路者或外地游客分享。因此，界定中央和地方權限還必須考慮分權制度的實際功能。一般認為，中央監管的重要功能在于消除地方外部性(externality)及其產生的“囚徒困境”(Prisoner's Dilemma)。一旦特定調控對象存在外部性，如流域環境污染并不局限于特定的省或州，那么局限于特定地區的民主政治過程一般不能有效治理這種外部性。在缺乏中央統一規制的情況下，上游地區的選民沒有動機去治理其給下游地區帶來的污染，下游地區則無法通過民主選舉迫使上游地區的政府采取有效防治措施。如果地區甲無法控制流經本地的空氣或水污染，而本地環境質量和居民健康的改善并不足以彌補本地的環保投入，那么無論相鄰地區乙采取嚴格還是寬松的環保措施，地區甲都會選擇放任污染;同樣，地區乙也不會有動機去選擇成本高昂的防治措施。相反，各地為了吸引企業、增加稅源，很可能爭先恐后降低環保標準，從而都自覺或不自覺地加入了放任污染的“底線競賽”(Race to Bottom)并深陷相互污染的“囚徒困境”之中。在這種情況下，唯有中央統一的環保規制才能有效解脫地方“囚徒困境”和“底線競賽”壓力。

既然中央與地方分權的最終目的是實現有效的國家治理，國家治理的效率就決定了中央與地方的立法分權。首先，有些事務之所以留給地方處理，是因為地方的需要是多樣的，中央的“一刀切”政策可能使這種多樣化的需要得不到尊重;然而，某些事務雖然具有地方性，但并不具有多樣性，由地方各自處理這些事務可能增加不必要的重復成本，因而需要中央政府統一管理。有些事務之所以留給地方處理，還因為地方政府更熟悉地方的需要，中央對一些地方性事務了解很少;但如果某些地方性事務的信息是中央政府更容易掌握的，如中央政府更容易組織科研力量集中研究某種污染物的危害程度，那么這些地方性事務就更適合由中央政府統一管理。其次，民主責任原則也是一個值得考慮的方面。按照這一原則，政府層次越高、管轄地區越大、選民人數越多，民主監督的效力就越低。地方政府由于更貼近民眾，可以更有效地受到地方選民的監督，因而更適合處理地方性事務。但是，如果地方民主缺位、地方官員不受地方民眾監督，那么有些地方性事務就需要中央政府統一處理，中央可通過增加執法投入和行政問責等手段切實貫徹中央的政策。最后，無論哪個層級的立法和執法，都必須在相應層次上具備相對完善的民主政治過程。中央之所以有意愿制定立法保護全國性公共利益并有效執法，是因為全國性的周期性選舉保證了中央官員對全國選民負責;地方之所以有意愿制定立法保護當地公共利益并有效執法，是因為當地的周期性選舉能保證地方官員對地方選民負責。然而，對于中央立法、地方執法模式，民主政治過程未必能保證地方官員有效實施保護全國性公共利益的中央立法。如果地方官員由地方選舉產生、對地方選民負責，那么中央官員并不能簡單命令地方執行中央法律，而地方選民樂得任由地方政府以傷害其他區域的方式保護地方利益。例如，上游地區的政府任由上游企業排污、損害下游人民的利益，從而將上游治污成本轉嫁給下游人民，而下游地區的選民卻無法通過選舉對上游地區的政府產生壓力。在這種情況下，中央有必要通過合理設計的司法機制迫使地方政府忠實執行中央立法。

由于環境污染的流動性和外部性，環境保護通常被認為是“全國性”公共利益的范例，因而要求中央立法干預。例如，為了防范地方規制的“囚徒困境”和“底線競賽”，美國聯邦早在20世紀六七十年代就制定了《清潔空氣法》和《清潔水資源法》等重要環境立法，規定了全國統一的環保標準。聯邦干預的必要性并不意味著聯邦必須全面包辦。事實上，雖然聯邦負責制定統一的環境質量標準，各州仍然可以根據當地情況來變通地適用聯邦標準。完全依靠地方執法也不可行。如果缺乏統一執法的聯邦機制，那么很容易形成各州在環保執法上的“底線競賽”。因此，雖然聯邦未必包辦一切，但其有必要實質性地參與執法。美國之所以環境執法比較有效，在很大程度上是因為聯邦政府花費相當多的人力和財力直接參與環境執法訴訟，不僅起訴污染企業，還可能起訴未能按規定有效執法的各州和地方政府。據調查，美國有90%的州環保部門負責人承認，各州之所以“自愿執行”聯邦清潔空氣和水質法，主要是害怕被聯邦起訴。④歸根結底，環保執法的聯邦參與程度取決于執法成本和執法效率之間的平衡;各州執法有助于降低成本，卻未必能同樣有效地執行聯邦環境立法并為各州公民保證大致平等的環境質量，而要保證全國統一的環境質量，聯邦不能只是制定一部環境保護法就完成任務，還要將環境執法和司法進行到底。

三、中國流域環境危機的制度癥結

中國出現如此嚴峻的流域環境資源危機，固然是地方盲目追求經濟發展造成的，但與環保執法不力也有很大關系。總的來說，目前中國環保立法相對完善，但環保執法嚴重滯后，主要癥結在于環保執法體系存在嚴重弊端。

一是一些地方的民主政治過程不完善，地方人大選舉走過場，導致地方人大形同虛設，不能代表地方選民利益監督地方政府有效執行國家環保立法。發生在云南省曲靖市的鉻渣污染案顯示，地方人民往往是當地污染的首要受害者，而地方環保執法之所以乏力，歸根結底是因為地方人大監督不力(這是各地環保力度松弛的總根源)。地方部門之間的職能分工混亂以及由此造成的“水利不上岸，環保不下河”等各自為政的問題，最終都是民主政治不發達、地方政府不對選民負責的結果。如云南省曲靖市的“癌癥村”事件已導致多名村民死亡⑤，但在事件整個過程中看不到地方人大代表的蹤影。在地方官員不對地方選民負責的情況下，即便環境污染極大地影響了當地人民的健康乃至生命安全，受害人也沒有維護自身權益的有效途徑;許多受害人從此踏上漫漫“上訪”路，但實踐證明僅此并不能解決多數受害人的問題。⑥如果地方人民不能通過有效的民主政治和司法制度保護自己的環境權和生存權，那么云南省曲靖市的鉻渣污染悲劇將會在各地重演。

二是中央監管力度嚴重不足，環保部門的中央與地方職能定位不合理。與美國的聯邦制不同，中國只有一套政府系統，環保部門的職能分工基本上是中央負責立法、地方負責執法，因而環保執法基本上依賴地方的主動性、積極性。雖然中央也對地方環保執法有所監督，但國家環保部無論在規模還是資源上都難以對各地環保執法進行有效監督。目前中國并未在全國建立系統嚴密的環境質量監測網點，以至于類似云南省曲靖市“癌癥村”事件的環境污染案例一再發生，而一旦發生嚴重的地方環境危害事件，一些對事件的發生負有責任的地方官員也并未受到嚴肅查處。

三是對污染行為人、責任人的懲治力度嚴重不足，尤其是司法不作為現象嚴重，根本不足以保證國家環境立法的有效實施和受害人權利的有效維護。事實上，即便中央和地方的行政監管力度不夠，假如國家司法系統能發揮有效作用，能依法維護受害人的法律權利并懲治污染行為，那么環境立法也仍然能得到有效實施。在美國，導致惡性污染事件的行為人一般都會受到嚴厲制裁，會為其造成的嚴重后果付出沉痛代價，原因即在于聯邦司法通常能獨立稱職地實施環境保護法和侵權責任法。中國目前法院和環保部門在人事任免和財政支持上都嚴重依賴當地政府，致使司法在有些情況下會受到行政不當干預而不能獨立依法判案。

因此，要有效遏制流域生態環境惡化的趨勢，必須全方位完善地方立法、行政與司法過程，理順中央與地方在流域環境保護執法上的職能分工。

四、中央地方分權原則在流域環境保護領域的適用

綜上所述，由于流域環境保護具有顯然的外部性、涉及流域整體性利益，所以中央應該承擔流域環境立法和執法的主要責任。如果任由地方實施監控，那么不僅存在各地相互推諉、以鄰為壑的可能性，而且即便一個地方可以負責任地作好本地環境保護工作，其也無法抵擋來自外部的環境污染。一旦中央監控缺位，全國各地就必然陷入相互污染的“囚徒困境”，進而爭相加入滿足最低環保標準(甚至零標準)的“底線競賽”。中央調控的功能正是使環境污染的外部效應內部化，不僅讓污染者承擔治理成本，而且讓治理不力的地方政府官員承擔法律責任。因此，即便流域環境立法的中央權限已不成問題，環境保護的執法權能也仍然需要在中央和地方之間合理分配。

要有效應對中國的流域環境危機，中央政府必須承擔起更多的管理責任。為此至少可以采取兩種模式。一種模式是實現環保部門的垂直管理，由中央直接在各地設立環保機構，派遣或在當地招募適當的機關工作人員(這些人的工資、福利、辦公經費都一律來自中央)，甚至每隔一段時間輪換各地環保部門的領導和執法人員。這樣，由于完全切斷了環保部門與地方政府之間的糾葛，所以可望徹底解決環保領域的地方保護主義問題。但是，這種模式與中國傳統的條塊結構差距太大，實施起來可能存在相當大的困難。另一種或許更可行的模式是在現有基礎上增加垂直管理的力度，將地方環保部門的人事和財政權上收上一級政府，同時加強中央的跨區域組織、協調和監督能力。這種模式雖然未必能根除地方保護主義，但如果各級政府分工明確，應能有效緩解目前的環境危機。

在中央機構精簡的大環境下，中央執法能力在可見的未來不會得到根本提高，因而環保執法不得不主要依靠地方政府。在這種情況下，中央有義務規定全國統一的環保標準及其地方實施義務，并通過司法訴訟等機制使地方義務落到實處。更重要的是，由于地方選民是環境污染首當其沖的受害者，所以中國環保首先要依靠地方選舉制度的力量，讓地方行政執法直接對當地選民負責，從而在源頭上遏制污染行為。在此基礎上，中央可通過行政和司法監督糾正環境污染的外部效應，迫使地方政府對其管轄范圍內的環境執法負責。只有這樣，中國才能遏制生態環境不斷惡化的趨勢。

目前，中國立法設置的環保機構過于分散。《環境保護法》第七條籠統規定:“國務院環境保護行政主管部門，對全國環境保護工作實施統一監督管理。縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門，對本轄區的環境保護工作實施統一監督管理。縣級以上人民政府的土地、礦產、林業、農業、水利行政主管部門，依照有關法律的規定對資源的保護實施監督管理。”類似地，《水污染防治法》第八條規定:“縣級以上人民政府環境保護主管部門對水污染防治實施統一監督管理。縣級以上人民政府水行政、國土資源、衛生、建設、農業、漁業等部門以及重要江河、湖泊的流域水資源保護機構，在各自的職責范圍內，對有關水污染防治實施監督管理。”由此可見，雖然全國性的環境保護政策由國家環保部門統一制定，但環保政策的落實乃至地方相應措施的出臺是由多個地方職能部門完成的，因而難免出現“九龍治水”的混亂局面。⑦

在流域水污染防治領域，中國尤其面臨著“水利不上岸，環保不下河”的困境。根據《水法》第一條的規定，設置水利部門的目的本來是“為了合理開發、利用、節約和保護水資源，防治水害，實現水資源的可持續利用，適應國民經濟和社會發展的需要”，但地方水利部門卻承擔了水污染防治的主要職能⑧。雖然《水法》建立了“流域管理與行政區域管理相結合的管理體制”(第12條)，并對國家確定的七大重要江河、湖泊設立了流域管理機構負責其管轄范圍內的水資源管理和監督，但作為水利部的派出機構，流域管理機構的主要職能在于水利開發而非環境保護，其自身仍存在職能過多、定位不明等問題。⑨

要使流域水污染得到有效防治，首先需要加強環境執法職能的集中化，由環保部門集中行使環境監測與等環境執法職能。事實上，由于工農業發展和建設往往與環境保護相沖突，所以顯然不能依靠農業部、建設部、水利部等以發展和建設為主要職能的部門來嚴格執行環境立法。因此，有必要重新整合環境保護的行政資源，將目前分散于不同部門的環境監測和執法職能歸并到環保部門之下，由環保部門統一行使。對于國家認定的跨省流域，應建立相應的流域環境保護委員會或辦公室，作為國家環保部的派出機構，協調其管轄范圍內不同省區的環境治理。現行《水污染防治法》第15條規定:“防治水污染應當按流域或者按區域進行統一規劃。國家確定的重要江河、湖泊的流域水污染防治規劃，由國務院環境保護主管部門會同國務院經濟綜合宏觀調控、水行政等部門和有關省、自治區、直轄市人民政府編制，報國務院批準。”然而，由于不同流域面臨不同特點的環境問題，對之由國家環保部直接管理未必經濟高效，而流域環境問題顯然超出了省級政府的管轄能力，所以最合理的辦法是建立專門的流域環境保護機構。

當然，環保執法職能的集中并不是要將環保部門變成一個自成一系的“獨立王國”。在環保決策過程中，環保部門需要廣泛聽取各方意見，尤其需要根據《環境影響評價公眾參與暫行辦法》和《環境信息公開辦法》，建立環境保護的公共參與機制。同時，要加強司法系統的垂直化管理，削弱地方司法保護主義傾向，使司法系統能有效實施國家環保立法、保護人民的環境權和健康權。只有這樣，才能有效遏制資本對地方環保執法的腐蝕，保證一方水土的基本平安。

(北京行政學院法學教研部牟效波博士曾為本文的寫作提供資料，特此感謝。)

注釋

①⑤譚君、楊亞:《云南曲靖癌癥村最小死者9歲，鉻污染疑團重重》，《瀟湘晨報》2011年8月18日。②參見Mikhail Filippov，Peter C.Ordeshook ＆ Olga Shvetsova，Designing Federalism:A Theory of Self-Sustainable Federal Institutions，Cambridge，2004，p69.③Ronald L.Watts，Administration in Federal Systems，London:Hutchinson Educational，1970，p135.④Richard J.Tobin，Environmental Protection and the New Federalism:A Longitudinal Analysis of State Perceptions，Publius:The Journal of Federalism，Winter 1982，p93，105.⑥張千帆:《“上訪”不能解決問題，反衍生五花八門怪像》，《中國新聞周刊》2010年6月28日。⑦潘岳:《中國水污染是體制問題》，《南方都市報》2007年9月10日。⑧我國《水法》第32條規定:“縣級以上人民政府水行政主管部門或者流域管理機構應當按照水功能區對水質的要求和水體的自然凈化能力，核定該水域的納污能力，向環境保護行政主管部門提出該水域的限制排污總量意見。縣級以上地方人民政府水行政主管部門和流域管理機構應當對水功能區的水質狀況進行監測，發現重點污染物排放總量超過控制指標的，或者水功能區的水質未達到水域使用功能對水質的要求的，應當及時報告有關人民政府采取治理措施，并向環境保護行政主管部門通報。”⑨柯禮聃:《建立新型的黃河流域管理體制》，《中國水利》2001年第4期。

D922.68

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1003—0751(2011)06—0094—04

2011—09—03

張千帆，男，北京大學法學院教授，博士生導師，中國法學會憲法與行政法學研究會副會長(北京 100871)。

責任編輯:鄧 林