當前我國保障性住房建設標準完善研究

李 萌

保障性住房作為為中低收入人群提供住房保障,已成為我國最大的民生工程之一,“十二五”期間全國將建設保障性住房3 600萬套,約20億m2。保障性住房是否按照相關質量建設標準的要求進行建設,既關系到老百姓的切身利益,也關系到國家的長遠利益。因此,必須一方面認清當前我國保障性住房建設標準存在的問題與不足,另一方面要從法律制度上明確當前我國保障性住房建設的各類標準,加快構建保障性住房建設標準法律制度體系。

一、保障性住房建設標準現狀

(一)保障性住房及保障性住房建設標準的概念

保障性住房是指政府在對中低收入家庭實行分類保障過程中所提供的限定供應對象、建設標準、銷售價格或租金標準的具有社會保障性質的住房。保障性住房建設標準是指在建設保障性住房工程中,關于立項選址、造價評定、建筑面積確定、綜合配套、節能減排、室內裝修、工程驗收等方面所實行的以國家相關政策和法律規范為依據的建設標準。

(二)保障性住房建設標準現存的問題

目前,我國保障性住房建設已經明確了很多標準,如準入標準、面積標準、工程質量標準等。但是,從我國具體居住情況實際出發,縱觀世界居住環境優越國家的住宅建設標準現狀,我國保障性住房建設標準還存在很多問題,具體表現如下。

1.造價標準不合理

保障性住房建造標準的提高,雖提升了保障住房的品質,但也較大地抬高了住房的價格,導致許多有機會購買保障性住房的中低收入家庭因價格過高、無力購買而放棄。特別在我國農村地區,部分地區農村新建住房沒有切實考慮當地經濟發展水平和居民收入水平,造價標準偏高,造成農村居民無力承擔;加之政府補貼少,80%以上資金都是由個人負擔,買到保障性住房后,給農民帶來大量的債務,生活水平反而下降了。

2.規劃選址標準不明確

當前我國對保障性住房規劃選址還沒有統一性規范標準,這就造成了在個別地區落實保障性住房規劃選址政策時,在經濟利益面前低頭,把一些交通不便、基礎設施不全的地域規劃為保障性住房建設區域,把保障性住房小區建成了“貧民區”。例如2008年底,北京、廣州兩市出現了約五分之一的限價房退購的反常現象,主要因為地理位置不合適,工作、生活不方便等原因。此外,由于保障性住房往往是大片開發,這樣進一步加劇了分化的趨勢,并可能帶來新的社會問題。

3.建筑面積標準不細致

我國保障性住房建設面積標準還非常粗糙。一方面,僅規定了套型面積的大小,對具體功能、房間配置和面積則主要參考以商品住宅為對象的住宅設計規范,尚未作出普遍使用和有針對性的標準。另一方面,由于保障性住房面積相對較小,面積標準制定不細致,容易造成套型設計不合理,影響住宅性能。同時,在面積標準上,應考慮不同家庭結構和特殊人群(如老人、殘疾人等)的不同居住需求,以系列化標準代替單一標準,提高保障性住房品質。

4.套型設計標準不規范

我國現階段保障性住房建設的套型設計標準還存在不夠細致的問題。與歐美國家相比,我國套型設計直接從標準化階段開始,而不是歐美適居化到標準化再到精細化的標準的過程。我國套型設計過多強調過渡性和建設效率,而缺乏設計的前瞻性和可改性。雖然這樣的設計標準能夠降低設計難度、節約建設成本、縮短建設周期,但是卻難以適應我國未來城市建設的發展規律和為歷史性改造留足空間。

二、保障性住房建設標準完善研究

保障性住房建設是一項綜合工程,牽涉住房政策、環保制度、土地使用、節能減排等多方面工作。因此,規范保障性住房建設存在很多標準,既有政策層面的,也有技術層面的。目前,我國還沒有出臺統一規范全國保障性住房建設標準的法律規范,但是通過我國關于保障性住房建設的相關政策、文件和各地結合本地實際出臺的法規,完善我國保障性住房建設標準應有以下幾項主要內容。

(一)完善保障性住房建設法規制度體系

目前在保障性住房建設選址、面積、配套建設、節能環保等問題上,各個省市的標準不一致,國家沒有統一的法規去規范。因此,制定全國性的保障性住房建設標準的法律規范迫在眉睫。同時,還應該結合全國性建設標準的法律,出臺相關配套法律規范,建立規范保障性住房建設標準的法律體系。十一屆全國人大常委會第十一次會議上,全國人大常委、財政經濟委員會主任委員,原貴州省委副書記石秀詩強調住房保障法制化的重要性:“建章立制,為保障性住房建設提供法制保障。目前我國保障性住房建設的相關制度、政策等還不夠完善,地方同志希望國務院盡快制定住房保障的行政法規,使這項工作有法可依。”[1]在構建法律體系上,我國可以借鑒香港地區和國外構建保障性住房建設標準法規制度體系的成功經驗。

1.香港模式

香港50多年來成功的公屋建設模式,與香港完善的公屋房建設標準法規制度體系密不可分。香港制定了相當健全的住房建設標準法律體系,主要法規有《房屋條例》、《建筑條例》、《業主與租客條例》等,同時還制定了可操作性強的實施細則,從立法上規定住房保障對象準入、保障資金標準、保障面積、工程驗收、綠化環保等問題的標準;并建立專門的管理機構,以及違規建設后的嚴懲辦法。[2]

2.歐洲模式

歐洲保障性住房建設標準法規制度,自1851年倫敦成立的大都會排水委員會提出的補貼住宅標準法案《工人階級住宅法案》后,各國都開始建立本國保障性住房建設標準的法規制度體系。如英國1919年頒布《住宅法案》,規定每套住宅至少要有三個臥室,其中兩個臥室至少可以放置兩張床,并有獨立的浴室。1949年,英國出臺《住宅手冊》,在住宅設計標準上明確規定獨棟、復式公寓、老人住宅等類型,并對不同類型的臥室數目及居住人數確定相應的套內面積。20世紀90年代以后,英國住宅建設標準逐步細化,如《終身住宅標準》和《標準與質量指南》等法規都對建設標準作出了明確規定。[3]德國自20世紀60年代,幾乎所有的社會住宅都采用大板裝配建筑來設計和生產,住宅大小的標準都有國家的規范,如 QP64、QP71、P2和 WBS等標準 。[4]

(二)明確規定保障性住房建設中的各項標準

1.規劃選址標準

當前我國保障性住房相關法規還沒有明確統一選址標準。出臺全國性保障性住房建設標準法規后,應明確保障性住房的規劃選址標準。首先,要以適宜人居,生活便利為標準。如《上海市保障性住房建設導則》2.1.1項規定:“新建保障性住房的選址要遵循環境適宜人居、公共交通便捷、生活設施便利、地質條件安全的標準。”客觀來說,保障性住房是一種帶有福利性質的住房保障措施,建設在城市主要生活區,成本過高,但如果建設到離城市較遠的郊區,又不能真正方便人民群眾的生活和工作。因此,把握好成本與便民之間的關系是非常重要的,需要結合實際情況制定科學的選址標準。如武漢市最大的保障性住房小區百步亭悅秀苑、景蘭苑啟動交房,5 457戶住房困難家庭住進了中心城區,使廉租房、經濟適用房不再處于偏遠地帶,而是走進了城市中心。其次要以設施齊全,規劃合理為標準。完善社會保障性住房的公共服務設施與周圍環境。這不僅包括環境的綠化,更重要的是文化環境的營造,要為該區居民提供更好的交通、教育、醫療保證,方便百姓的生活,提高居民的自我發展能力。我國保障性住房建設對基礎設施和社區環境的標準要有明確規定。如《上海市保障性住房建設導則》2.1.1第三款規定:“優先選擇教育、醫療、社區管理、養老、文體、商業、金融等公建以及市政配套設施相對完善的區域進行規劃建設。”

2.建設面積標準

在諸多建設標準中,住房的戶型問題一直是備受關注的。因為保障性住房其主要任務在于改善民生,戶型面積標準的合理確定,才能減輕政府和居民的負擔,避免浪費和不公。我國現在對保障性住房建設面積標準的專門法律規定有《廉租住房保障辦法》和《經濟適用住房管理辦法》。保障性住房建設的面積標準以“實用”和“經濟”為準則,戶型面積一般嚴格控制在50 m2至60 m2以下。但是,在落實規定上,各地卻經常有所出入,有的地方保障性住房面積甚至超過100 m2,造成了居民購買的負擔和不必要的浪費。十一屆全國人大常委、財政經濟委員會主任委員,中國金融會計學會會長吳曉靈在談到廉租房戶型標準時表示,戶型標準不能定得太高,如果廉租房的面積都按70 m2來建會偏離廉租房的供應對象,使很多進城的農民工根本住不起。因此她認為控制建筑面積是鎖定供應對象的非常重要的前提。“廉租房面積一定要小,功能一定要全,應不超過30～50m2。”[1]各地政府制定的保障性住房戶型面積標準應嚴格落實中央精神和相關法規。如《深圳市保障性住房建設標準(試行)》草案,就將保障性住房戶型按照房型分為四類:A類戶型為一個或兩個居住空間模式,建筑面積約35 m2;B類戶型為三個居住空間模式,建筑面積約50 m2;C類戶型為三個居住空間模式,并考慮可改造為四個居住空間的設計,建筑面積約65 m2;D類戶型為四個居住空間的模式,建筑面積約80 m2。

3.綜合配套標準

要明確我國保障性住房綜合配套標準,堅持“規劃優先、配套同步”的基本原則。各地保障性住房建設中的綜合配套工作都應參照DGJ08-55—2006《城市居住地區和居住區公共服務設施設置標準》及相關政策和規定的要求,根據住區規劃居住人口總量、人口結構及實際需要,合理布局和建設綜合配套設施。首先要明確公用設施配套標準。如做好道路和公用管線設計、保障性住房小區道路系統合理分級、保障性住房水、電、氣基礎設施配套、信息基礎設施配套等工作。其次要明確綠化配套標準。各地應根據國家環境保護的相關法律規范和本地的綠化條例,明確保障性住房建設中的綠化比例、綠化降噪等標準。如《上海市保障性住房建設導則》2.3.2項規定:“每5萬人口有一處面積不小于4 hm2的公園綠地,市民出行500 m范圍內有3 000m2以上開放式集中公共綠地。”

4.建設節能標準

當前我國保障性住房的建設節能標準按照《民用建筑節能條例》中的規定實施。但因為《民用建筑節能條例》在規范保障性住房上還不夠詳細,加上開發商為降低建設成本,往往通過各種手段不按照節能條例的要求來施工,導致大量的商品房實際上并未達到節能效果。因此,我國必須盡快出臺專門法律規范,明確保障性住房建設節能標準。首先在節能設計上,要明確標準。如外門窗氣密性標準、墻體保溫材料的耐久性標準、可再生能源利用標準等。其次,保障性住房節能標準要通過樣板房試點模式,檢驗節能效果,檢測達到標準的程度。

5.住宅裝修標準

當前我國保障性住房建設中存在建設完成后給用戶交付毛坯房、裝修質量參差不齊等情況,這都是因為我國保障性住房建設缺乏裝修標準。因此,必須完善相關法規制度,明確裝修標準并嚴格落實。首先,明確保障性住房裝修設計標準。要制定發布有關保障性住房裝修設計標準,并對室內裝修材料、室內空氣質量等方面做出嚴格要求,以提高保障性住房的功能和質量水平。如重慶市專門制定了《重慶市保障性住房裝修設計標準》,同時還出臺了有關成品住宅裝修工程技術規程和成品住宅裝修工程質量驗收規范,為保障性住房裝修的設計、施工、監理以及驗收等提供了系統的法律保障。其次保障性住房裝修驗收要嚴格按照DG/TJ08-2062—2009《住宅工程套內質量驗收規范》的規定執行。

6.工程質量標準

重視工程建設標準工作是工程建設質量安全的需要。工程建設的質量,涉及國家和人民群眾生命和財產安全,所以保障性住房建設工程必須在全國范圍內明確工程質量標準,嚴格遵守和執行國家有關建筑安裝工程施工質量驗收規范和施工技術規范。首先要按照《建設工程施工質量評價標準》,建立“企業負責、中介控制、政府監管、用戶評價”的質量保證體系;其次要按照《住宅建筑規范》、《住宅設計規范》嚴格執行住宅工程分戶驗收制度;再次要明確保障性住房建設材料質量標準,選用質量好、信譽好的國家推薦性材料,嚴禁使用國家禁止使用及淘汰產品;最后,嚴格執行《新建住宅質量保證書》和《新建住宅使用說明書》制度,明確工程質量保修標準。

[1] 謝素芳.保障性住房建設面面觀[J].中國人大,2009(21).

[2] 曾垂蘭.香港公屋制度發展的一些啟示[J].中國房地產金融,2008(2).

[3] HA TC Lim ited.H ousing Space standards[M].London:Greater London Authority,2006.26.

[4] 李鄭宇.城市·住宅·城市——柏林與上海住宅建筑發展比較[M].南京:東南大學出版社,2004.204.