涉地部門建設項目行政審批事項督察探索與應用

■ 尹 明

（1.長安大學，陜西 西安 710064；2.國家土地督察西安局，陜西 西安 710075）

1 問題的提出

一個建設項目從誕生到落地，除國土資源管理部門外，發改、財政、規劃、建設、房管等涉地部門均有審批監管職責。發改部門負責建設項目的立項審批（核準或備案），財政部門負責土地出讓“收支兩條線”管理，規劃部門負責審批規劃條件、發放建設用地規劃許可證和建設工程規劃許可證，建設部門負責審批發放建筑工程施工許可證，房管部門負責審批發放房屋預售許可證等。

2011年8月23日以來，胡錦濤總書記等中央領導對加強我國土地管理工作先后作出了一系列重要講話和批示，要求各級黨委和政府要把土地管理工作納入重要議事日程，建立健全“黨委領導、政府負責、部門協同、公眾參與、上下聯動”的工作格局。發揮涉地部門共同監管作用，可以有效遏制違法違規用地行為的大量發生；良好的土地管理和利用秩序，既需要地方政府正確處理發展經濟和保護耕地的辨證關系，也需要發改、財政、規劃、建設、房管等涉地部門與國土部門密切配合，共同履行管地用地行政責任；只有形成“大家管，大家用”的良好環境，才能真正將最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度落到實處。

派駐地方的國家土地督察局通過開展建設項目行政審批事項督察活動，可以有效制止涉地部門建設項目違法違規行政審批，督促各部門履行土地管理和利用共同責任，推進“黨委領導、政府負責、部門協同、公眾參與、上下聯動”的土地管理和利用新工作格局的建立。但是，對涉地部門建設項目行政審批事項督察涉及單位多、工作量大、持續時間長，工作內容涉及發改、財政、規劃、建設、房管等涉地部門業務，目前，國家土地督察工作人員多來自國土資源管理系統，開展延伸督察缺乏熟悉相關部門業務知識的專業人員。因此，簡化督察工作內容、探索高效的督察工作方法，成為一個需要盡快解決的問題。

2 督察重點界定

按照《行政許可法》、《城市規劃法》、《城市房地產管理法》等法律法規規定，查閱涉地部門辦理建設項目行政審批事項要件的相關規定，涉及工作內容有364 項，其中與土地管理和利用密切相關內容185項，這是督察工作的重點。由此確定各部門督察工作重點為：

(1)發改部門：監督檢查建設 項目立項審批（核準或備案）監管情況。重點是批準的建設項目是否符合國家產業政策、是否辦理了用地預審手續等。

(2)財政部門：監督檢查土地出讓 “收支兩條線”管理情況，重點是國有土地出讓總價款是否嚴格執行“收支兩條線”規定、是否全額繳入地方國庫、是否按規定比例和用途用于農業土地開發等。

(3)規劃部門：監督檢查建設用地選址意見書（規劃條件）、建設用地規劃許可證和建設工程規劃許可證審批監管情況, 重點是批準發放行政許可證書（文件）的建設項目是否符合土地利用總體規劃、是否具備用地前置手續、是否嚴格遵守批準的土地用途和容積率等。

(4)城建部門：監督檢查建筑工程施工許可證審批監管情況，重點是批準發放行政許可證書（文件）的建設項目是否具備用地前置手續、是否嚴格遵守批準的土地用途等。

(5)房管部門：房屋銷售（預售）許可證審批監管情況，重點是批準發放行政許可證書（文件）的房屋建設項目是否具備用地前置手續、是否嚴格遵守批準的土地用途等。

3 督察方法探索

常規的土地例行督察工作，是對地方人民政府土地管理行為的督察，多采用內業審核、外業核查等工作方式、全面審查的工作方法，通過逐宗審核“批、供、用、補、查”卷宗，順查掌握土地管理職責履行情況；通過對變更調查資料、衛片監測圖斑的實地核查，逆查掌握違法用地情況。涉地部門建設項目行政審批事項督察是對地方人民政府土地利用行為的監督檢查，涉及部門多、專業性強、工作量大，采用常規的全面審查法顯然不是最優辦法。2011年4月以來，借鑒稅務部門稅收征管方式改革的成功經驗，參照審計部門審計技術方法，在督察實踐中探索了以下方法：

(1)座談會審法：通過召開座談會，集中審查重點建設項目行政審批情況。座談會前，督察組首先根據群眾信訪、網上檢索重點項目開工信息、查閱土地審批卷宗掌握的情況，多途徑收集重點建設項目清單；座談會上，督察組與地方政府和涉地部門負責同志和主管人員座談，督察組按照建設項目審批順序，逐宗請涉地部門說明管理職責履行情況。通過針對性地調閱審批卷宗，發現違法違規行政審批行為。

座談會審法主要適用于重點建設項目行政審批事項的重點督察。

(2)申報審查法：采取分部門自行申報審查的工作方式、全面審查的工作方法。首先，分部門確定自查報告編寫格式，建立了反映履職情況的指標體系，確定了364 項申報指標，形成了16張申報表格。然后，在督察組進駐前一個月，通知地方政府組織涉地部門分別編寫自查報告、填寫申報表格，依序逐宗列出督察年度辦理的行政審批事項，提前向督察組申報，使督察組進駐前就掌握了各部門履職情況的完整信息。督察組進駐后，為快速鎖定違法違規審批項目，要求各部門在自查表的基礎上，共同填寫2張實地核查表，按照項目與用地兩條線，用185個指標反映審批事項辦理情況，形成完整的項目實施鏈條和用地保障辦理鏈條。

申報審查法適用于一般建設項目行政審批事項的抽樣督察。

(3)篩選稽查法：對座談會審、申報審查的方式方法進行了總結規范，優化組合形成了篩選稽查的延伸督察工作方式方法。第一步，自查申報。進駐現場前，要求分部門編寫自查報告、填寫自查表格。第二步，座談培訓。召開市縣區政府、園區管委會和涉地部門負責同志及主管人員參加的座談會，溝通延伸督察要求，宣傳共同責任，進行實地核查報表填寫培訓。第三步，組合填報。市縣區政府和園區管委會牽頭，發改和國土部門負責、其他部門配合，共同填寫實地核查報表，串聯各部門行政審批行為。第四步，篩選對比。督察組2人分紙質報表審核、電子報表自動判別兩個渠道，綜合比對各單位單獨填報的自查表與共同填報的實地核查表，快速篩選出疑似違法違規問題。第五步，實地稽查。按照問題清單，督察組逐部門走訪審批單位、調閱審批檔案，與辦理審批事項的單位領導和處室負責人座談，核實違法違規事實，復印審批文件（許可證書）作為認定證據。

篩選稽查法適用于各類建設項目審批監管行為的全面督察。

4 三種方法評估

(1)座談會審法：在陜西某市土地例行督察活動中，我們對涉地部門建設項目行政審批事項督察采用了座談會審的督察方法，督察組6人分3組合計用5天的時間，發現發改、財政、規劃等部門違法違規行政審批與監管不到位問題30件。

座談會審的督察方法，集中審核了涉地部門重點審批事項，促使縣(市)黨委、政府負責同志增加了對建設項目法定審批程序的了解，提高了對建立多部門共同責任機制的認識。但是，由于依靠督察組自己收集的建設項目開展延伸督察， 存在著掌握項目信息不全、對涉地部門共同責任履行情況評價不全面的缺點。座談會審時，需涉地部門密切配合、主管人員提供真實的情況，常常受參加會議人員業務素質、情況熟悉程度、配合意識等主客觀因素的影響。

(2)申報審查法：在寧夏某市土地例行督察活動中，我們對涉地部門建設項目行政審批事項督察采用了申報審查的督察方法，6個人分3組合計用1天時間，審結了該市2區2縣1市35個涉地相關部門1018宗審批件，發現違法違規行政審批與監管不到位問題125件。

申報審查的督察方法，借鑒了稅務機關的成功經驗，將對多部門的、復雜的行政審批行為的督察簡化為對其申報表格的兩次內業審查，彌補了座談會審工作方法存在的缺陷，采集信息全、督察效率高。先分部門填報申報表，采集審批信息號碼連續，便于發現瞞報與漏報；然后通過各部門集中填報的實地核查表，用項目和用地兩條線串聯銜接了涉地各相關部門的行政審批行為，報表中各涉地部門行政審批行為按要素依序排列、一覽無遺，可快速鎖定涉地相關部門的違法違規行政審批問題。但是，存在著個別單位填報人員對指標理解不透出現漏填、工作不認真出現錯填的問題；督察組采取人工方式審核報表，信息化程度低、工作量大、易出現系統誤差；對書面審核發現的違法違規審批問題沒有實地調閱檔案取證，問題的認定缺乏主動權。

(3)篩選稽查法：在青海某市土地例行督察活動中，我們對涉地部門建設項目行政審批事項督察采用了篩選稽查的督察方法，督察組6人分3組合計用2天的時間，審結了該市4區3縣2個園區63個涉地部門712宗審批件，發現違法違規行政審批與監管不到位問題38件。

篩選稽查的督察方法，集成了座談會審和申報審查工作方法的優點，彌補了它們掌握項目信息不全、原始書面證據少的缺陷。自查申報，借力采集了審批信息，掌握信息早、項目全；座談培訓，提高了地方政府、園區和涉地部門負責同志對建立共同責任機制重要性的認識，培訓了填報人員，提升了信息采集質量；組合填報，各部門自查申報和組合填報2次填寫審批信息，前后銜接、難以瞞報；篩選對比，利用Excell軟件的函數計算和宏功能，實現了報表自動判讀，人工篩選和軟件篩選結果相互印證，提高了工作效率、減少了人為誤差；實地稽查，有針對性地逐宗核實疑似違法違規行為，采集原始書面證據，快速鎖定違法違規行政審批。5個步驟環環相扣，形成了較為完整的工作鏈條，工作效率高、發現問題快、問題定性比較準確。

5 方法應用效果

2011年4月至6月，國家土地督察西安局相繼在陜西、寧夏、青海3省區3個城市的土地例行督察工作中，依次采用了座談會審、申報審查、篩選稽查的督察方法開展涉地部門建設項目行政審批事項督察活動，發現了涉地部門存在的大量違法違規問題：一是發改部門違法違規立項，用地預審尚未通過前先行核準或批準建設項目；二是財政部門監管不嚴，報批前期由用地單位代繳征地費、后期扣抵土地出讓金、追繳出讓金不力；三是規劃和建設部門違法違規發證，在未取得土地等前置手續的情況下，違法違規發放建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證和建筑工程施工許可證。這些問題引起了當地黨委、政府主要負責同志的高度重視，親自聽取情況通報，主持召開縣（市、區）黨政主要負責同志參加的專題會，安排部署、督辦發現問題的整改工作。

被督察地區涉地部門震動很大，對本系統存在的違法違規審批問題認識深刻，明晰了自己在維護土地利用和管理秩序方面的職責，在迅速查處整改自身問題的同時，積極參與共同責任機制建設。駐地督察結束不到一個月，陜西、寧夏二個例行督察城市發現問題的90%已經整改。截止2011年10月31日，陜西、寧夏、青海三個例行督察城市共撤消涉地部門違法違規發放行政許可證書（文件）141件，對6個涉地部門40名違規發證主管領導和工作人員追究了黨政紀責任，下發完善發改、財政、國土、規劃、建設等部門嚴格審批監管聯動制度文件19份。通過對涉地部門建設項目行政審批事項督察活動，改善了地方國土部門的工作環境，促進涉地部門依法行政，推進了西北地區“大家管，大家用”共同責任機制建設。

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