對基層國土信息化建設的思考
——以浙江麗水市為例

■ 趙力強

（麗水市國土資源信息中心，浙江 麗水 323000）

對基層國土信息化建設的思考
——以浙江麗水市為例

■ 趙力強

（麗水市國土資源信息中心，浙江 麗水 323000）

信息化的建設與應用，是促進工作流程優化，提升工作效率，提高科學決策能力，加強機構有效服務的重要手段，也是提升監管能力、強化監管措施的重要途徑。基層國土信息化建設，就是采取信息化頂層設計的理論和方法，設計土地規劃、土地利用、地礦業務、數據、應用、技術構架，明確信息化建設內容與管理業務的關聯，通過市、縣（市、區）、基層國土所三級的廣泛和充分應用，將信息化貫穿于土地規劃、土地利用、地礦（地質環境）的調查評價、日常管理、監測監管、政策研究、社會服務等業務的全過程。

基層國土；信息化；建設；麗水

當今世界已經進入信息化時代，信息技術正強勁而深刻地引領著經濟社會各個領域的深刻變革。以信息化促進國土資源管理創新，帶動管理的科學化、規范化、精細化，已成為國土資源管理事業科學發展的必由之路。筆者以浙江省麗水市國土信息化建設為例，談點粗淺的看法。

1 國土信息化建設的目標定位

在浙江省國土資源廳的正確領導下，麗水市國土資源局（下稱市局）黨委領導非常重視國土資源系統信息化建設，把信息化建設列入日常業務管理中的核心地位來抓，市局已累計投資1500多萬元，建立了地籍信息、電子政務信息等8個系統，著力推進全市統一的國土信息化建設，進一步明確了目標定位，即：建立覆蓋全市國土資源系統的信息化體系，實現管理全業務、全流程的數字化、信息化，利用現代信息技術強化監管，為實現精細化管理提供全面有效的技術保障，以信息化帶動管理現代化。

(1)在系統設計上，促成市、縣（區）、基層國土所的標準化規范化重組，實現三級管理業務和信息系統的實時在線運行，實現標準化、多維度、多層面的數據大集中，形成協調一致、互聯互通的網絡化集成辦公大平臺，構建及時、可信的社會化國土信息服務大門戶。

(2)在系統建設中，以數據中心為主要抓手，建立集中統一的管理要素數據庫，促進國土資源管理的有機融合，實現地下、地表資源，地上建筑物、構筑物和各類用地統一管理，為行政審批、執法監察、應急監管、輔助決策提供實時、直觀、豐富、扎實的數據基礎。

(3)在系統應用中，一是市、縣（區）、基層國土所主要業務審批過程基本實現網上綜合管理和辦理，業務系統、公務系統、內部管理基本實現有機集成；二是所有非涉密公務在網上運行，逐步實現文檔一體化、辦公督察催辦自動化、文件分發歸檔智能化，做到系統內的上通下達；三是應用系統實現統一開發，三級聯網垂直集成布置，有效解決應用集中化、數據集中化、管理集中化、監測集中化；四是系統建設符合國家相關安全規定，實現系統安全的常態化。

(4)在規劃統一實時在線的數據基礎之上，積極為社會提供及時可信的國土資源部分信息服務產品。針對個人、企業法人、政府部門的不同需求，著力研發出標準化、制度化、分層公示的國土資源信息特色服務產品，全面提升信息服務水平，營造國土服務品牌，增強社會影響力。

2 國土信息化建設中存在的難點

麗水市國土資源信息化建設已有成效，市、縣、區各局的信息化建設都有一定的成果，各縣、市軟硬件環境、網絡系統等基礎設施不斷完善，信息化建設環境進一步提升，工作水平也在不斷提高，結合麗水市國土系統實際情況，貫徹落實部省的國土資源信息化建設提出的目標，在推進國土資源信息化建設中發現問題、研究問題、解決問題。

2.1 當前麗水市國土信息化建設中的主要難點

(1)信息系統尚未成為業務工作的核心組成部分，有關管理行為未能在統一的平臺上進行，基礎數據庫覆蓋面不夠全，現勢性不夠強，數據重復、不一致、圖屬不對應等問題在一定程度上存在，管理類數據還缺乏標準化、完整性。

(2)系統建設統籌力度不夠大，沒有打破各個管理主體間、各個管理環節上存在的鴻溝壁壘，未能實現數據互聯互通。

(3)信息化尚未實現市、縣（區）、基層國土所三級聯動，信息不夠暢通，難以滿足區縣、鄉鎮管理的需要。

2.2 存在問題的深層次原因分析

(1)在信息系統規劃建設中，國土、地礦、地質環境等各類已有信息系統建設遵循應用先行的原則，未能充分按其共有的資源屬性進行統一考慮、統籌安排，影響后期管理的融合與統一。

(2)在信息系統設計理念上，沒有按照政府管理創新、流程再造的要求突破現有體制和條塊分割的限制，不利于促進業務流程的優化與重組，影響了數據流程與工作流程的統一，也影響了數據的及時匯集、更新以及數據資源的有效開發與利用。

(3)在信息系統開發中，未能完全堅持統一規劃、統一標準、需求導向和集中開發、集成部署，市局機關、各縣（區）局和基層國土所的管理行為沒有在統一平臺上進行，其管理行為產生的結果也沒有收集到統一的平臺中來。

3 加快國土信息化建設的幾點思考

3.1 全力推進國土資源統一數據中心建設

按照徐紹史部長反復強調的實施“一張圖”管理的要求，結合全國第二次土地調查，著眼于全市空間資源綜合管理和優化資源配置，以地理空間信息為基準，整合土地管理、地礦（地質環境）管理等專題空間數據，建立“橫向到邊，縱向到底”的空間數據框架，構筑全市“一張圖”工程。

全市統一數據底板包括基礎數據和專題數據圖層。基礎數據圖層包括全市國土資源影像、宗地、現狀、地形圖，涵蓋了整個土地資源行業的最小管理單元，中心城區數據達到1:500精度，近郊達到1:1000，其它部分為1:2000；專題數據圖層沉淀了各業務系統管理的數據，包括開發區、基本農田、土地整理復墾、建設用地、違法用地等。

全市統一數據底版具有“全、通、新、用”的特點。“全”，所有涉及的業務數據必須匯集到統一平臺，全市土地、地礦、地質環境信息實現橫向到邊、縱向到底。“通”，所有信息系統實現數據互聯互通，統一分類代碼、統一命名規則、統一數據結構、統一的數據格式，打破各個管理主體、各個管理環節之間存在的鴻溝壁壘，努力實現業務無縫管理、數據互聯互通。“新”，所有數據確保準確性、現勢性，建立起“發現——調查——處置——反饋”的長效管理機制和數據動態更新機制。根據國土資源部關于“天上看、地上查、網上管”的要求，通過遙感影像比對、日常的三級網絡巡查、每天的執法巡視等三種發現機制，實時監控土地利用的動態變化情況。“用”，所有管理行為必須在統一平臺上進行，所有管理行為產生的結果必須歸集到統一平臺中來。

3.2 依托信息化推進業務管理架構再梳理

近年來，按照麗水市委、市政府加快政府職能轉變的要求，大力進行優化業務流程，努力達到規范透明、提高效率、加強監管、方便群眾的目的。

(1)依托信息系統實施“管理、審理和監測”三分離。在管理方面，明確各業務處室的職能定位，努力實現“兩個轉變”，即：由一樁一件的事務性審批轉向宏觀管理；由既制訂規則、又負責審批，轉向主要負責制訂政策和業務指導。在審理方面，以建立規范、透明、高效、便民的行政審批制度為目標，建設集事務受理、協助辦理、信息采集和行政終端為一體、“既受又理”的一門式綜合服務平臺。按照“管辦分離”的原則，實行“一個窗口進出”；規范了四種審批模式，即合并受理、合并審批、并聯審批、前置征詢等方式，通過內網在線監控和外網信息公開，實現陽光審批。在監測方面，利用信息技術手段和網絡平臺，對行政行為進行自動監控，對行業情況實施在線動態監測，對前后關聯項目進行信息跟蹤，對突發事件進行應急處置。

(2)依托信息系統推進“市—縣（區）—基層所”三級管理聯動。加快構筑市局一縣（市、區）局—基層國土所三級管理架構，完善運作模式，市局重在政策設計制定和監管、縣（市、區）局重在組織協調和推進、基層國土所重在具體操作落實。建設簡便易行和有效的協同辦公網絡平臺，實現市局、縣（市、區）局和基層國土所在統一基礎平臺上協同辦公。

(3)加快“數字國土”系統分析功能建設，實現從“以數管地”到“以圖管地”的轉變，實現“批、供、用、補、查”的日常管理，實現勘測界定報告編制的全程自動化，加快用地報批的效率。為科學規劃、合理利用土地，實施最嚴格的耕地保護制度，加強和改善宏觀調控提供數據支持。同時運用地質災害預警預報會商輔助系統，有效提高預防的時效。地質災害排查人員發現地質災害后，將災害的基本情況、發生地的坐標等信息及時錄入系統專網，及時上報，將災害可能造成的損失降到了最低。

3.3 依托國土信息化建立土地交易陽光操作平臺

國務院國發[2004]28號文件明確，國有土地使用權交易應當在土地有形市場公開進行。麗水市政府多次專題研究，2004年就出臺了土地出讓實施辦法，初步建立了統一、透明、規范的土地交易市場，促進廉政建設等方面做了有益的探索。

按照“權力在陽光下運行，資源在市場中配置，資金在網絡上監管”的要求，土地交易市場以信息化技術為支撐，實施對建設用地使用權統一入市的交易管理，覆蓋一級市場和二級市場，覆蓋產業用地、經營性用地、農村集體建設用地等各類建設用地。土地交易陽光操作平臺實現了從土地審批到入市交易，逐步實現后期合同簽訂的上線操作，全面實現業務數據的交換和共享。

(1)入市流程透明化。為了從根本上防止土地交易操作不統一、信息不對稱等問題，將土地交易流程及操作標準固化入土地交易系統，初步實現了入市地塊的公告、出讓文件和實時進展等情況通過局外網向社會公開。

(2)信息掌握分散化。為了提供公開、公平、公正的土地交易環境，對受理競買申請、競買資格審查、抽選評標專家、實時交易等重要環節，采用分化動作、各管一段、相互制約的方式，并邀請公證處等獨立機構操作，監委予以監督。

(3)業務數據關聯化。通過對土地審批系統和土地交易系統的整合，實現了招拍掛用地審批—土地交易—土地有償使用合同簽訂審批的業務數據的關聯和共享，根據業務規范，前道環節生成的業務數據會共享到后道環節且不能修改，從而有效地保證了業務的連貫性和數據的一致性，也為業務監管和批后管理提供了必要的信息支持。

4 國土信息化建設的前景展望

各縣（市）相繼成立了國土資源信息中心，專門負責本區的信息化建設工作，定期或不定期舉行計算機操作與信息技術培訓，為各項業務信息系統運用與發展提供技術前提和保障。

國土信息化將成為一種全新的管理方式和運行機制，成為帶動管理創新和體制改革的重要因素之一。在省國土資源廳和市局的正確領導下，市局信息中心將進一步增強大局意識、責任意識和服務意識，努力以信息化帶動管理信息化，切實管好土地、用好土地，為促進經濟社會全面協調可持續發展做出應有的貢獻。將重點做好以下工作：

(1)建立全市數據中心，構建分布式多系統網絡信息共享平臺。當前各縣（市）信息系統和數據庫平臺不統一，為此，在各信息系統建設過程中，盡量統一信息系統平臺，或通過GIS空間數據標準實現無損轉換。在多種地理信息系統平臺共存的情況下，以GIS信息系統為中心，構建橫向與縱向的立體交叉數據網絡，對市局、各縣（市）局各門類、各層面數據信息進行分布式管理，探索國土信息管理的新途徑，達到信息數據分頭建設、集中管理、同步更新、保障安全、分層共享的目的，將數據資源的利用效益最大化。

(2)建立數據利用與更新制度。制定嚴密的數據利用與更新措施，將數據的利用與更新滲透到各項業務工作流程中，與業務工作同步開展，保持各系統數據信息的現勢性和實用性，更好地服務于國土資源的各項業務工作。

(3)利用和挖掘各信息系統的數據分析功能。充分利用各系統現有的統計分析功能，與軟件公司協調改進，為領導決策和工作分析提供依據。

(4)以金土工程建設（二期）為契機，改善軟硬件環境，提高國土信息管理的整體水平。應用與管理并舉，技術培訓與人才引進并重，加大人才技術在國土信息化建設中的比重。

(5)實現國土資源數據信息利用的社會化。充分利用網站和各類信息發布平臺，配合各項業務工作，將業務審批和信息查詢公開、透明，接受社會的監督，真正實現“陽光行政”、“依法行政”。

(6)充分利用“3S”集成技術，全面提升市國土資源調查評價與監測水平。GPS（全球衛星定位系統）、RS（遙感技術）、GIS（地理信息系統）整合方式可以在不同的技術水準上實現，三者有共同的界面，做到表面上的流暢整合，數據傳輸則在內部通過特征碼進行整合，最好的辦法是整體的整合，成為統一的整體。“3S”技術的綜合運用將會給國土資源管理的科學化帶來前所未有的革命，可以很大程度上提高國土資源數字化信息采集與處理水平，有利于進一步完善國土資源野外數據采集系統和國土資源監測信息系統。

[1]徐志紅,等.我省“一張圖”綜合監管平臺建設必要性可行性分析[J].浙江國土資源,2010(8):43-46.

[2]徐志紅,等.我省“一張圖”綜合監管平臺建設設想[J].浙江國土資源,2010(9):32-34.

TP399(255LS)；F124.5(255LS)

B

1672-6995(2011)12-0036-03

2010-12-06

趙力強（1962-），男，浙江省縉云縣人，教授級高工，大學本科學歷，現任麗水市國土資源信息中心主任，麗水市國土勘測規劃院院長，主要從事國土資源管理和信息技術研究。