住宅小區人防工程權屬及管理問題的探討—— 以廣州市為例

曹瑋

（廣州城市職業學院，廣東 廣州 510060）

一、引言

人防工程是指為保障戰時人員與物資掩蔽、人民防空指揮、醫療救護而單獨修建的地下防護建筑，以及結合地面建筑修建的戰時可用于防空的地下室。人防工程能抵抗一定武器效應的殺傷破壞，也具備抵御自然災害的能力，可在戰爭或受災的情況下保護人民生命財產安全。資料證明，1976年的唐山大地震，工作在礦井等地下空間的2.5萬人競奇跡般的無一人傷亡[1]。可見，人防工程等地下設施在抵御自然災害方面的作用。

住宅小區人防工程是一種以開發商投資建設為主的、有抵御武器和災難侵害能力的地下建筑物，屬于國防戰備資源一部分。

有人說，19世紀是橋的世紀，20世紀是高層建筑的世紀，21世紀是開發利用地下空間的世紀[2]。因此,作為地下空間組成部分的人防設施，在新世紀將扮演更加重要的角色，在擴大城市容量，緩解城市用地緊張，改善生活環境，提高生活質量等方面充分發揮作用。而住宅小區的人防設施更能為業主和小區提供車位、配套商場、超市、會所、各種康體設施及球場所需要的地下空間，以增加地面綠地和休閑廣場的面積，這對增加小區綠地面積、提高綠化率和改善小區居住環境十分有利。

二、廣州市住宅小區人防工程建設現狀

廣州市作為中國沿海經濟較發達地區之一，也是全國最早發展商品房的城市，在人防工程建設和管理方面取得了不少成就。

（一）基本情況

1.建立和完善了人防工程的建設標準。2010年1月，廣州市出臺了《關于明確新建民用建筑修建防空地下室標準的通知》（以下簡稱《通知》），明確了不同民用建筑所需配置的人防設施的數量和質量。按照《通知》“新建10層（含）以上或者基礎埋深3米（含）以上的民用建筑，按照不低于地面首層建筑面積修建6級（含）以上防空地下室”和“地面總面積在2 000平方米（含）以上的，按照地面建筑面積的3%～5%修建6級（含）以上防空地下室”的要求，未來幾年將有大量人防設施落成，人防面積迅速增加。

2.加強對人防設施建設的監管力度。根據規定，應建防空地下室的民用建筑項目在人防工程開工前，必須向人防主管部門辦理人防工程質量監督手續。人防工程完工后，人防主管部門依法對防空地下室建設進行監督檢查和竣工驗收備案核準，驗收合格的發給《人防工程竣工驗收備案意見書》。商品房若不能經過人防部門驗收合格，將無法辦理產權和投入使用。這就從制度上保證人防設施的質量與數量。

3.人防工程的建設和經營情況。近年來，廣州市人防設施建設成就顯著。在人防辦的主持下，廣州市建成了如“英雄廣場”、“流行前線”、“康王地下商業城”等眾多大型人防空間并作為商鋪出租經營，由于位置優越、營銷得力，這些商業人防設施的出租率和租金水平都較高，基本實現了經濟效益和人防功能的充分結合。

在房地產開發中，發展商建設人防設施的做法很普遍。無論是住宅小區還是寫字樓、商城，都建有人防工程并作為停車場出租經營。如廣州市中信廣場的人防地下室，面積達23 239平方米，平時作為地下停車場，很好地滿足了CBD停車空間需求；而第三金碧花園小區的地下層面積為10646平方米，其中約一半的面積為人防設施，主要作為汽車庫和單車庫出租經營。

（二）存在的主要問題

通過走訪樓盤，與物業公司和業主訪談，發現廣州市住宅小區人防工程在經營和管理上仍存在許多問題，具體表現如下。

1.住宅小區人防設施產權不清。權屬不明是影響人防工程管理使用的最大瓶頸。盡管我國的法律體系中涉及人防工程歸屬的法律有7、8部，但圍繞住宅小區人防工程歸屬問題的爭議始終未能得到合理的解決。目前圍繞這一問題的觀點主要有3種[3-4]。（1）“一切組織和個人都有得到人民防空保護的權利，都必須依法履行人民防空義務；（《中華人民共和國人民防空法》第八條）”；“結合民用建筑修建防空地下室，一律由建設單位負責修建。（《關于改變結合民用建筑修建防空地下室規定的通知》）”和“人防工程及其設備設施是國家的財產（《關于平時使用人防工程收費的暫行規定》第二條）”。支持該觀點的人認為，人防工程屬國防工程和社會公益性建設項目，修建人防工程，是開發商必須履行的義務，且開發商進行人防工程建設時，并未有償獲取地下空間使用權，因此，人防工程的產權應屬于國家。（2）“人民防空工程平時由投資者使用管理和收益歸投資者所有（《中華人民共和國人民防空法》第五條）”；“誰投資、誰所有、誰收益、誰維護”的基本原則以及《房產測量規范》中“獨立使用的地下室、車棚、車庫、為多幢服務的警衛室、管理用房、作為人防工程的地下室都不計入共有建筑面積”的規定。該觀點認為，人防工程由開發商投資建設，且根據測量規范，其建筑面積未參與商品房銷售建筑面積的分攤，因此，人防工程的產權應歸開發商所有。（3）認為盡管住宅小區的人防工程由開發商建造，但其建造費用早在商品房定價時就打入項目成本并轉嫁給消費者，小區業主才是人防工程的真正投資者，因此根據“誰投資、誰所有、誰收益、誰維護”的基本原則，人防工程應歸全體業主共有。

由上可見，所有權之爭主要集中在開發商履行法定義務修建的住宅小區人防工程的所有權是否必須全部國有和人防工程建設成本是否已轉嫁給購房者這兩個方面。

2.用途和經營方式單一。筆者走訪調查發現9成以上的住宅小區人防工程是作為停車場使用，用途比較單一。盡管對于住宅小區人防設施的歸屬仍有爭議，但開發商無法獲得人防車位的產權，因此，經營方式以出租為主。大部分發展商采用按年或按月的方式出租，也有少數發展商采用出售若干年使用權的方式經營。而對于租金收入的分配，由于不少樓盤都沒有成立業主委員會，加之業主對人防工程相關知識了解不多，租金由發展商占有支配的情況普遍。

3.住宅小區人防工程的管理者素質不高，管理混亂。據調查，目前，大部分小區人防工程的管理都是物業公司代管。在目前我國物業公司素質參差不齊的現狀下，難以保證每一個小區的人防設施都能得到專業的管理和養護。再加上部分人防工程被閑置，往往容易被管理者疏忽，甚至，少數人防工程設施出現了滲水和墻裂的現象。一旦戰爭或災難來臨，設施抵御武器和災害的能力就要大打折扣。

6.4.4 花葉?。孩偌皶r防治蚜蟲，用10%吡蟲啉可濕性粉劑3000倍液或50%抗蚜威可濕性粉劑2000倍液或2.5%魚藤精乳劑600～800倍液噴霧。②發病初期噴灑1.5%植病靈乳劑1000倍液或20%病毒可濕性粉劑500倍液或抗毒劑1號200～300倍液，間隔 7～10天 1次，連噴 2～3次。

4.缺乏統一規劃。廣州市大部分小區人防工程是開發商自行設計建設的，各小區工程之間不連通，這不僅大大削弱了人防工程的效能，還容易造成重復建設，浪費地下空間資源。

5.公眾防空意識淡薄，對人防工程了解少。由于長期處于和平無災的環境，公眾的防空抗災意識也逐漸淡薄。根據筆者走訪調查發現，一些業主甚至不知道自己居住的小區是否建有人防工程，即便知道，也少有能說出具體位置和規模，對人防設施的歸屬、使用、收益等問題更是懵懂，因此，一些不良開發商違規售賣沒有產權的地下人防車位,致使許多業主購買后無法辦理產權證而受騙；而另一方面住宅小區內人防設施的標志不明顯，難以實現戰時或受災時迅速避難。

三、住宅小區人防工程產權和管理制度改革構想

（一）區分所有權和使用權

1.明確住宅小區人防工程的所有權。所有權是其它一切權利的基礎，也是解決小區人防工程問題的關鍵。《國防法》第三十七條規定：“國防資產屬于國家所有，國家保護國防資產不受侵害，保障國防資產的安全、完整和有效”?！蛾P于平時使用人防工程收費的暫行規定》第二條則更明確地指出：“人防工程及其設備設施是國家的財產?！倍段餀喾ā防镆灿小皣蕾Y產屬國家所有”的表述。另外《中華人民共和國人民防空法》第八條規定：“一切組織和個人都有得到人民防空保護的權利，都必須依法履行人民防空義務。”經過對這些法律條款的閱讀分析，筆者認為人防工程應歸國家所有，一切組織和個人都有防空義務，這里的義務理應包括在開發住宅小區項目時修建人防工程。

2.在所有權的基礎上設立使用權及其它權利。根據《物權法》的界定，物權包括了所有權、用益物權和擔保物權，而所有權人有權在自己的不動產或動產上設立用益物權和擔保物權。因此，國家作為住宅小區人防工程的所有權人，有權設立一定年限的使用權（人防工程使用年限最高不得超過住宅小區土地使用權的剩余年限），允許社會人員占有、使用、收益，甚至，在特定情況下處理人防工程。

根據“誰投資、誰收益、誰維護”原則，投資建設住宅小區人防工程者應該獲得使用權，使用者可在法律允許的條件下和人防部門的監督下，自由出租、抵押、轉讓、交換人防設施并獲得收益。其中，開發商作為住宅小區和人防工程的投資和建設者，應獲得使用權。但針對當前開發商把人防工程等各種公共設施建造費打入項目建造成本的情況，筆者建議應要求開發商在取得使用權前履行舉證的義務。若開發商能證明人防工程的成本確實沒有打入房價，則其使用權歸開發商所有。否則，應視為業主已支付了相關投資，使用權歸小區業主共有。

所有權和使用權分離的制度給予住宅小區人防工程使用者更多的權利，使用者能更加自由地使用、收益和處理人防設施，從而獲得更多的便利和收益，可大大激發社會各種力量參與人防設施建設和經營的積極性，實現其效益的最大化。而人防部門作為所有者管理和監督住宅小區人防工程的建設和使用，更有利于他們控制人防設施，保證其質量和人防功能不受損害。

人防工程產權與使用權相分離的模式已在揚州市試行，據相關文獻資料報道效果顯著[5]。

（二）完善人防工程權屬登記制度

由于涉及到所有權、使用權、出租權、抵押權等多種權利，為加強國家對人防設施的管理和控制，人防管理部門應進一步完善權屬登記制度，任何人防設施權利的設立、變更和注銷都必須到人防部門辦理登記手續。而人防部門也應設立專門的管理機構，負責人防工程使用權出讓和權屬登記工作。

（三）明確人防部門的工作職責

2.主持人防工程的竣工驗收及使用權的出讓活動?？⒐を炇站褪且獙σ淹旯げ⒓磳⑼度胧褂玫娜朔拦こ痰捻椖恳巹潯⒐こ淘O計、施工和設備制造進行全面檢查，考核工程質量是否達標，各項設施能否正常運行，及時發現并解決問題，確保人防工程的正常使用。由于人防設施的質量直接關系到國家的安全，作為人防工程的規劃者、管理者和監督者——人防部門應積極參與并主導竣工驗收。

除此以外，人防部門還要代表住宅小區人防工程的所有者——國家與其使用者簽定使用權出讓合同，明確雙方的權利和義務。為規范人防設施的出讓、轉讓活動，人防部門還應制定使用權轉讓合同及其它權利設立、轉移合同的范本[6]，并在合同中明確任何人在任何情況下都不得改變人防工程的主體結構。另外，出租、抵押、轉讓等活動涉及權利轉移的，由人防部門負責辦理相關登記手續。

3.定期檢查、監督并收取一定的管理費。人防部門負有定期檢查設施，監督使用者行為的責任。不僅要及時了解人防設施的折舊和損毀情況，發現問題并及時督促使用者維修，保證人防工程的質量和功能，而且還要掌握使用者的使用情況，及時制止違規行為，防止因使用不當對人防設施造成損壞。另外，人防部門可向使用者收取一定的管理費。

4.收回使用權。和平時期，人防部門和使用者間應按合同行使權利和履行義務。但在特定時期（如國家戰備），國家可提前終止使用權合同，使用者須無償歸還人防設施，國家對此不予補償[7]。

5.加強人防宣傳，普及人防知識。盡管處于和平年代，但人防部門仍需要加強人防知識的普及力度，使市民了解人防設施的功能和重要性，樹立保護人防設施的意識。

（四）界定住宅小區人防工程使用者的權利和義務

1.使用人防工程并獲得收益的權利。住宅小區人防工程的使用者可按合同的約定，在不改變工程主體結構、保證其防護效能的前提下使用人防空間。使用者還可以出租、轉讓、抵押人防工程并獲得收益。

2.管理和維護人防設施。住宅小區人防工程的日常經營和管理活動由其使用者負責，使用者也可委托有資質的管理者 （如物業管理公司）負責相關工作。另外根據“誰投資、誰使用、誰維護”的原則，人防工程的使用者還承擔著維修和保養人防工程，保障其防護功能不變的義務[8]。

3.支付管理費及相關稅費。住宅小區人防工程的使用者須按合同約定向人防部門繳納一定的管理費。另外，使用者在享有權利和獲得收益的同時，也要依法繳納相關稅費。在特定情況下（戰爭或受災），使用者負有無償歸還人防設施的義務[9]。

我國正處于快速城市化的階段，隨著城市人口的增加和人們生活水平的提高，城市發展需要更多空間。因此，除了向外擴張外，如何在現有的城市范圍內拓展空間是解決當前中國城市發展問題的關鍵。建立符合市場經濟發展要求的人防工程產權制度，可以大大提高社會各方力量建設和經營人防工程的積極性，是實現人防工程建設市場化、社會化，投資主體多元化和建設資金來源多渠道的關鍵，也方便使用者經營和管理人防設施。而各級人防部門大膽探索和總結人防工程管理的做法和經驗，建立有序的人防工程產權交易市場，有利于擴充城市的容量，實現人防工程的最大經濟效益。

[1] 何濱,張國賢.鄭州市地下空間開發利用淺析[J].山西建筑,2010(1)：49.

[2] 譚作平.論廣州市地下空間的開發與利用[J].城市開發，2003（3）：22-23.

[3] 紀宏奎.地下人防工程建造費用稅前扣除之爭[J].稅收征納,2009(11)：12-14.

[4] 胡轔.人防工程所有權研究綜述[J].中國人民防空,2009 (8)：40-42.

[5] 楊九一.結建式人防工程權屬的探索——以揚州為例[J].揚州大學稅務學院學報,2009(8)：78-80.

[6] 何惠民，何童欣.淺議人防工程租賃合同中陷阱與風險的防范[J].中國人民防空,2009(8)：36-37.

[7] 田鶴.淺談人防工程與城市地下空間利用[J].黑龍江科技信息,2009(8)：333-333.

[8] 廣州市人民政府.廣州市人民防空工程建設和使用管理實施辦法[Z].

[9] 廣東省人民防空辦公室，廣東省發展和改革委員會廣東省物價局，廣東省財政廳，廣東省住房和城鄉建設廳.關于明確新建民用建筑修建防空地下室標準的通知[Z].粵人防（2010）23號.