建立我國食品召回準備金制度初探

■文/張 云

目前，我國食品企業自主召回的積極性欠缺，這也是我國頻頻出現食品安全事故的原因之一,三鹿奶粉事件就證明了這一點，企業早就發現了產品的缺陷，卻遲遲沒有采取積極有效的召回措施，才最終釀成了重大的食品安全事故。這也引發了我們對食品召回準備金制度確立的思考。

在社會保障基金運營管理中，為了防止因管理不善或違規行為而使社會保障基金承擔超過正常水平的投資風險，一些國家在對基金投資各環節進行風險控制的基礎上，建立了以保證社會保障基金最低收益為目的的風險準備金制度。這里提出的食品召回準備金制度雖然使用了最早起源于金融業的準備金的概念，但它設立的目的和準備金的現代功能大相徑庭。從某種角度上說，它與社保基金中的風險準備金有一定的類似之處。食品召回準備金是為了防止食品企業因管理不善或違規違法行為而生產出大量的不安全食品需要召回，而其自身不主動采取自主召回措施或缺乏相應的經濟能力無力召回時出現大范圍的食品安全風險，而建立的以保證食品召回的有效實施為目的的風險準備金制度。

對于食品召回準備金制度的設計主要包括以下幾個方面:

1.食品召回準備金的功能

食品召回準備金的提取，主要發揮兩方面的功能。第一個功能是促進企業積極主動實施召回措施。我國目前為數不多的產品或食品召回案例，基本都是由媒體監督引發、靠社會輿論推進，而企業基于成本和社會效應的考慮，大多不愿主動召回。而即使有責令召回的規定，但由于監管部門監管的局限，不可能監管到所有需要召回的情況。因此，企業就會選擇僥幸地期待損害不會發生或寧愿損害發生后予以賠償。不難看出，在現階段，當發現缺陷食品時，是否能夠及時有效地通過啟動召回程序維護消費者的合法權益，更多地取決于生產商或銷售商的覺悟和意愿；誠然，消費者維權意識的喚醒和提高以及社會輿論力量的彰顯，無疑凸現出社會可貴的進步。但是，維護市場秩序穩定的最關鍵因素還是建立起一整套能使企業在其制售的產品出現不安全因素后自愿主動召回或不能不召回的完善機制。而食品召回準備金制度的確立能促使企業發現缺陷食品后主動實施召回措施，由于食品召回準備金是定時定量提取的，而又僅限于實施召回時使用，也就是即使不用也不能由企業支配和使用，而企業如果有效地實施召回又能避免行政處罰、民事賠償甚至刑事責任，利弊權衡之下，大多數的企業會選擇采取召回措施。第二個功能是避免出現重大的食品安全危機。當出現特殊的大規模食品安全事故時，即使生產企業財力狀況迅速惡化，無力支付召回費用，但由于有食品召回準備金，相關部門也可以迅速啟動召回程序，召回不安全的食品，避免損失的進一步擴大，從而有效地阻止重大食品安全危機的出現。

2.食品召回準備金的來源

由于該準備金設立的目的就是防止企業雖然有能力支付召回費用，但不愿主動支付的或防止將來企業無力支付食品召回費用的風險。因此，首先由所有的食品生產企業按一定的比例繳納基礎準備金。其次，準備金的繳納比例可浮動，即根據企業的食品安全記錄的好壞與否來增加或減少繳納比例，例如，如果企業連續三年或五年都沒有任何不良記錄，就可適當減少繳納比例，反之則應增加繳納比例。當然由于食品企業已取消了免檢制度，三鹿事件也警示我們即使信用良好的企業也可能出現重大的食品召回事故，因此在首次確定基礎準備金比例的時候應當體現民事主體平等原則，不因企業的大小強弱而區別對待。

3.食品召回準備金的管理

建議成立類似于公積金管理機構性質的專門機構來管理該準備金，從準備金的繳納到準備金的使用都必須嚴格地按照相應的程序來執行，防止出現尋租現象。值得一提的是，準備金的管理機構應當和食品安全的監管機構相獨立，這樣有利于分權和制衡，防止濫用權力的現象發生。

4.食品召回準備金的使用

使用食品召回準備金主要有以下三種情況。其一是自主召回的情況下，由企業提出申請，遞交食品召回計劃書，由準備金的管理機構審查決定是否使用召回準備金及使用的額度，并對其是否按規定使用進行審查；其二是強制召回的情況下，由企業向管理部門提交責令召回通知書及相關監管部門核準通過的食品召回報告，由管理機構審查并撥付；其三是出現企業破產等特殊情況無力支付食品召回費用時，由破產清算組或相關政府職能部門提供食品召回計劃書，由管理機構審查并撥付使用。