煤炭儲備法律制度研究

■朱喜洋

（國家安全生產監督管理總局信息研究院，北京 100029）

在經濟迅猛發展、社會急劇變革的時代，能源儲備是各國保障能源安全所共同采用的重要法律制度。但國際上的能源儲備，無論在理論上還是實踐上，主要圍繞石油儲備展開，對于煤炭尚無過多經驗可以借鑒。如何對作為我國主體能源的煤炭進行儲備，爭議比較大，從范圍到內容，從目的到功能，學界和實務界認識并不統一。本文擬對有關爭議作一基本梳理，依能源法律宏觀視角分析中國煤炭儲備立法問題，以推動我國煤炭行業的健康發展。

1 煤炭儲備界定

煤炭是我國比重最大的礦產資源，作為一種礦產資源，其可以納入礦產資源儲備體系當中；作為一種能源產品，又可以比照石油產品儲備，從理論上建立煤炭產品儲備。在理論研究中，目前尚未形成統一認識，歸納起來有以下不同觀點：

1.1 資源儲備說

認為煤炭儲備即是煤炭資源儲備，開采出的煤炭由于存在儲存起來占地大、易燃、環境污染等方面的問題，決定其不適合進行儲備。如有研究者認為，“當前我國煤炭資源開發最迫切實施的戰略是資源保護性開采和儲備、煤炭資源供應國際化延伸兩大戰略，這是科學的資源觀與發展觀，也是國家能源安全的根本戰略。”[1]這種觀點深受國際礦產資源戰略儲備理論和實踐的影響。從礦產資源儲備思路出發，將煤炭視為一種重要的礦產資源進行研究，對于資源儲備的研究頗深，具有十分重要的借鑒意義。

1.2 現貨儲備說

認為煤炭儲備，尤其是戰略儲備主要是煤炭庫存儲備，一般不主張將煤炭資源納入儲備范圍之內。如有研究者將煤炭儲備定義為：“政府、企業及其他特定機構，根據國家有關法律法規所保有的煤炭庫存總和。”[2]而且認為，蘊藏在地下而尚未改變原始狀態或尚未開采出來的煤炭資源，不具備應急供應功能，一般不能作為現實中的煤炭儲備。另有學者提出，“廣義地說，國家煤炭儲備體系應該包括煤炭資源儲備、生產能力儲備和現貨儲備等內容。但從戰略物資儲備概念出發，借鑒石油戰略儲備體系，戰略煤炭儲備體系中的煤炭是指現貨，即開采出來的原煤與精選煤。”[3]這種觀點深受政府能源儲備尤其是石油戰略儲備制度的影響，將石油戰略儲備思路延續到煤炭上來，對于保障我國能源安全具有重要作用。

筆者認為，煤炭產品儲備作為現貨儲備，能夠對能源市場價格波動、供應危機作出迅速反應，而煤炭資源儲備則規模大，后續力量強，“更為適合中長期需求和社會可持續發展”。[4]既不能采用狹義應急觀，否定資源儲備的儲備應急功能；也不應該夸大產品儲備的困難和障礙，從而否定煤炭現貨儲備。二者各有所長，只有結合起來，才能構成完整的煤炭儲備制度。煤炭儲備至少可以從兩個角度進行研究，其一是從煤炭市場波動和能源危機視角，加強對煤炭市場的有效干預，從而著重建立煤炭現貨儲備制度；其二則是從很長一個時期內中國能源安全的視角考慮，從根本上建立中國的煤炭資源儲備制度。而且，鑒于資源儲備和現貨儲備性質差別比較大，應當分別研究其構成要件，并統一在煤炭儲備大的法律制度框架內。

2 煤炭資源儲備制度

煤炭資源儲備法律制度設計，主要包括以下幾個方面：

2.1 資源儲備種類

首先，資源稟賦條件較好的露天煤田可以成為資源儲備的選擇對象。我國露天煤田僅占煤炭資源的10%左右，且主要分布在北方省份。探明的露天煤田開采起來成本低，見效快，能夠實現短期內迅速提高生產效率、保障能源供給的目標。

其次，優質煤炭資源也應該成為儲備的重要選擇對象。優質煤是指灰分、硫分都較低、可選性好、工藝性能優越的煤炭，主要包括優質褐煤、優質低變質煙煤、優質氣煤、優質肥焦瘦煤、優質貧煤、優質無煙煤。我國優質煤儲量和賦存情況不一，[5]為煤炭資源儲備的多元選擇提供了優良的自然基礎。

綜合理論界和實務部門的研究成果，今后我國的煤炭資源儲備至少包括三個方面的資源儲備：一是確立稀缺煤類保護性開發制度。煤炭資源種類繁多，其中特殊和稀缺煤種因其高發熱量和低污染度成為較為稀缺的資源。二是優質整裝大塊煤炭資源。三是開采條件良好、適合露天開采的煤炭資源。

2.2 資源儲備規模

煤炭資源儲備應當達到一定的規模，但相對靈活。具體規模的設定應當結合我國已經探明的煤炭資源整體儲量情況和煤炭工業中長期發展規劃加以確定。從資源儲備的角度，應當將儲備規模的確定與我國煤炭資源規劃的確定合理加以考慮。

2.3 資源儲備主體

煤炭資源屬于國家所有，因此中央政府作為煤炭資源儲備主體當無異議。但是，目前我國資源管理主要采取國家和省兩級體制，有關煤炭省份需不需要建立自己的資源儲備制度，能否建立儲備制度也值得探討。如作為煤炭大省，山西省就曾經研究過山西省煤炭資源儲備問題。

筆者認為，在我國現行礦產資源管理體制下，有關省份可以結合實際情況制定自己的資源儲備制度，但應當是國家整個煤炭資源儲備的補充而非替代。在制度設計上，應當報國家煤炭資源儲備監管部門備案。“地方國土資源部門負有儲備基地維護的義務，具體任務包括保留納入儲備的礦產地，根據礦產資源基地儲備管理機構的意見或委托，配合或組織開展儲備地地質工作；對已達到詳查和勘探程度的礦產地，對其進行保護，防止盜采。”[6]

2.4 資源儲備方式

國家加大煤炭資源普查力度，一旦劃定儲備范圍，應當予以保留權利歸屬，任何單位和個人不得在其上設置采礦權。涉及與附屬土地使用關系人的，應當制定配套的資源儲備土地開發利用辦法。

2.5 資源儲備的動用

資源儲備動用必須符合一定的條件，如煤炭供應嚴重短缺，煤炭市場價格波動持續異常等等，條件的設置應當嚴格而明確，且須由煤炭儲備監管部門報國務院批準，方可動用。

儲備的煤炭資源動用，如果涉及到土地利用相關權利人的，應當及時按照相關開發利用方案或者補償方案予以合理補償，保證相關利害關系人的合法權益。

2.6 資源儲備的后續

對于動用的資源，應當在以后的勘探過程中及時加以補充，保證整個煤炭資源儲備的良性循環。

3 煤炭現貨儲備制度

煤炭現貨儲備法律制度設計，主要包括以下幾個方面：

3.1 現貨儲備主體

與資源儲備不同，煤炭現貨儲備應當體現出其一定的靈活性。儲備主體中應當包括政府和企業的共同參與。從煤炭戰略儲備的重要性來看，應走以國家煤炭戰略儲備為主，國家與民間儲備相結合的途徑。“為了保證我國能源安全，國家應當盡快通過立法，積極鼓勵有能力的煤炭生產、流通、消費企業進行必要的儲備，規定這些企業在正常的商業儲備之外，承擔一定的為國家和社會服務的煤炭儲備，盡快建立我國的煤炭戰略儲備體系。”[7]

在政府層面，應當建立國家煤炭儲備監管機構和省級政府煤炭監管機構兩級監管主體，并以省級為實施主體，國家層面宏觀調控的體制。“注意國家煤炭儲備和地方煤炭儲備在數量和布局上的協調和配合，充分發揮地方煤炭儲備管理部門對該區域煤炭儲備的管理和決策職能，中央煤炭儲備管理部門對全國的煤炭儲備進行總體管理和跨區域協調和調度。”[8]

在企業層面，應當實施煤炭企業、電力企業、鐵路企業等多類型共同參與，國有企業和民營企業共同參與以國有企業為主的格局，充分保障煤炭儲備的現實可操作性。

3.2 現貨儲備規模

為了保障電力企業的正常運行，國家發改委曾規定電力企業煤炭庫存一般不低于15天。有研究者通過對煤炭消費城市能源安全進行研究，提出不同地區應當根據各自情況，確立不同的儲備規模。從煤炭需求確定安全界限，從煤炭供應能力確定資源界限，從政府支付能力確定經濟界限，從城市的地理自然條件考慮儲備基地規模，等等。[9]

因此，中央煤炭儲備監管部門可以統籌各地情況，制定出一個共同遵守的底線，同時賦予各省儲備實施部門結合各省能源安全供應保障情況，制定不低于中央底線的儲備規模。重點在能源消費量較大的地區，如華東、華南地區設立儲備基地，以滿足直供電網一個月的用量作為戰略儲備量。

3.3 現貨儲備方式

“煤炭自身物理特性造成的損耗以及由此帶來的儲備安全風險包括：煤炭自燃、煤炭風化、煤炭沉淀。”[10]因此，實行大規模的煤炭現貨儲備，對儲備方式提出了更高要求，必須綜合考慮經濟因素、技術因素、運輸條件、環境因素等。各地應結合本地區儲備地條件和生產、加工、運輸、消費鏈條的動態過程，確立合理的儲備方式。既要建立一定的儲備實體，防止供應鏈條的斷裂和配煤系統的崩潰；又要積極借助現代化的供銷運營模式提升現貨儲備的能力和發展空間，保證煤炭現貨儲備的良性運行。

3.4 現貨儲備地的確定

儲備地的選擇是現貨儲備必須著重考慮和規劃的重點。與煤炭資源儲備側重煤炭主要產地不同，煤炭現貨的儲備則應當靠近煤炭消費地，東南沿海省份和環渤海地區應作為儲備基地的所在地。

煤炭儲備基地的選址必須結合煤炭現貨儲備自然特征、地質條件、能源基礎設施、地理位置、交通情況等多種因素，加以綜合考量確定。

3.5 現貨儲備的動用

現貨儲備動用必須符合一定的條件，如煤炭供應嚴重短缺，煤炭市場價格波動持續異常等等，條件的設置應當苛刻而明確，且須由儲備監管部門會同財務主管部門提出動用建議，經國務院批準后動用。

3.6 現貨儲備的輪庫

對于動用的煤炭，必須通過配煤程序等及時加以補充，保證整個煤炭現貨儲備的良性循環。

2011年5月，國家發展改革委、財政部聯合印發了《國家煤炭應急儲備管理暫行辦法》，對上述有關問題進行了相應設計，應進一步總結該辦法的實施經驗，為煤炭儲備立法奠定堅實基礎。

4 煤炭儲備的法制保障

公共服務理念的傳播和推廣在新的歷史時期具有重要意義，政府在履行必要的能源監管職能的同時，更應當隨經濟社會發展和所處的國際國內環境變化，及時建立能源儲備制度，以應對能源危機和發展困境，為民眾提供更好的能源環境。基于此，新時期的煤炭儲備法律制度建設應當遵循一定的基本原則：

4.1 法制統一原則

在建立健全煤炭儲備法律制度的過程中，應當注意其定位與石油儲備、其他能源儲備之間的關系，避免采取狹隘的部門立法主義視角，分割統一的能源儲備制度體系，從而造成立法資源浪費，規范交叉重疊。應當綜合考慮已有煤炭立法和能源立法的基本框架，注意儲備法律制度設計中的上下級之間的關系，注意中央立法與地方立法的協調與統一。

4.2 效率效能原則

煤炭儲備必須堅持效率效能原則，體現應對突發事件的行政高效性。

4.3 社會性原則

煤炭儲備除了發揮政府的主導作用之外，還應當積極發揮能源企業、包括國有企業和私營企業的社會責任觀，推動確立政府儲備和企業儲備相結合的儲備體制，采取積極的財政政策和優惠的稅收政策，鼓勵企業參與能源儲備，發揮社會等第三部門的作用，從而建立全社會共同參與的能源儲備法律制度體系。

4.4 節能環保原則

煤炭儲備尤其是煤炭現貨儲備，涉及到儲備場所的使用和周轉、運輸問題，應當注意發揮規模效應，避免重復建設、過濫建設、提高使用效率。同時，應當注重儲備中的環境保護問題。“煤炭在長期存放過程中，會發生煤炭自燃、煤塵爆炸及外部火災隱患。煤炭在露天存放時，會形成空氣污染、煤炭損耗和水污染，因此，作為國家儲備體系需要重點解決安全、環保問題。”[11]

在上述法律原則的指導下，加強我國煤炭儲備立法，需要重點加強以下方面的制度建設：

建立應急儲備監管制度。建議設立專門性的煤炭儲備或者能源儲備監管機構，負責對煤炭資源儲備的確立、動用、規劃的監督管理。中央煤炭儲備監管機構統一協調煤炭資源儲備和現貨儲備的規模，并負責指導各有關省級煤炭現貨儲備的操作。通過立法明確煤炭儲備監管機構的職權職責，按照專業性和獨立性相結合的原則建立科學合理的監管機構。

確立儲備后續評估制度。應當借鑒美國近百年儲備操作的經驗成果，定期對儲備規模及對象作以總結評估，并適時調整儲備規模。“在儲備政策、品種、規模、機構組織等多個方面強調管理的靈活性和動態調整性，以快速應對儲備外部環境的變化，保障儲備管理體系的效率和功能。”[12]

構建儲備管理信息化制度。儲備管理機制的信息化建設是重要制度保障。煤炭儲備機制運行，應當積極借鑒我國其他行業物資儲備運行經驗、土地儲備運行制度等，重視信息化建設，保障儲備機制的正常運作。

明確儲備資金管理制度。煤炭儲備制度建立成本不小，必須有足夠的資金保障運轉。煤炭資源儲備動用時可能涉及的土地利用權利補償，現貨儲備涉及到資金投入等等。可以考慮在煤炭資源稅費改革中增加儲備投入，或者采用專門財政性撥付投資等。

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[3]錢平凡.淺談建設國家煤炭儲備體系的必要性[J].煤炭經濟研究,2010,30(1):14-17.

[4]王曉雪.建立我國礦產資源戰略基地儲備制度[J].財政研究,2009(10):51-53.

[5]金智新,等.我國亟待實施優質煤炭資源儲備戰略[J].中國煤炭,2005,31(12):29-30.

[6]王曉雪.建立我國礦產資源戰略基地儲備制度[J].財政研究,2009(10):51-53.

[7]李東衛.對我國煤炭戰略儲備的幾點思考[J].廣東經濟,2008(5):54-55.

[8]呂濤,聶銳.煤炭應急供應的儲備機制研究[J].中國安全科學學報,2008,18(12):68-74.

[9]孟楊.我國一次能源缺乏型城市煤炭戰略儲備系統研究[D].上海:同濟大學,2006:43-51.

[10]馬旭軍,張志華.建立山西煤炭戰略儲備機制[M].北京:冶金工業出版社,2007:164.

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