民間金融的發展意義與政策規制

文/陳時興

（作者為浙江省委黨校經濟發展研究所副所長、教授，本文研究得到了國家社科重點基金項目（批準號：10AZD018）和科學發展觀與浙江發展研究中心項目（批準號：201004）資助）

規范發展民間金融的核心問題是制度安排問題，民間金融的健康發展迫切需要政府放開金融市場的進入和退出壁壘，給市場主體充分的自由選擇權

民間金融與民營經濟相伴相生，是民營經濟發展的重要金融支撐。但是，它存在于金融監管體系之外，存在著較大的金融風險。因此，既要充分認識發展民間金融的重要意義，又要加強民間金融政策規制，促進民間金融健康發展。

民間金融發展的重要意義

滿足了民營企業發展的資金需求。民營企業絕大部分是中小企業，發展中的不確定性大，日常經營所需資金量少、頻率高、時間緊，交易費用大，難以成為商業銀行的主要融資對象。尤其是處于企業生命周期孕育期、初創期的民營企業，經營風險更大，不符合商業銀行效益性、流動性、安全性的放貸原則，更難獲得商業銀行金融支持。民間金融生于民間，與農民、個體工商業主和中小微型企業鄰里相依、地域相近，具有信息優勢、成本優勢、手續靈活簡便等經營優勢，能夠為民營企業提供資金。即使民營企業處于成長發展階段，在其自有資金和銀行信貸不足的情況下，民間融資也是一種普遍性的選擇。

提高了金融資源配置和使用效率。我國目前金融資源配置不夠合理，使用效率不夠高，表現為國有銀行的信貸資金重點向國有部門和大項目配置，民營企業信貸資源配置嚴重不足。民間金融發展可以在相當程度上改變這種金融資源配置不合理的狀況。因為它會從國有金融體系中分離出一部分金融資源，減少金融資源在國有銀行系統中配置的比重，增加金融資源對民營經濟部門的供給。現代民間金融對資金的配置是真正以市場為基礎的，能夠充分反映資金的供求狀況，并且能夠及時地進行結構調整，具有較高的金融資源配置和使用效率。

完善了現代市場經濟的信用體系。民間金融發展改變了原來國有銀行信用一統天下的格局，在一定程度上使我國信用體系逐步適應市場經濟和經濟多元化的發展。盡管目前我國民間金融的發展還不夠規范，還存在不少問題或缺陷，但在客觀上是作為信用起作用的。從這個意義上說，民間信用起到了填補我國經濟活動中某些信用空缺領域的作用。這些空缺一般產生于銀行信用作用不到或不愿涉足之處。這在客觀上強化了信用對經濟運行的滲透力，提高了經濟的信用化程度，促進了我國市場經濟和信用經濟發展。

推進了金融體制改革和金融深化。我國經濟市場化改革和市場競爭的發展，在很大程度上得益于民營經濟的發展和它們帶來的競爭機制。但是，過去我們忽視了在金融市場上發展民營經濟和市場競爭，致使在金融領域內仍是國有銀行處于壟斷地位，競爭嚴重不足。民間金融發展在相當程度上打破了國有銀行壟斷的格局，給效率不夠高的國有金融機構施加強大的外部壓力，以示范效應有力地推進其向商業化改革的步伐。民間金融的發展還可以促進多元化產權交易，提高金融市場體系的整體效率，對金融發展和金融深化起積極的推進作用。

支持了農民、農業和農村經濟發展。民間金融組織主要分布在廣大農村，它們的資金來自農村，也用于當地農村經濟的發展。而那些金融業務延伸到農村的銀行金融機構，往往會將當地吸納的資金通過垂直渠道流出農村。同時民間金融具有地域性強、深入民間、手續簡便、機動靈活的特點，這也正好適合農村經濟資金需求量小、期限短、時間要求緊的需要，而一般商業銀行對此是無法滿足的。特別是我國國有商業銀行的發展戰略逐步轉移到大城市和重點支持大中型企業后，縣域經濟的金融供給更加嚴重不足，民間金融的發展可以有效地彌補這一金融空缺，為農民、農業和農村經濟發展提供必要的資金支持。

民間金融的負面效應

民間金融具有較大的自發性和分散性，對經濟金融運行也有一定的負面影響。

——民間金融活動增加了宏觀調控的難度，影響了貨幣政策的實施效果。首先，央行對于民間金融活動的控制力較弱，央行可以通過提高存款準備金率、發行央行票據、調整利率和再貼現率等多種手段使正規金融機構按照宏觀經濟的需要調整信貸規模，但卻缺少能夠直接影響民間金融活動的政策手段。其次，民間金融活動頻繁，使一大部分資金從正規金融體系中流出，加大了現金投放，增加了央行對于信用和資金總量的監控難度，也削弱了宏觀貨幣政策的實施效果。再次，民間金融市場資金的投向不受宏觀經濟政策引導，通常還會對宏觀經濟政策產生抵消作用，比如民間金融的資金很大一部份是流向過熱行業，從而直接影響央行為收縮過熱行業所實施的信貸政策的效果。

——民間金融運作不規范，對地方經濟社會穩定帶來了一定的風險隱患。民間金融在正規金融體制外運行，缺乏硬化風險約束的機制。一些不法分子在利益驅使下往往做出種種侵犯他人利益的敗德行為，在民間金融組織擴張的情況下尤為如此。由于一些民間金融組織規模擴大和參與人數增加，其血緣地緣親緣關系被突破，參與者之間的信息不對稱就變得嚴重起來。這時民間金融的關系型借貸約束就會失效，因為債務人預計其違約收益遠遠高于其社會信用喪失的成本時就會產生道德風險。一些處心積慮的不法分子還往往以高利吸收款項，而后濫用、揮霍甚至卷款出逃。另外，一些民間金融活動存在著一定的蔓延性，一旦某個環節中斷，債務危機就可能延伸至鏈條上所有的企業，整個社會的正常生產經營秩序就會被打亂，從而造成社會信用狀況的整體滑坡。

——民間金融脫離金融監管體系，容易成為金融犯罪活動的工具和渠道。民間金融建立在親緣血緣地緣關系的基礎上，資金運作不夠規范，防范風險能力低，更重要的是缺少政府的監管和有效保護，容易助長社會資金逐利活動，甚至為一些不法分子詐騙斂財、進行洗錢活動提供可乘之機。例如一些民間擔保公司，通過組織個人貸款資金或儲蓄存款從事高利墊資活動，導致部分地區非法融資有所抬頭。又如，在金融合會運作中，有的參會人員為達到斂財目的，竭力提高標會底息，制造高額回報假象，中標后大肆揮霍或卷款逃逸。還有一些地下錢莊的“洗錢”活動也非常猖獗，為一些非法收入的資金轉移提供了便利的通道。

加強民間金融政策規制

目前我國民間金融存在的問題是發展中的問題。我國經濟主體多元化必然要求為其服務的金融主體多元化，不僅需要全國性的大商業銀行，也需要地方性的中小型金融機構和民間金融組織。為此，總結改革以來我國民間金融發展的經驗教訓，并借鑒國外發展民間金融的成功經驗，就加強民間金融政策規制提出一些建議。

加強民間金融制度建設，引導民間金融規范發展。政府應該對不同形式的民間金融作出不同的制度設計。首先，引導民間金融組織從“地下”走向“地上”，向規范化、合法化、機構化金融轉變。在現實條件下，政府要降低民間資本進入正規金融領域門檻，積極引導民間資金入股組建小額貸款公司和村鎮銀行、農村資金互助社等地方性金融機構，或者參與農村合作金融的農村股份制商業銀行改制，使它們通過控股或參股取得部分產權，將原先投向地下錢莊的社會閑散資金吸引到合法的投資軌道上來，截斷地下錢莊的社會資金供應來源。其次，規范民間擔保公司、典當行、寄售行、民間借貸者的經營行為。政府要將它們納入監控范圍，健全市場契約制度，使其合法并規范運作。

完善民間金融監管機制，建立民間金融風險防范體系。民間金融業是一個容易出現欺詐行為的行業，加強監管是保證民間金融健康發展的必要前提。對民間金融一般應通過政策引導和規范，使之成為政府可監控的對象。金融監管部門對民間金融的監管，一是要建立市場準入規則。如果一個民間金融組織在其誕生時就具有良好的素質，就可為今后的良性運行和減少風險奠定良好的基礎。二是要實施市場交易行為監管。對于民間借貸等分散進行的借貸行為，主要是監管契約履行情況；對于小額貸款公司、民間擔保公司等民間金融組織的監管，則要經常化、制度化，防止資金進入高風險領域或發放高利貸，保證金融資產的安全性，并要避免其風險向整個金融體系擴散。三是要加強市場退出監管。金融監管部門對資不抵債、管理混亂的民間金融組織堅決實行市場退出，及時化解金融風險，為民間金融組織樹立良好的社會聲譽。根據我國民間金融組織的特殊性和特有的生存環境，應該建立以金融監管機構、內控機制、行業自律和社會保障為一體的監管體系，促進民間金融健康發展。

搭建地方民間融資平臺，助推民間資本專業化規范化運作。一是設立地方民間資本管理服務平臺，開展民間借貸登記、民間資本投資、民間資本管理、項目投資咨詢等服務活動，引導民間資金合法有序流動和進行有效管理；二是成立區域性的股權營運中心，積極穩妥地推進非上市公司的股權轉讓試點，擴大民間投融資渠道；三是建立地方民間資本投資服務中心，通過舉辦項目推介會等方式，實現資本與項目、資源與信息的對接，使民間投資更加有效地服務于產業結構調整，避免低水平重復建設、盲目投資和不必要的經濟損失。

健全民間金融規章制度，加快民間金融法制化建設。目前最重要的是要制定有關制度法規，明確規定民間資本享有“國民待遇”，可以進入金融領域設立金融機構，改變金融對外開放而對內限制開放的局面，讓民間金融組織、外資金融機構和國有金融機構在金融市場上公平競爭，滿足不同經濟主體對金融服務的需求。現有《人民銀行法》、《商業銀行法》要增加對民間金融的有關條款，確立由民間資本新組建的各類民間金融組織的合法地位，明確規定區域性民間金融機構的法律地位、活動范圍、利率及其資金投向等，使地方性民間金融受到法律保護。同時，有關部門要抓緊研究和制訂《民間金融法》，使民間金融管理的相關政策規定都以法律的形式規定下來，保證民間金融組織有明確的法律規范。