基礎(chǔ)教育領(lǐng)域公私合作伙伴關(guān)系模式及其理論基礎(chǔ)探析

原青林

（肇慶學(xué)院 教育學(xué)院，廣東 肇慶 526061）

基礎(chǔ)教育領(lǐng)域公私合作伙伴關(guān)系模式及其理論基礎(chǔ)探析

原青林

（肇慶學(xué)院 教育學(xué)院，廣東 肇慶 526061）

基礎(chǔ)教育領(lǐng)域公私合作伙伴關(guān)系（PPP）是公共教育部門與私營部門建立合作伙伴關(guān)系以促進(jìn)基礎(chǔ)教育事業(yè)發(fā)展的一種新模式，也是一種新型的教育投融資與教育服務(wù)模式。它涉及多個(gè)合作辦學(xué)模式，且基于多個(gè)相關(guān)理論或觀念，值得關(guān)注和研究，這對于解決我國基礎(chǔ)教育領(lǐng)域面臨的諸多問題具有一定的借鑒意義。

基礎(chǔ)教育；公私合作伙伴關(guān)系模式；理論基礎(chǔ)

公私合作伙伴關(guān)系（Public-Private Partnerships,簡稱PPP），是公共部門與私營部門建立合作伙伴關(guān)系以促進(jìn)公共事業(yè)發(fā)展的一種新模式，也是一種新型的投融資與服務(wù)模式。PPP可以減少公共部門對社會機(jī)制的干預(yù)，并將社會服務(wù)的責(zé)任部分轉(zhuǎn)移至民間，使民間擁有參與公共事務(wù)的機(jī)會，藉以減少政府經(jīng)費(fèi)支出，增加社會服務(wù)競爭，讓人民享有最佳服務(wù)質(zhì)量。它并不意味著政府消極放棄管制，而是將部分職能轉(zhuǎn)由民間部門，政府仍需承擔(dān)資金籌措、業(yè)務(wù)監(jiān)督和績效評價(jià)之責(zé)任。在教育領(lǐng)域，PPP的主要目的是為了解決教育經(jīng)費(fèi)不足，增加教育經(jīng)營的彈性及創(chuàng)新，提升教育服務(wù)的質(zhì)量，減少政府不必要的干預(yù)，提高辦學(xué)效益等。不過，教育領(lǐng)域的PPP一方面要顧及教育的旁觸效應(yīng)或外溢效果，另一方面要將市場機(jī)制引入公共教育系統(tǒng)中，其引入的理念包含去中心化、管理績效標(biāo)準(zhǔn)、市場競爭機(jī)制等。

一、基礎(chǔ)教育公私合作伙伴關(guān)系模式

（一）政府委辦模式

為了推動教育事業(yè)的發(fā)展，政府教育行政部門一般會委托民間來經(jīng)營教育事務(wù)。該模式表現(xiàn)為以下幾種形式：

1.整體或硬件委托民間辦理：整體委托和部分委托。教育行政部門將原本屬于公共服務(wù)性或執(zhí)行性整體業(yè)務(wù)委托民間辦理，或者僅將土地、建筑、設(shè)施設(shè)備等硬件部分委托民間經(jīng)營管理。受托之民間機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)經(jīng)營管理和保管維護(hù)公有財(cái)產(chǎn)，其委托形式包括“公辦民營”、“公民合營”、“初期公民合營、逐步民營”及“部分公營、部分民營”等。

2.業(yè)務(wù)項(xiàng)目委托民間辦理。為了簡化政府行政業(yè)務(wù)，教育行政部門將下列業(yè)務(wù)委托民間辦理：（1）內(nèi)部事務(wù)或服務(wù)：各機(jī)構(gòu)內(nèi)部事務(wù)或?qū)ν馓峁┓?wù)之業(yè)務(wù)委托民間辦理，如各機(jī)構(gòu)之資訊、保安、清潔、環(huán)境綠化、事務(wù)性設(shè)備、公務(wù)車輛、文書繕打等業(yè)務(wù)。（2）行政檢查事務(wù)：各機(jī)構(gòu)將搜集、查察、驗(yàn)證及認(rèn)定一定事實(shí)所做之檢查等業(yè)務(wù)委托民間專業(yè)機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)技師代為執(zhí)行，如汽車檢驗(yàn)委托民間機(jī)構(gòu)代檢，危險(xiǎn)性機(jī)械或設(shè)備檢查委托代行檢查機(jī)構(gòu)辦理，各證照審查委托各該專門機(jī)構(gòu)辦理等。（3）輔助行政：各機(jī)構(gòu)視需要將業(yè)務(wù)委托私人，使其居輔佐地位，從旁協(xié)助行政機(jī)構(gòu)執(zhí)行部分管制性業(yè)務(wù)，如委托民間拖吊違規(guī)車輛或拆除違章建筑等。[1]

（二）管理合約模式

由教育行政部門與民間機(jī)構(gòu)簽訂合約，雙方分別就經(jīng)營目標(biāo)、經(jīng)費(fèi)、時(shí)間、條件、內(nèi)容、方式以及學(xué)生評價(jià)等方面達(dá)成協(xié)議，民間機(jī)構(gòu)依據(jù)雙方合約負(fù)責(zé)學(xué)校營運(yùn)，政府提供所需設(shè)施及人員。民間機(jī)構(gòu)憑借其經(jīng)營管理能力賺取管理費(fèi)，并沒有向該項(xiàng)目投資。政府是學(xué)校資產(chǎn)所有者，因而完全對學(xué)校的盈虧負(fù)責(zé)。此外，政府還擁有預(yù)算、學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、人員聘用等方面的決定權(quán)，但同時(shí)也須接受民意機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。不過，教學(xué)部門的人事權(quán)（即教師聘任）可做不同考量，聘任權(quán)可以下放到教學(xué)部門，因此工資待遇及聘用條件可與公辦公營學(xué)校有所區(qū)別。

在這一模式下，政府可從有意且擅于經(jīng)營管理的民間私人或機(jī)構(gòu)中，選擇能夠配合且具有教育理念和教育實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)者作為合作伙伴，政府提供必要的資源，但應(yīng)將經(jīng)營權(quán)交付勝任之民間機(jī)構(gòu)。此種模式對于改進(jìn)整個(gè)學(xué)校行政系統(tǒng)管理和教育資源有效利用均有明顯效果。其最主要的優(yōu)點(diǎn)在于：收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)參照公辦學(xué)校，因而不會增加家長的經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)，但卻能夠提高學(xué)校的營運(yùn)效果；其不利之處表現(xiàn)在明顯增加了現(xiàn)任教師的工作負(fù)擔(dān)與壓力。以美國為例，目前美國在賓夕法尼亞州的費(fèi)城和巴爾的摩、佛羅里達(dá)州的達(dá)德郡、明尼蘇達(dá)州的明尼亞波市等地所實(shí)施的公辦民營方式，大多屬于此類方式。比如在費(fèi)城，學(xué)區(qū)以契約外包形式與營利機(jī)構(gòu)和非營利機(jī)構(gòu)簽訂學(xué)校委托經(jīng)營管理契約，政府按學(xué)生人頭進(jìn)行補(bǔ)貼，經(jīng)營機(jī)構(gòu)對學(xué)生的成績和學(xué)校的績效負(fù)責(zé)。[2]

（三）民間整體承包與個(gè)別事項(xiàng)契約外包模式

1.民間整體承包模式。在這一模式中，政府負(fù)責(zé)設(shè)立學(xué)校，以出租或無償借用等方式提供學(xué)校用地、校舍及基本設(shè)施，民間機(jī)構(gòu)定期向政府繳交承包費(fèi)，取得包括人事、經(jīng)費(fèi)及財(cái)產(chǎn)在內(nèi)的全部經(jīng)營權(quán)。國家并不提供其他資金、人員或設(shè)備，由民間機(jī)構(gòu)自負(fù)學(xué)校盈虧。由于這類學(xué)校具有較高的營利性，民間機(jī)構(gòu)一般比較樂意籌辦。不過要想獲利，除了有較佳的辦學(xué)績效外，還要實(shí)行彈性的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。本模式可再分為3種：一是政府提供學(xué)校用地和校舍，民間機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)教學(xué)設(shè)備的采購、人員的聘用及學(xué)校的經(jīng)營；二是政府提供學(xué)校用地、校舍和教學(xué)設(shè)備，民間機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人員的聘用和學(xué)校的經(jīng)營；三是政府提供學(xué)校用地、校舍、教學(xué)設(shè)備、教學(xué)與行政人員，民間機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)學(xué)校的經(jīng)營管理[1]。目前，此種模式在臺灣等地得到了廣泛的推廣。

2.民間個(gè)別事項(xiàng)契約外包模式。本模式是指民間機(jī)構(gòu)為學(xué)校提供特定事務(wù)、設(shè)備、人員等方面的服務(wù)，并取得相應(yīng)的服務(wù)報(bào)酬。它并非屬于上述整體而大型教育事業(yè)委托管理之類，而是一種單一而瑣細(xì)的模式。此模式又可細(xì)分為兩類：一是簽訂輔助性及支持性契約，如學(xué)生走讀服務(wù)、營養(yǎng)午餐、校園安保、校園清潔工作、校舍及設(shè)施維修等服務(wù)。二是簽訂核心性服務(wù)契約，主要提供以下3種服務(wù)：（1）管理服務(wù)，亦即提供有關(guān)學(xué)校教育事務(wù)之管理服務(wù)，如教師進(jìn)修培訓(xùn)、圖書館管理、資訊中心或電腦設(shè)備管理以及建教合作等；（2）教學(xué)服務(wù)，提供電腦教學(xué)、外語教學(xué)或聘請其他專業(yè)及技術(shù)科目教師、代課教師及社團(tuán)指導(dǎo)教師等；（3）課程、教材、教學(xué)器材服務(wù)，即依據(jù)地方需要修訂課程或教學(xué)方法，或提供教學(xué)科技，如設(shè)計(jì)專業(yè)課程、出版輔導(dǎo)教材、設(shè)計(jì)與開發(fā)教學(xué)軟件等[1]。

（四）薩瓦斯民營化委托模式

美國民營化專家薩瓦斯（E.S.Savas）認(rèn)為，民營化屬于新公共管理的主流，體現(xiàn)了新公共管理的所有特征。為此，他總結(jié)出政府促成私營部門進(jìn)入公共物品領(lǐng)域的3種途徑，即委托、撤資和替代，藉以減少政府干預(yù)，增加民間機(jī)構(gòu)與機(jī)制之功能。根據(jù)這一模式，政府委托外包有以下5種方式：（1）簽約外包，即政府通過簽約將部分物品或服務(wù)委托民間機(jī)構(gòu)提供；（2）特許權(quán)，即由政府為水電、瓦斯和運(yùn)輸業(yè)者等私營部門提供特許經(jīng)營權(quán)，這種經(jīng)營權(quán)涉及公有范圍的租用，如公線的特許、廣播頻道的使用以及公共資產(chǎn)的租賃；（3）補(bǔ)助，即由政府通過免稅、低息貸款、直接補(bǔ)助等方式形成吸引私營部門參與經(jīng)營的誘因；（4）專用/抵用券，即政府向有資格的民眾核發(fā)專用/抵用券，以指定消費(fèi)某種貨品（如食品、房租等）。目前，一些國家和地區(qū)的社會救濟(jì)常通過此種方式實(shí)施，如臺灣的幼教券等；（5）強(qiáng)制，即政府以命令方式強(qiáng)行要求私營部門支付強(qiáng)制性服務(wù)費(fèi)，從而為政府分擔(dān)或共同承擔(dān)若干社會安全責(zé)任，如失業(yè)保險(xiǎn)金等。[1]不過從目前來看，替代與撤資這兩種方式并不適用于教育這種具有外溢效果的公共事務(wù)。

（五）特許學(xué)校模式

特許學(xué)校是美國20世紀(jì)90年代基礎(chǔ)教育改革中產(chǎn)生的一種新的公辦民營學(xué)校類型。它是由特許授權(quán)機(jī)構(gòu)與一些團(tuán)體、企業(yè)及包括教育工作者、家長、社區(qū)負(fù)責(zé)人在內(nèi)的個(gè)人簽訂契約、互相承諾的一種辦學(xué)形式。這類學(xué)校一般接受政府資助并可免受傳統(tǒng)公立學(xué)校必須遵守的規(guī)章制度的約束，但必須對契約負(fù)責(zé)，完成契約中規(guī)定的包括改進(jìn)學(xué)校教學(xué)、提高學(xué)生成績在內(nèi)的各項(xiàng)目標(biāo)。政府賦予特許學(xué)校法律上獨(dú)立的地位，在課程、教學(xué)、人事、組織、管理及經(jīng)費(fèi)等事項(xiàng)上擁有一定的自主權(quán)，政府特別允許由教師或家長經(jīng)營的學(xué)校，并由政府代表、學(xué)校內(nèi)部成員代表（教師、行政人員）與政府以外各社會團(tuán)體（家長團(tuán)體、弱勢團(tuán)體、地方居民等）推舉代表組成學(xué)校管委會，政府根據(jù)特許學(xué)校的招生人數(shù)撥付相當(dāng)于其他公立學(xué)校的教育經(jīng)費(fèi)，其主要目的在于將私人辦學(xué)的績效理念注入公立學(xué)校。

如上所述，特許學(xué)校與政府之間是一種契約關(guān)系（通常3～5年），學(xué)校必須在契約規(guī)定期限內(nèi)保證達(dá)成雙方認(rèn)可的經(jīng)營目標(biāo)。這些目標(biāo)通常是以改進(jìn)學(xué)校教學(xué)狀況為主，因而多數(shù)特許學(xué)校屬于教育改革的實(shí)驗(yàn)學(xué)校。正因?yàn)樗鼈兙哂薪逃龑?shí)驗(yàn)性質(zhì)，所以通常可以免受例行性教育行政法規(guī)的限制，如各學(xué)科授課時(shí)數(shù)、教學(xué)進(jìn)度、教師工作準(zhǔn)則、薪資規(guī)定以及例行性報(bào)表等。目前美國的特許學(xué)校已達(dá)數(shù)千所，成為美國中小學(xué)的主流。特許學(xué)校一方面具備公立學(xué)校公平、公正、低收費(fèi)的優(yōu)點(diǎn)，另一方面又具有私立學(xué)校重視經(jīng)營績效的優(yōu)點(diǎn)，同時(shí)亦可激發(fā)各種創(chuàng)新性教育實(shí)驗(yàn)，并且可以通過競爭壓力，刺激一般公立學(xué)校提升學(xué)校經(jīng)營及教學(xué)質(zhì)量。因此它們已成為美國新世紀(jì)學(xué)校的典范。

（六）教育代用券模式

教育代用券是指由政府授予學(xué)生家長的一種學(xué)費(fèi)證明或權(quán)利，學(xué)生家長可以用這種證明或權(quán)利支付自己孩子的學(xué)費(fèi)。具體而言，政府發(fā)給每位學(xué)生一張具有一定面額的教育服務(wù)購買券，家長可以持此券為自己孩子選擇任何一所參與此項(xiàng)計(jì)劃的公立或私立學(xué)校上學(xué)，而不是必須在就近或指定的一所公立學(xué)校上學(xué)。代用券所代表的金額已由相應(yīng)的公共（政府）機(jī)構(gòu)或私人（公司、基金會等）機(jī)構(gòu)支付給家長或代表家長直接支付給學(xué)校。目前，各國的教育代用券計(jì)劃存在的形式大約分為以下5種：（1）政府審查學(xué)校收取的教育代用券（加拿大）；（2）只有取得教師資格或政府批準(zhǔn)的學(xué)校才能接受教育代用券 （萊索托、英國、波蘭）；（3）針對低收入家庭學(xué)生的教育代用券（智利、哥倫比亞、美國、波多黎各、英國）；（4）針對女童的教育代用券（孟加拉國、瓜地馬拉、巴基斯坦）；（5）針對殘疾兒童的教育代用券（加拿大、波蘭）。[3]教育代用券計(jì)劃是家長擇校權(quán)的具體體現(xiàn)，它的確可以將競爭機(jī)制引入公立學(xué)校，惟其受質(zhì)疑的是政府的角色略顯消極，徒增針對私立學(xué)校的補(bǔ)助，而對于一般的公立學(xué)校并無主動協(xié)助，故而容易導(dǎo)致公立學(xué)校在來不及應(yīng)變的情況下流失學(xué)生和資金。

二、基礎(chǔ)教育公私合作伙伴關(guān)系的理論基礎(chǔ)

（一）家長擇校觀

“家長擇校”概念始于1950年代，其目的在于使家長能夠根據(jù)孩子的能力及性向選擇學(xué)校。教育代用券的推出，為家長擇校提供了契機(jī)。其另一意圖是解決公立學(xué)校教育質(zhì)量低劣的問題。家長擇校的成功實(shí)施既可以提高參與擇校計(jì)劃之學(xué)生的學(xué)業(yè)成績，又可以通過競爭機(jī)制激勵(lì)公立學(xué)校改善經(jīng)營狀況。教育代用券的實(shí)施從5個(gè)方面為古典經(jīng)濟(jì)學(xué)提供了印證。在市場經(jīng)濟(jì)的激烈競爭下，參與者（公立與私立學(xué)校）將會作出自我調(diào)整。這五個(gè)方面是：（1）市場導(dǎo)向型學(xué)校調(diào)整經(jīng)營形態(tài)以符合消費(fèi)者的期待與要求；（2）市場導(dǎo)向型學(xué)校與消費(fèi)者進(jìn)行溝通；（3）家長擇校可提升家長的教育滿意度；（4）市場導(dǎo)向型學(xué)校辦學(xué)績效較佳；（5）公立學(xué)校在家長擇校的壓力之下，將會被迫作出調(diào)整。[1]綜上所述，家長擇校觀將教育視為一種市場經(jīng)濟(jì)，教育管理者是企業(yè)家，而家長與學(xué)生是客戶。家長擇校的主要目的在于創(chuàng)造一個(gè)開放、競爭的教育市場，以此提升教育水平，使那些自主型學(xué)校在消費(fèi)者的要求中得以塑造。換言之，家長擇校已被視為學(xué)校績效的一個(gè)標(biāo)志，當(dāng)家長自愿為孩子選擇就讀的學(xué)校時(shí)，他們的市場行為便能對其他消費(fèi)者產(chǎn)生正面影響，并且能夠間接地促使學(xué)校謀求改進(jìn)和發(fā)展，致使教育市場中的優(yōu)勝劣汰法則得以有效地運(yùn)作，消費(fèi)者自身也能夠擔(dān)當(dāng)教育質(zhì)量監(jiān)督者的角色。

（二）城市政體論

城市政體論從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視角出發(fā)，對影響城市發(fā)展的各種勢力，如政府、工商業(yè)及金融集團(tuán)（市場的力量）和社區(qū)（社會的力量）等三者關(guān)系進(jìn)行考究，藉以探明這些關(guān)系對城市發(fā)展及政體結(jié)構(gòu)所產(chǎn)生的影響。其研究重心是：以“發(fā)展”為核心進(jìn)行社區(qū)權(quán)力分析，論述的是公私行動主體間所形成的非正式統(tǒng)治同盟，以及各利益集團(tuán)在區(qū)域公共決策中所發(fā)揮的作用。城市教育組織政體可分成4類，即表現(xiàn)型政體、雇用型政體、賦權(quán)型政體和市場型政體。[4]此外，市場型政體又可分為兩類，即企業(yè)型市場政體和公司法人組織市場政體。[1]在這6種教育城市政體形態(tài)中，當(dāng)屬市場型政體最適合推動公共教育公私合作伙伴關(guān)系的發(fā)展。但是，美國學(xué)者赫尼格（J.R.Henig）在美國費(fèi)城教改經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，又提出了契約型政體。他認(rèn)為，市場政體下的兩種模式——企業(yè)型市場政體和公司法人組織市場政體——均不符合費(fèi)城目前的學(xué)區(qū)教改現(xiàn)狀。前者著重強(qiáng)調(diào)教育選擇權(quán)，以此開創(chuàng)教育競爭市場。但此舉并不代表美國費(fèi)城的教改方向；后者雖引進(jìn)民間資源共同推進(jìn)教育改革，但民間機(jī)構(gòu)缺乏參與決策的充分權(quán)利，僅具有企業(yè)精神，卻不具備多元共治的政體。因此，依據(jù)契約型政體，學(xué)區(qū)行政人員與民間機(jī)構(gòu)可以通過立約的方式購買為學(xué)校提供的服務(wù)[5]。

（三）公共選擇理論

公共選擇理論作為一門學(xué)科，以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)原理對民主立憲政府的各種社會問題進(jìn)行分析研究。它假設(shè)在市場機(jī)制下，所有參與者的行動皆出于私利，且皆以理性來進(jìn)行判斷和選擇。在此前提下，它將理性假設(shè)應(yīng)用到政治領(lǐng)域，認(rèn)為政府官員亦屬經(jīng)濟(jì)人，并由此產(chǎn)生了市場論和政治家行為動機(jī)理論。社會中存在兩個(gè)市場：一個(gè)是經(jīng)濟(jì)市場，另一個(gè)是政治市場。前者中的交易對象是商品和服務(wù)，交易的媒介是貨幣；而后者中的交易主體是政治家和選民，內(nèi)容是權(quán)力和福利，交易的媒介是選票。政治家通過管理國家在一定程度上造福于民，以此贏得民眾的支持。政治市場中的政治家追求權(quán)力最大化，民眾追求福利最大化。[6]該理論認(rèn)為，傳統(tǒng)政府部門以獨(dú)占的方式提供服務(wù)，結(jié)果導(dǎo)致效率低下、缺乏競爭、生產(chǎn)過剩等弊病的產(chǎn)生，形成所謂“政府失靈”的現(xiàn)象。針對此類行政缺陷，有論者主張采取下列解決方案：其一，優(yōu)化社會、市場管理與政府職能。其措施包括：非國有化、自由化、扁平式管理 （如公共專案系統(tǒng)排序、公共服務(wù)享用者付費(fèi)制）。其二，調(diào)動社會力量與公共服務(wù)社會化。其措施包括：政府業(yè)務(wù)合同出租 (如美國監(jiān)獄私有化)；以私補(bǔ)公；打破政府壟斷（如教育代用券）；建立政府部門與私營企業(yè)的伙伴關(guān)系（如BOT）；公共服務(wù)社區(qū)化（如治安承包制）。其三，政府部門內(nèi)部的管理體制改革。具體改革舉措包括：利用資訊技術(shù)；建立和完善行政管理資訊系統(tǒng)；決策與執(zhí)行分離和分權(quán)制度化的趨勢；部門內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)改革；推進(jìn)公務(wù)員制度改革；建立彈性用人制度；強(qiáng)調(diào)顧客取向；提高服務(wù)質(zhì)量；改善公共機(jī)構(gòu)形象；主張借鑒和運(yùn)用工商企業(yè)的管理風(fēng)格。[6]

（四）新公共管理理論

新公共管理理論始于1970年代后期，并于1980年代開始主宰英美等國家的行政管理與改革。它以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)，主張?jiān)谡裙膊块T廣泛采用私營部門成功的管理方法和競爭機(jī)制，重視公共服務(wù)的產(chǎn)出，強(qiáng)調(diào)文官對社會公眾的響應(yīng)和政治敏感性，主張?jiān)谌藛T錄用、任期、工資及其他人事行政環(huán)節(jié)上實(shí)行更加彈性、富有成效的管理方式。新公共管理有以下4個(gè)特點(diǎn)：（1）對無法直接轉(zhuǎn)為私人所有權(quán)的公共部門（準(zhǔn)市場）大膽而廣泛地采用市場機(jī)制；（2）以強(qiáng)有力的組織和場域分權(quán)從事服務(wù)的管理和生產(chǎn)；（3）通過不斷地宣傳強(qiáng)調(diào)改善服務(wù)質(zhì)量的重要性；（4）對使用者/消費(fèi)者個(gè)別服務(wù)的期待予以更多的關(guān)注。[7]147由此可見，新公共管理的重點(diǎn)在于授權(quán)責(zé)任、目標(biāo)績效導(dǎo)向、成果導(dǎo)向、組織扁平化、競爭、私有化、雇用彈性化等等。將此應(yīng)用于公共部門的經(jīng)營，在新公共管理的核心信念下，政府機(jī)構(gòu)可將部分服務(wù)朝此方向加以修正：（1）將焦點(diǎn)放在管理、績效評價(jià)與效率之上，而非政策之上；（2）將官僚結(jié)構(gòu)分解為許多附屬機(jī)構(gòu)，各機(jī)構(gòu)間根據(jù)使用者/消費(fèi)者付費(fèi)情況進(jìn)行互動；（3）以準(zhǔn)市場機(jī)制和立約外包的方式創(chuàng)設(shè)競爭環(huán)境；（4）削減成本；（5）強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出目標(biāo)、規(guī)定合約期限、利潤或資金誘因和自由空間的管理模式。[7]148在此信念之下，這一模式開始呈現(xiàn)不同的化身，如管理主義、市場導(dǎo)向型公共行政、后官僚范式、企業(yè)型政府，等等。盡管名稱殊異，但皆是朝著小而美、小而能、小而有效等扁平式的政府向前發(fā)展。

三、國外基礎(chǔ)教育公私合作伙伴關(guān)系模式對我國的啟示

在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域引入PPP模式，能夠促進(jìn)教育投資主體多元化，有效減輕政府財(cái)政支出壓力,提高基礎(chǔ)教育資源配置效率和中小學(xué)入學(xué)率與教學(xué)質(zhì)量；同時(shí)，國外的成功實(shí)踐、良好的項(xiàng)目運(yùn)作環(huán)境和充足的市場資金來源為PPP模式的引入提供了可能，且產(chǎn)生了明顯的效果。就我國的基礎(chǔ)教育領(lǐng)域而言，在中小學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和學(xué)校管理方面引入PPP模式，同樣具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。目前，我國的基礎(chǔ)教育領(lǐng)域存在的突出問題包括教育財(cái)政投入不足，教育經(jīng)費(fèi)壓力過大，學(xué)校用地緊張，校舍嚴(yán)重失修，硬軟件設(shè)備不足或老化，缺乏科學(xué)的管理監(jiān)督，辦學(xué)效益不明顯等。這些問題已經(jīng)引起學(xué)界和政策層面的高度重視。針對它們的教育改革也正在逐步向前推進(jìn)。但改革的力度和進(jìn)度都不盡如人意。具體表現(xiàn)在：我國的公共教育經(jīng)費(fèi)占國民生產(chǎn)總值的比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平；同時(shí)，多年來我國政府在教育投資上一向傾斜于高等教育，這使得基礎(chǔ)教育的資金較為短缺；地方負(fù)擔(dān)為主、中央和省級負(fù)擔(dān)為輔的基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)投入的基本格局又使我國基礎(chǔ)教育的發(fā)展與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切聯(lián)系在一起，從而導(dǎo)致基礎(chǔ)教育的不均衡發(fā)展：農(nóng)村基礎(chǔ)教育的發(fā)展處境最為嚴(yán)峻。另一方面，教育投資效益的高低，很大程度上取決于強(qiáng)有力的投資管理和科學(xué)的投資方式。長期以來，我國教育財(cái)政管理比較薄弱，缺乏科學(xué)的管理體制，尤其是采用無償性財(cái)政撥款方式進(jìn)行教育財(cái)政資金的分配，助長了輕視投資效益的傾向，教育經(jīng)費(fèi)浪費(fèi)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。此外，在教育基礎(chǔ)設(shè)施的購置和建設(shè)過程中缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制，導(dǎo)致學(xué)校基礎(chǔ)設(shè)施存在一定的質(zhì)量問題，甚至有時(shí)會直接危及學(xué)生和教師的生命安全。可見，在我國基礎(chǔ)教育投融資及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理層面借鑒和推廣國際基礎(chǔ)教育PPP模式的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)是十分必要的。這將成為加快我國教育改革與發(fā)展步伐的有效手段之一。

[1] Reason Foundation.Privatization Trends and Statistics[EB/OL].[2010-04-08].http://nccur.lib.nccu.edu.tw/bitstream/140.119/3,

[2] GOLD E,CHRISTMAN J B,HEROLD B.Bringing the Private into the Public:Changing the Rules of the Game and New Regime Politics in Philadelphia Public Education[J].Education Policy,2006：160-185.

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[4] STONE N.Regime Politics:Governing Atlanta,1946-1988[M].Kansas:University Press of Kansas,1989：166.

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[6] 鄒東升,胡術(shù)鄂.公共服務(wù)市場化的績效優(yōu)勢與邊界限度——對公共治安承包實(shí)踐的省察[M]//落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀推進(jìn)行政管理體制改革研討會暨中國行政管理學(xué)會2006年年會論文集.2006.

[7] 林鐘沂.行政學(xué)[M].臺北：三民書局,2001：147-148.

On Public-Private Partnership Models in Basic Education and their Theoretical Basis

YUAN Qinglin

(School of Education,Zhaoqing University,Zhaoqing,Guangdong,526061,China)

Public-Private Partnership(PPP)in basic education is a new model of collaboration between the public and private sectors to develop basic education.And it is a new model of investment and moneycollection and educational provision.It involves various models,and bases itself on various theories or concepts,hence worthy of note and study.It is of great help to addressing the problems in the governance and systematic design of the educational reform and development of our country.

basic education;Public-Private Partnership models;theoretical basis

G47

A

1009－8445（2011）01－0060－05

（責(zé)任編輯：杜云南）

2010－11－15； 修改日期：2010－12－02

2010年度教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目（10YJA880171）

原青林（1959－），男，河南輝縣人，肇慶學(xué)院教育學(xué)院教授，博士。